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Actualización: La unión bancaria

Commission Européenne - MEMO/12/478   22/06/2012

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Comisión Europea

MEMO

Bruselas, 22 de junio de 2012

Actualización: La unión bancaria

La Comisión considera necesaria una visión clara a más largo plazo sobre el futuro de la Unión Económica y Monetaria que sirva de orientación para las reformas y decisiones que deben adoptar la Unión Europea y sus Estados miembros a fin de responder a los desafíos actuales.

Por tanto, la Comisión ha estado presionando en favor de una integración económica más profunda como una de las soluciones a la crisis actual. Este nuevo paso en la integración europea complementaría nuestra unión monetaria. En este contexto, la Comisión aboga por una unión bancaria.

La unión bancaria europea no es por el momento un instrumento legislativo nuevo. Se trata de una visión política de una UE más integrada, que se basará en las importantes medidas adoptadas recientemente para reforzar la regulación del sector bancario y que irá aún más allá.

El presidente Barroso presentó el concepto de unión bancaria en el último Consejo Europeo informal del pasado 23 de mayo. Desde entonces, ha suscitado mucha atención en el debate político y ha pasado al primer plano de la agenda de cara a la próxima cumbre europea.

Con todo, para aprovechar el pleno potencial de una Unión Económica y Monetaria más avanzada y de la creación de una unión bancaria, es imprescindible desarrollar la unión presupuestaria.

El presidente del Consejo Europeo presentará un informe al próximo Consejo Europeo (28 y 29 de junio) en estrecha colaboración con el presidente de la Comisión Europea, el presidente del Eurogrupo y el presidente del Banco Central Europeo. En el marco de la preparación de ese informe, se van a debatir de manera pormenorizada los principales elementos constitutivos de una integración económica y monetaria más avanzada, entre los que figuran la unión bancaria y la unión presupuestaria, así como los métodos de trabajo aplicables.

Una vez acordada esa visión a nivel político, la Comisión propondrá las medidas necesarias para su aplicación. La Comisión podría presentar propuestas en este sentido ya en el otoño de 2012. Asimismo, espera que el Consejo y el Parlamento Europeo aceleren el proceso de decisión sobre algunas propuestas legislativas esenciales que ya están sobre la mesa.

1. Regulación del sector bancario en la UE: lo que hemos hecho

Desde el principio de la crisis, la Comisión Europea ha presentado unas treinta propuestas para mejorar la regulación del sistema financiero y favorecer la economía real. Esas propuestas constituyen una base sólida para avanzar en la dirección de una unión bancaria. Asimismo, la Comisión ha contribuido a reforzar la estabilidad financiera en el sector bancario a través de su política de control de las ayudas estatales y de los programas de ajuste.

Más en concreto, ha adoptado las siguientes iniciativas:

1.1 Medidas para promover una supervisión bancaria más integrada:

  • Se ha implantado una estructura de supervisión con el establecimiento, el 1 de enero de 2011, de tres autoridades europeas de supervisión (AES):

  • la Autoridad Bancaria Europa (ABE), responsable de la supervisión bancaria, incluida la supervisión de la recapitalización de los bancos,

  • la Autoridad Europea de Valores y Mercados (AEVM), responsable de la supervisión de los mercados de capitales, y

  • la Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación (AESPJ), responsable de la supervisión del sector de los seguros.

Los veintisiete supervisores nacionales están representados en las tres autoridades de supervisión. Su función es contribuir al desarrollo de un código normativo único para la reglamentación financiera en Europa, resolver los problemas transfronterizos, prevenir la acumulación de riesgos y ayudar a restablecer la confianza. Cada autoridad europea de supervisión tiene su misión específica: la AEVM es el supervisor de las agencias de calificación crediticia de la UE, mientras que la ABE y la AESPJ llevan a cabo pruebas de resistencia de sus sectores respectivos. Además, la ABE ha supervisado el ejercicio actual de recapitalización de los bancos de la UE, mientras que la AEVM puede prohibir productos que amenacen la estabilidad del conjunto del sistema financiero en situaciones de emergencia.

Por otro lado, se ha encomendado a la Junta Europea de Riesgo Sistémico (JERS) la supervisión macroprudencial del sistema financiero de la Unión.

Este nuevo marco de supervisión financiera lleva funcionando desde noviembre de 2010.

La ABE ha hecho un buen trabajo, ganándose con rapidez su credibilidad como nueva institución. Sus méritos deben valorarse en el contexto de las restricciones que imponen las normas acordadas por el Consejo y el Parlamento Europeo. La mayor parte de las competencias de supervisión bancaria recae actualmente en los supervisores nacionales; de cara al futuro, es evidente que debe dotarse a la UE de competencias directas de supervisión.

Para más información sobre la supervisión financiera, véase MEMO/10/434.

1.2 Fortalecimiento del sector bancario,

asegurando una mejor capitalización:

Al inicio de la crisis, las entidades bancarias se encontraron con capital insuficiente tanto en cantidad como en calidad, lo que dio lugar a un apoyo sin precedentes de las autoridades estatales. Con la propuesta sobre la capitalización de los bancos («DRC IV») que presentó el pasado mes de julio, la Comisión puso en marcha el proceso de aplicación en la Unión Europea de las nuevas normas mundiales sobre capital bancario acordadas por el G-20 (más conocidas como acuerdo de Basilea III). Europa está liderando este proceso, ya que aplica esas normas a más de 8 000 bancos, que representan el 53 % de los activos mundiales. Las propuestas de la Comisión se están debatiendo en el Consejo y en el Parlamento Europeo, y la Comisión espera que en breve se alcance un acuerdo.

La Comisión, por otro lado, quiere establecer un marco de gobernanza y otorgar a los supervisores nacionales competencias nuevas para realizar un seguimiento más estrecho de los bancos e intervenir imponiendo sanciones, llegado el caso, cuando detecten peligros, por ejemplo reduciendo el crédito cuando parezca que se está formando una burbuja. Los supervisores europeos intervendrían en algunos casos, por ejemplo ante el desacuerdo entre supervisores nacionales en situaciones transfronterizas.

Para más información sobre las medidas de la UE en materia de capitalización bancaria, véase IP/11/915.

facilitando la reestructuración de la banca:

Entre los requisitos impuestos a los Estados miembros que han recibido asistencia financiera internacional figura toda una serie de condiciones aplicables al sector financiero.

En el sector bancario, las medidas requeridas consisten en la liquidación ordenada de las entidades que no sean viables y en la reestructuración de las que sí lo son. Asimismo, entre las iniciativas adoptadas cabe citar la fijación de unos requisitos de capital más estrictos, la recapitalización de bancos, la realización de pruebas de resistencia, la fijación de objetivos de desapalancamiento y el reforzamiento de los marcos de reglamentación y supervisión. Si bien no se trata de medidas específicas de los países sujetos a un programa, esas medidas de estabilización se aplican con más facilidad en el contexto de la asistencia financiera internacional.

Asimismo, cabe recordar que la Facilidad Europea de Estabilidad Financiera (FEEF) puede conceder préstamos a los Estados miembros de la zona del euro no sujetos a un programa con el objetivo específico de recapitalizar entidades financieras, provistos de la condicionalidad adecuada, tanto específica para cada entidad como de carácter horizontal, que puede incluir la reforma estructural del sector financiero nacional.

Las reestructuraciones bancarias específicas con arreglo a un programa van de la mano de la condicionalidad de las normas de la UE en materia de ayudas estatales.

Ejemplos concretos de medidas dirigidas al sector bancario en el marco de los programas de ajuste macroeconómico o de ayuda a la balanza de pagos

En Grecia se han concedido 50 000 millones EUR al Fondo griego de estabilidad financiera a efectos de la recapitalización bancaria. En Portugal, los 12 000 millones EUR del dispositivo de apoyo a la solvencia de los bancos se han consignado en una cuenta especial del banco central.

En cuanto a los países que no forman parte de la zona del euro que han recibido ayuda a la balanza de pagos, el programa de Letonia incluía también una dotación de apoyo bancario de 600 millones EUR. Si bien esos recursos financieros forman parte integrante de los paquetes de asistencia financiera internacional, la contribución esencial de estos últimos a la estabilización del sector financiero es el resultado de la reestructuración de bancos impulsada por los programas.

Para más información sobre los programas, véase:

http://ec.europa.eu/economy_finance/eu_borrower/greek_loan_facility/index_en.htm

http://ec.europa.eu/economy_finance/eu_borrower/portugal/index_en.htm

http://ec.europa.eu/economy_finance/eu_borrower/balance_of_payments/latvia/latvia_en.htm

potenciando la protección de los depósitos bancarios:

Gracias a la legislación de la UE, los depósitos bancarios de todos los Estados miembros están ya garantizados hasta un importe de 100 000 EUR por depositante en caso de quiebra de la entidad. Desde la perspectiva de la estabilidad financiera, esa garantía evita las graves consecuencias económicas que tendría la retirada masiva de dinero por los depositantes provocada por el pánico.

En julio de 2010, la Comisión propuso dar un paso adelante, armonizando y simplificando la cobertura de los depósitos, acortando los plazos de reembolso y mejorando la financiación de los sistemas, gracias sobre todo a la financiación ex ante de los sistemas de garantía de depósitos y a un mecanismo de préstamos mutuos obligatorios. La idea subyacente es que si un sistema de garantía de depósitos de un país se agota, podrá obtener un préstamo de otro sistema nacional. Estaríamos ante el primer paso hacia un sistema de garantía de depósitos paneuropeo. Esta propuesta aún está debatiéndose en el Consejo y el Parlamento en segunda lectura. La Comisión hace un llamamiento a los legisladores para que aceleren el proceso de codecisión relativo a esta propuesta, manteniendo el mecanismo de préstamos mutuos.

En el marco de la gestión de una serie de crisis bancarias en los últimos años, las autoridades nacionales han creado a menudo, a partir del banco en quiebra, una estructura nueva a la que han transferido algunas funciones esenciales de la entidad, como la de mantener los depósitos. Esos mecanismos de resolución aseguran que los depositantes no pierdan el acceso a sus ahorros (en el caso de Northern Rock, por ejemplo, el banco se escindió en un banco bueno, que recogió los depósitos y los préstamos hipotecarios de buena calidad, y un banco malo, en el que se liquidaron los préstamos dudosos).

Para más información sobre la propuesta de la Comisión relativa a un sistema europeo de garantía de depósitos, véase IP/10/918.

calibrando el control de las ayudas estatales:

¿Cómo ha controlado la Comisión las ayudas estatales a los bancos durante la crisis?

Cuando los mercados financieros se encontraban al borde del colapso, el instinto natural de algunos responsables políticos les hizo dejar de lado las normas comunes y actuar unilateralmente. Sin cierta forma de coordinación a escala de la UE, habríamos asistido a una carrera de subvenciones, a transferencias masivas de capital de unos países a otros y, probablemente, al final del mercado interior tal como lo conocemos.

Pusimos rápidamente en marcha un régimen de crisis. En el otoño de 2008, la Comisión publicó unas orientaciones explicando cómo debía articularse la ayuda de los Estados miembros a los bancos y empresas con problemas en consonancia con las normas de la UE en materia de ayudas estatales. Esas orientaciones se adoptaron sobre la base del artículo 107, apartado 3, letra b), del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), que permite poner remedio a una grave perturbación de la economía de un Estado miembro mediante ayudas estatales.

Una primera Comunicación, adoptada en octubre de 2008, esbozó los principios básicos de los regímenes de ayudas, tales como limitar el plazo y el alcance del apoyo, procurar que la subvencionabilidad no se base en criterios de nacionalidad o evitar que los bancos beneficiarios atraigan deslealmente nuevas actividades adicionales únicamente como resultado del apoyo estatal (véase IP/08/1495). Un caso ilustrativo al respecto es el régimen irlandés de ayudas a los bancos, que fue modificado para garantizar una cobertura no discriminatoria de los bancos de importancia sistémica para la economía irlandesa, con independencia de su origen (véase IP/08/1497).

Más adelante, en diciembre de 2008, la Comunicación sobre la recapitalización de los bancos dio respuesta a la necesidad de recapitalizar las entidades bancarias para resolver los problemas de solvencia y garantizar la concesión de préstamos a la economía real (véase IP/08/1901); en febrero de 2009 se adoptó la «Comunicación sobre los activos deteriorados», que ofrece un marco para abordar los problemas de los activos tóxicos (véase IP/09/322).

Por último, en julio de 2009, la Comisión adoptó la «Comunicación sobre la reestructuración», que aclara cómo examinará la Comisión las ayudas a la reestructuración de los bancos, a fin de que vuelvan a ser viables a largo plazo, compartan los costes de su rescate y se resuelvan los problemas de falseamiento de la competencia derivados de las ayudas masivas a la banca (véase IP/09/1180). Desde el 1 de enero de 2011, todos los bancos que soliciten apoyo estatal en forma de medidas de recapitalización o de rescate de activos cuyo valor haya sufrido un deterioro deben presentar un plan de reestructuración (y no solo los bancos con dificultades, como anteriormente).

Entre los casos que ilustran cómo guiaron esas normas la reestructuración de importantes bancos figuran los de KBC (véase IP/09/1730) y Lloyds (véase IP/09/1728).

¿Cuál ha sido la práctica de la Comisión hasta ahora?

Al controlar las ayudas estatales a los bancos, la Comisión ha estado actuando de facto como autoridad de gestión y resolución de crisis a escala de la Unión, tratando de resolver los problemas estructurales que venían afectando a muchos bancos desde mucho antes del estallido de la crisis. Tres objetivos principales presiden nuestra actividad: salvaguardar la estabilidad financiera, preservar la integridad del mercado interior y garantizar que los beneficiarios de las ayudas restablezcan la viabilidad a largo plazo. La reestructuración que se exige se basa en tres principios: que el banco restablezca la viabilidad a largo plazo sin necesidad de recibir más apoyo estatal, que el banco y sus accionistas y titulares de capital híbrido contribuyan a sufragar los costes de su reestructuración y que se mitiguen los falseamientos de la competencia provocados por la ayuda. Por ejemplo, hemos pedido a algunos bancos que se aparten de modelos de negocio insostenibles basados en un apalancamiento excesivo y en un exceso de dependencia de la financiación interbancaria a corto plazo. En otras ocasiones, hemos exigido la reducción del tamaño y la simplificación de las estructuras bancarias. En última instancia, cuando resultaba evidente que era imposible restablecer la viabilidad del banco, se ha procedido a su resolución ordenada. En cualquier caso, pedimos siempre a los bancos que reembolsen la ayuda recibida de sus gobiernos. Esta condición es esencial, ya que resuelve el problema del riesgo moral y limita el coste para los contribuyentes.

Por citar algunos ejemplos: En algunos casos se ha procedido a una reestructuración profunda y a la resolución parcial de entidades como ocurrió con Hypo Real Estate (véase IP/11/898), Kommunalkredit (véase IP/11/389) y Northern Rock (véase IP/09/1600). El modelo de negocio insostenible adoptado por algunos Landesbanken alemanes dio lugar a la reorientación de su negocio principal, como en los casos de LBBW (véase IP/09/1927) y HSH (véase IP/11/1047). WestLB, cuya rentabilidad era imposible restablecer, fue objeto de resolución ordenada (véase IP/11/1576). En otras ocasiones, los gobiernos se han visto obligados a asumir la carga de decisiones económicas erróneas adoptadas por bancos de importancia sistémica. Ante esta situación, hemos exigido la reducción del tamaño de la entidad y una simplificación considerable de las estructuras bancarias, como en los casos de ING y Commerzbank (véase IP/09/711).

¿Durante cuánto tiempo se aplicará el régimen de crisis a las ayudas estatales en el sector financiero? ¿Qué ocurrirá después?

El control de las ayudas estatales durante la crisis se ha centrado en dos objetivos: por un lado, apagar el fuego y, por otro, preparar el terreno para después de la crisis. Hemos impuesto desde el principio condiciones de reestructuración concebidas para impulsar la estabilidad de los mercados financieros y ayudar a los bancos para que vuelvan a financiar a la economía real; más en concreto, hemos exigido que los bancos remuneren y, en su caso, reembolsen el apoyo público y que los accionistas y titulares de capital híbrido asuman una parte equitativa de la carga para resolver el problema del riesgo moral.

A finales de 2011 estábamos preparándonos para pasar del régimen de emergencia a unas normas post-crisis más permanentes. Pero las nuevas tensiones aparecidas en los mercados nos obligaron a ampliar el régimen de crisis a 2012, prorrogando las cuatro Comunicaciones bancarias con algunas modificaciones. Lo más importante en este contexto es garantizar que se remunere de forma adecuada al Estado si, como es cada vez más probable que ocurra en el futuro, los Estados miembros deciden recapitalizar sus bancos recurriendo a instrumentos como las acciones ordinarias, para las que la remuneración no está fijada de antemano. Asimismo, se acordó una metodología revisada aplicable a la remuneración de las garantías concedidas para cubrir las necesidades de financiación de los bancos (que constituyen la mayor parte de las ayudas concedidas hasta la fecha), a fin de garantizar que las comisiones que pagan los bancos reflejen su riesgo intrínseco y no el riesgo del Estado miembro de que se trate o del mercado en su conjunto (véase IP/11/1488).

Las normas se aplicarán mientras lo exijan las condiciones de mercado. En cuanto las circunstancias del mercado sean propicias, la Comisión adoptará un régimen permanente para las ayudas estatales al sector financiero.

1.3 Otras medidas adoptadas para fortalecer el sector financiero europeo

Además de reforzar la supervisión del sector financiero, elevar el grado de protección de los depositantes, incrementar los requisitos de capital de las entidades financieras y mejorar la gestión de crisis en el sector bancario, la Comisión está centrando sus esfuerzos en:

  • examinar la reforma estructural del sector bancario mediante los trabajos del grupo de expertos de alto nivel presidido por Erkki Liikanen (véase MEMO/12/129);

  • regular el sistema bancario en la sombra (véase IP/12/253);

  • reforzar la credibilidad de las calificaciones crediticias (véase IP/11/1355);

  • endurecer las normas sobre los fondos de inversión libre (véase IP/09/669), las ventas en corto (véase IP/10/1126) y los derivados (véase IP/10/1125);

  • revisar las normas vigentes en materia de negociación de instrumentos financieros (véase IP/11/1219), abuso de mercado (véase IP/11/1217) y fondos de inversión (véase IP/10/869);

  • frenar las prácticas de remuneración bancaria que fomentan la imprudencia (véase IP/09/1120);

  • reformar los sectores de la auditoría (véase IP/11/1480) y la contabilidad (véase IP/11/1238).

2. Propuestas cuya entrada en vigor está prevista próximamente:

Propuesta sobre la aplicación de instrumentos de resolución de bancos en crisis

La propuesta de la Comisión relativa a la aplicación de instrumentos de recuperación y resolución de bancos en crisis, adoptada el pasado 6 de junio, es la última de una serie de medidas propuestas para reforzar el sector bancario europeo y evitar los efectos de contagio de toda crisis financiera futura, con repercusiones negativas para depositantes y contribuyentes.

A fin de garantizar que el sector privado asuma la parte que le corresponde en todo futuro rescate, la UE ha propuesto un marco común de normas y competencias para ayudar a los países de la UE a intervenir para gestionar bancos en crisis. Los rescates reiterados de entidades bancarias han generado una sensación pública de profunda injusticia, acrecentado la deuda pública e incrementado los sacrificios impuestos a los contribuyentes.

El establecimiento de un marco común de la UE para la recuperación y resolución de entidades de crédito ofrecería instrumentos que permitirían, en primer lugar, evitar la aparición de crisis y, si esto no se consigue, resolverlas en una fase temprana.

Ese marco proporcionará un conjunto de herramientas para gestionar la resolución de bancos y entidades financieras cuando resulte necesario.

¿Qué instrumentos ofrecerá el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) al sector bancario?

El Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) tendrá una capacidad de préstamo de 500 000 millones EUR. Respecto a los Estados miembros de la zona del euro que no estén sujetos a un programa, el MEDE tendrá la posibilidad de conceder préstamos para la finalidad específica de recapitalizar entidades financieras. La concesión de tal asistencia financiera estará sujeta a una decisión favorable del Consejo de Gobernadores del MEDE, es decir, de los ministros de Hacienda de los Estados miembros de la zona del euro. La condicionalidad de la asistencia financiera se detallará en un memorándum de entendimiento y estará sujeta a condicionalidad, tanto específica para cada entidad como de carácter horizontal. También podrán concederse préstamos para recapitalizaciones, que se acompañarán de un verdadero programa de ajuste macroeconómico. El Tratado constitutivo del MEDE no prevé por el momento la concesión de préstamos directos a entidades financieras.

3. Medidas a medio plazo consideradas

La Comisión se dispone a presentar en otoño algunas propuestas esenciales concebidas para introducir una supervisión bancaria más integrada y directa a escala de la Unión, así como fondos comunes de garantía de depósitos y de resolución, sobre la base de las orientaciones políticas formuladas por el Consejo.

Estando claro el principio básico, a saber, que el reparto de riesgos exige una supervisión integrada y rigurosa del sector bancario que pueda garantizar la confianza mutua entre todos los países afectados, es preciso integrar en un solo marco global los siguientes elementos:

  • Un sistema integrado de supervisión de los bancos transfronterizos

Si bien la función actual de las autoridades europeas de supervisión consiste fundamentalmente en vigilar el funcionamiento y la convergencia de los sistemas nacionales de supervisión, la Comisión tiene previsto proponer la introducción de una supervisión bancaria a escala de la Unión. Demasiado fragmentado para hacer frente a los desafíos actuales, nuestro sistema no propicia la necesaria confianza entre Estados miembros. Necesitamos, pues, un acuerdo político en torno a una supervisión reforzada e independiente a escala de la UE.

  • Un sistema único de garantía de depósitos

En el contexto de la propuesta sobre los sistemas de garantía de depósitos de 2010, la Comisión formuló la posibilidad de proceder a préstamos mutuos cuando un sistema se encuentre sin recursos; ahora está examinando diversas opciones para desarrollar esa propuesta. Además, consideramos que el sistema de garantía de depósitos y el fondo de resolución deben integrarse en un solo marco, ya que el éxito de la resolución de un banco evita que deba intervenir el sistema de garantía de depósitos.

  • Un fondo único de resolución para toda la UE

Nuestra propuesta sobre la aplicación de instrumentos de recuperación y resolución de bancos en crisis puede ser un primer paso hacia la implantación de un fondo de resolución de la UE. La Comisión propone el establecimiento de fondos nacionales que interactuarían y tendrían la obligación de prestarse mutuamente, en determinadas condiciones y cuando resultara necesario, con miras a constituir un sistema europeo de fondos de resolución.

Además, deberá reforzarse con la debida antelación la integración de los mecanismos de supervisión y de resolución de entidades transfronterizas. La propuesta prevé mecanismos que aseguren la cooperación entre las autoridades nacionales y la ABE cuando un banco transfronterizo tenga dificultades.

Los Estados miembros podrán optar por fusionar los sistemas de garantía de depósitos y los mecanismos de financiación de la resolución, en lugar de crear fondos de resolución separados (véase MEMO/12/416).

El proceso de decisión relativo a esa propuesta debe seguir su curso; actualmente la propuesta está siendo examinada por el Parlamento Europeo y el Consejo.

4. Otras ideas para alimentar la reflexión de cara al futuro

Otro aspecto importante en este contexto es la posibilidad de permitir que la FEEF y/o el MEDE ofrezcan ayuda directa a las entidades de crédito. La posibilidad de evitar o romper el vínculo entre Estados y bancos podría representar una alternativa para la recapitalización directa de los bancos, que por el momento no forma parte del Tratado constitutivo del MEDE en su forma actual. Esta idea debería alimentar la reflexión en el futuro si queremos llegar al fondo de la crisis actual de la deuda.


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