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Fragen und Antworten zum Haushaltsentwurf 2013

Commission Européenne - MEMO/12/278   25/04/2012

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MEMO/12/278

Brüssel, 25. April 2012

Fragen und Antworten zum Haushaltsentwurf 2013

Mittwoch, den 25. April 2012. Die Kommission hat heute den Haushaltsentwurf für 2013 angenommen. Ihr Vorschlag wird nun vom Rat (Mitgliedstaaten) und vom Europäischen Parlament geprüft. Der Rat und das Europäische Parlament müssen sich nun auf den EU-Haushalt 2013 einigen und ihn annehmen.

Weshalb enthält der Haushalt Mittel für Verpflichtungen und Mittel für Zahlungen? Welche dieser Mittel sind relevant?

Mittel für Zahlungen und Mittel für Verpflichtungen sind zwei Seiten derselben Medaille – keine ist „relevanter“ als die andere. Die im Haushaltsplan veranschlagten Mittel für Verpflichtungen geben an, bis zu welcher Höhe die EU im jeweiligen Jahr Ausgaben beschließen kann. Mittel für Zahlungen sind die Mittel, die im Haushaltsplan des jeweiligen Jahres für tatsächliche Ausgaben zur Verfügung stehen. Wenn die EU beispielsweise beschließt, den Bau einer Brücke bis zu einem bestimmten Betrag mitzufinanzieren, so geht sie die Verpflichtung ein, diesen Betrag in der Zukunft zu zahlen. Sie sieht dafür also Mittel für Verpflichtungen vor. Entsprechend dem Fortschritt der Bauarbeiten an der Brücke treffen die ersten Rechnungen ein, die mit EU-Mitteln zu decken sind. Hierfür muss die Kommission Mittel für Zahlungen vorsehen. Gegen Ende der Bauarbeiten laufen vermehrt Rechnungen ein, und die Kommission muss die entsprechenden Mittel für Zahlungen zur Verfügung haben, um diese Zahlungen leisten zu können und damit ihre Verpflichtung zur Kofinanzierung des Projekts zu erfüllen.

Weshalb klaffen Mittel für Verpflichtungen und Mittel für Zahlungen immer weiter auseinander und weshalb stellt dies ein Problem dar?

Mittel für Verpflichtungen sind die Zahlungen von morgen. Die heutigen Mittel für Zahlungen entsprechen den Verpflichtungen von gestern. Verpflichtungen sind in Zukunft zu erwartende Zahlungen, Zahlungen sind rechtliche Verpflichtungen aus der Vergangenheit. Wenn sich die Mittel für Verpflichtungen jedes Jahr stärker erhöhen als die Mittel für Zahlungen, manövriert sich die Kommission in eine Situation, in der sie vielen Partnern gegenüber Zahlungszusagen gemacht hat, diese aber, wenn sie nach Jahren fällig werden, nicht halten kann.

In den letzten Jahren ist nun Folgendes geschehen: Da vor Jahren viele Verpflichtungen für Projekte eingegangen wurden, die nunmehr in der Abschlussphase sind, und da die Haushaltsbehörde (Rat und Parlament) die Mittelansätze für Zahlungen der Kommission in den vergangenen Jahren regelmäßig gekürzt hat, sind für diese Projekte inzwischen zahlreiche Rechnungen aufgelaufen, die nicht beglichen werden konnten und nunmehr im kommenden Jahr zu zahlen sein werden. Damit bleibt der Kommission keine andere Wahl, als für das nächste Jahr mehr Mittel für Zahlungen anzusetzen. Denn die Kommission muss wie jeder andere auch ihre Rechnungen begleichen.

Worauf stützt sich die Erstellung des Haushaltsentwurfs?

Der EU-Vertrag sieht vor, dass die Organe und Einrichtungen der Europäischen Union nach ihren jeweiligen Geschäftsordnungen zum 1. Juli ihre Haushaltsvoranschläge für das übernächste Haushaltsjahr erstellen. Diese basieren meist auf den Vorausschätzungen der Mitgliedstaaten über die in dem betreffenden Haushaltsjahr an sie zu leistenden Zahlungen (d.h. entsprechend dem Stand der Umsetzung der Projekte mit EU-Finanzierung). Die Kommission fasst diese Voranschläge im „Haushaltsplanentwurf“ zusammen und achtet dabei darauf, dass die im mehrjährigen Finanzrahmen (s.u.) festgelegten jährlichen Ausgabenobergrenzen nicht überschritten werden. Der Haushaltsentwurf wird dem Rat und dem Europäischen Parlament übermittelt.

Sind sich Parlament und Rat nicht einig, so wird ein Vermittlungsausschuss einberufen, der innerhalb von 21 Tagen eine gemeinsame Fassung erarbeiten soll, die dann von beiden Teilen der Haushaltsbehörde gebilligt wird. Wird die gemeinsame Fassung vom Rat nicht gebilligt, kann das Europäische Parlament den Haushaltsplan dennoch endgültig erlassen. Gelingt es nicht, den Haushaltsplan vor Anfang des Haushaltsjahres endgültig zu verabschieden, kann vorläufig für jeden Monat maximal ein Zwölftel des im Vorjahr gebilligten Betrags verwendet werden.

Die Zahlungen ergeben sich in der Regel ganz automatisch aus den früher eingegangenen Verpflichtungen; die Kommission hat praktisch keinen Einfluss auf sie.

Bei den Mitteln für Verpflichtungen ist die Handhabe viel größer, denn es handelt sich um zukünftige Projekte und es besteht daher noch keine Verpflichtung gegenüber Empfängern von EU-Mitteln. An den im Haushaltsentwurf angesetzten Mitteln für Verpflichtungen kann man erkennen, welche Prioritäten die Kommission für die Zukunft sieht.

Wie schwer wiegt der Haushalt der EU?

Der Jahreshaushalt entspricht etwa 1 % des EU-Volksvermögens. Das mag recht wenig erscheinen, doch ist der EU-Haushalt trotzdem ein sehr wirksames Instrument der europäischen Integration. Die aus ihm finanzierten Maßnahmen kommen – direkt oder indirekt – allen Bürgern in Europa zugute, sei es in Form von sicheren Nahrungsmitteln, besseren Straßen oder sei es, weil unsere Grundrechte geschützt werden.

Was ist der mehrjährige Finanzrahmen?

Im mehrjährigen Finanzrahmen wird für einen Zeitraum von mindestens fünf Jahren (derzeit sieben Jahre, von 2007 bis 2013) festgelegt, wie viel Geld für welche politischen Prioritäten ausgegeben werden soll. Er enthält Ausgabenobergrenzen für jede Rubrik des EU-Haushalts und für jedes Haushaltsjahr. Dieser Aspekt ist fundamental: Im mehrjährigen Finanzrahmen ist nicht festgelegt, welchen Umfang die jeweiligen Jahreshaushalte haben sollen. Es werden lediglich Obergrenzen gesetzt, ähnlich wie bei dem monatlichen Limit einer Kreditkarte. Wie die Jahreshaushaltspläne erstellt und angenommen werden, ist weiter oben erläutert.

Wie ist der Haushalt der EU aufgebaut?

Der Haushalt der EU umfasst sechs Rubriken, wobei die sechste kaum Erwähnung findet:

  • 1. Nachhaltiges Wachstum

  • 1a. Wettbewerbsfähigkeit im Dienste von Wachstum und Beschäftigung

Forschung und Innovation, Aus- und Weiterbildung, transeuropäische Netze, Soziales, wirtschaftliche Integration und angrenzende Politikbereiche

  • 1b. Kohäsion im Dienste von Wachstum und Beschäftigung

Unterstützung der am wenigsten entwickelten EU-Regionen und -Mitgliedstaaten, EU-Strategie für nachhaltige Entwicklung in anderen als den am wenigsten wohlhabenden Regionen, interregionale Zusammenarbeit

  • 2. Nachhaltige Bewirtschaftung und Schutz der natürlichen Ressourcen

Gemeinsame Agrarpolitik, Gemeinsame Fischereipolitik, Entwicklung des ländlichen Raums, Umwelt

  • 3. Unionsbürgerschaft, Freiheit, Sicherheit und Recht

  • 3a. Freiheit, Sicherheit und Recht

Justiz und Inneres, Grenzschutz, Einwanderungs- und Asylpolitik.

  • 3b. Unionsbürgerschaft

Angleichung der Gesundheitssysteme, Verbraucherschutz, Kultur, Jugend, Informationspolitik und Dialog mit den Bürgern.

  • 4. Die EU als globaler Akteur

Auswärtiges Handeln der EU (ohne den vom EU-Haushalt unabhängigen Europäischen Entwicklungsfonds)

  • 5. Verwaltung

Verwaltungsausgaben sämtlicher EU-Organe und -Einrichtungen, Ruhegehälter und Verwaltung der „Europäischen Schulen“ für die Kinder der EU-Mitarbeiter.

  • 6. Ausgleichszahlungen

Zeitweilige Rubrik, in die Ausgleichszahlungen im Zusammenhang mit den jüngsten EU-Erweiterungen aufgenommen werden, wenn für das jeweilige Jahr zutreffend.

Was sind abzuwickelnde Mittelbindungen (RAL)?

Abzuwickelnde Mittelbindungen (frz. „reste à liquider“, RAL) sind überfällige Verpflichtungen, d.h. Verpflichtungen, die eingegangen wurden, für die aber noch keine Zahlungen erfolgt sind. Bei Verpflichtungen, die über mehrere Jahre laufen, entstehen Beträge, für die zwar Verpflichtungen bestehen, die aber noch nicht ausgezahlt werden konnten. Es ist wie bei einem Hausbau: Der Vertrag wird unterzeichnet, die Verpflichtung besteht, aber das Bauunternehmen wird in Tranchen jeweils nur für die tatsächlich geleisteten Arbeiten bezahlt.

Falls erforderlich, hebt die Kommission entsprechend den jeweiligen Bestimmungen bestimmte Mittelbindungen auf. Im Falle mehrjähriger Programme, die en bloc beschlossen werden und für die dann mehrere Jahre lang Zahlungen zu leisten sind, ist es durchaus normal, dass derartige abzuwickelnde Mittelbindungen entstehen.

Potenziell außergewöhnliche RAL“, d.h. ruhende Verpflichtungen, für die in den letzten beiden Haushaltsjahren keine Zahlungen geleistet wurden, sowie alte Verpflichtungen, die seit mindestens fünf Haushaltsjahren im Haushaltsplan verzeichnet sind, machen nur einen geringen Teil der noch abzuwickelnden Mittelbindungen aus. Sie werden besonders überwacht und möglichst rasch aufgehoben.

Um das Auflaufen von abzuwickelnden Mittelbindungen zu vermeiden, muss dafür gesorgt werden, dass die Zahlungen möglichst zügig abgewickelt werden. Dies gilt insbesondere für die Programme mit großem Ausgabenvolumen in der Kohäsionspolitik. Dabei spielen die Mitgliedstaaten, die für die Verwaltung des Löwenanteils der EU-Mittel verantwortlich sind, eine wesentliche Rolle. Die Kommission erhält derzeit mehr und mehr Zahlungsanträge der Mitgliedstaaten. Um die Zahlungen an die Mitgliedstaaten leisten zu können, müssen ihr die entsprechenden Mittel für Zahlungen zur Verfügung stehen. Anderenfalls vergrößert sich der Umfang der abzuwickelnden Mittelbindungen.

Mittelbindungen ohne entsprechende Mittel für Zahlungen = RAL

Wie wird der Haushalt der EU finanziert?

Der Haushalt der EU finanziert sich über drei Arten von Eigenmitteln:

  • Traditionelle Eigenmittel: Zölle auf Einfuhren in das Zollgebiet der EU und Zuckerabgaben, die von den Mitgliedstaaten unter Einbehaltung von 25 % (für die Deckung der Erhebungskosten) erhoben werden. Die traditionellen Eigenmittel machen circa 13 % der Einnahmen aus.

  • Eigenmittel auf der Grundlage der Mehrwertsteuer (MwSt): Auf die harmonisierte MwSt-Bemessungsgrundlage eines jeden Mitgliedstaates wird ein bestimmter, für alle Mitgliedstaaten gleicher Satz angewandt. Die MwSt-Eigenmittel machen 11 % der Einnahmen aus.

  • Eigenmittel auf der Grundlage des Bruttonationaleinkommens (BNE): Auf das BNE eines jeden Mitgliedstaates wird ein bestimmter, für alle Mitgliedstaaten gleicher Satz angewandt. Diese Eigenmittel dienen dem Ausgleich von Einnahmen und Ausgaben, d.h. der Finanzierung von durch andere Einnahmenarten nicht gedeckten Ausgaben. Die BNE-Eigenmittel machen über 70 % der Einnahmen aus.

Welchen Anteil haben die Verwaltungsausgaben am EU-Haushalt?

Die Verwaltungsausgaben machen circa 6 % des Haushalts der EU aus. In anderen Worten, rund 94 % der Mittel des EU-Haushalts fließen in der einen oder anderen Form in die Mitgliedstaaten, an ihre Regionen und Bürger zurück.

Warum will die Kommission die Mittel für Zahlungen um 6,8 % erhöhen?

Die Kommission will die Mittel für Zahlungen eigentlich nicht erhöhen, aber sie hat keine andere Wahl. Wie bereits oben erläutert, ergibt sich der Umfang der Mittel für Zahlungen ganz automatisch: Der Rat und das Europäische Parlament haben in der Vergangenheit über das Volumen der Mittel für Verpflichtungen (künftige Ausgaben) entschieden. Diese Mittel für Verpflichtungen wurden für EU-finanzierte Projekte gebunden; in dem Maße wie diese Projekte abgeschlossen werden, muss bezahlt werden.

Dass sich bei den Mitteln für Zahlungen dieses Jahr ein größerer Anstieg ergibt als letztes Jahr, ist zudem darauf zurückzuführen, dass 2013 das letzte Jahr des derzeitigen mehrjährigen Finanzrahmens ist und dass daher mehr Projekte abgeschlossen werden (und bezahlt werden müssen) als in den ersten Jahren der Finanzperiode 2007-2013. Dieses Schema wiederholt sich: Im letzten Jahr eines Finanzplanungszeitraums steigen die Zahlungen drastisch an.

Der Anstieg ist außerdem die Folge des unzureichenden Umfangs an Mitteln für Zahlungen, die der Rat und das Europäische Parlament in den Vorjahreshaushalten zur Verfügung gestellt hat. So konnte die Kommission im letzten Jahr 11 Mrd. EUR an Zahlungen nicht leisten, weil die Zahlungsanträge spät eingetroffen sind und keine Mittel mehr verfügbar waren. Dieser Betrag musste auf das Haushaltsjahr 2012 übertragen werden. So sammeln sich in einer Art Schneeballeffekt immer mehr verzögerte Zahlungen an, die am Ende in einer großen Anstrengung abgewickelt werden müssen.

Schließlich gibt die Zahl 6,8 % lediglich den Anstieg gegenüber dem Haushaltsplan 2012 wieder, bei dem die Mittel für Zahlungen sehr knapp bemessen sind. Wenn die Haushaltsbehörde die Voranschläge der Kommission für 2012 nicht abgeändert hätte, wäre der Anstieg im Haushaltsentwurf 2013 sehr viel geringer.

Anstieg der Mittel für Zahlungen im Laufe des Finanzplanungszeitraums

Was sind die Eckdaten des Haushaltsentwurfs 2013?

Drei Aspekte sind hervorzuheben:

  • Es ist das erste Mal, dass der Vorschlag der Kommission ein „Einfrieren“ des Umfangs der Mittel für Verpflichtungen vorsieht (der Anstieg ist nicht höher als die Inflationsrate). Wenn der Anstieg der Mittel für Verpflichtungen begrenzt wird, besteht kein Risiko, dass die Mitgliedstaaten künftig zu hohe Beiträge zum EU-Haushalt leisten müssen.

  • Einsparungen: Obwohl sich der Umfang der Mittel für Zahlungen zum großen Teil ganz automatisch ergibt, hat die Kommission versucht, überall zu sparen, wo dies möglich war, sei es durch Kürzung der Mittel von schlecht laufenden Programmen oder durch einen 1 %igen Personalabbau bei allen EU-Organen.

  • Investitionen: Die höchsten Zuwächse sind für die Bereiche vorgesehen, die für die Überwindung der Krise in Europa wichtig sind: Wissenschaft und Forschung (+28,1 %), Wettbewerbsfähigkeit (+17,8 %) und Bildung.

Eckdaten der Teilrubrik 1a (Wettbewerbsfähigkeit)

  • Größter Zuwachs bei den Mitteln für Zahlungen (+ 17,8 %) aufgrund der 2013 abzuschließenden Programme mit EU-Finanzierung.

  • Forschung (7. Rahmenprogramm): Mittel für Zahlungen + 28 %, Mittel für Verpflichtungen + 6 %.

  • Programm für Wettbewerbsfähigkeit und Innovation: Mittel für Zahlungen + knapp 48 %, Mittel für Verpflichtungen + 7,3 %).

  • Programm Marco Polo (Intermodalität zwischen verschiedenen Verkehrsträgern): Mittel für Verpflichtungen – 4,4 %, Mittel für Verpflichtungen + 96,4 %.

  • Programme Lebenslanges Lernen und Erasmus Mundus: Mittel für Zahlungen + 15,8 %.

Eckdaten der Teilrubrik 1b (Kohäsion)

  • Diese Teilrubrik weist den zweithöchsten Zuwachs bei den Mitteln für Zahlungen auf (11,7 %).

  • Strukturfonds: Mittel für Zahlungen + 12,1 %.

  • Kohäsionsfonds: Mittel für Zahlungen + 10,4%.

Rubrik 2 (Nachhaltige Bewirtschaftung und Schutz der natürlichen Ressourcen)

  • Landwirtschaft (marktbezogene Ausgaben und Direktzahlungen): Mittel für Zahlungen + 0,5 %.

  • Entwicklung des ländlichen Raums: Mittel für Zahlungen + 5,4 %.

  • Europäischer Fischereifonds: Mittel für Zahlungen + 7,5 %.

  • Fischereipolitik und internationale Fischereiabkommen: Mittel für Zahlungen + 0,6 %.

  • Programm Life+ (Umwelt): Mittel für Zahlungen + 7,5 %.

Teilrubrik 3a (Freiheit, Sicherheit und Recht)

  • Solidarität und Steuerung der Migrationsströme: Mittel für Zahlungen + 18 %.

  • Sicherheit und Schutz der Freiheitsrechte: Mittel für Zahlungen + 1,2 %.

  • Grundrechte und Justiz: Mittel für Zahlungen + 11,2 %.

Teilrubrik 3b (Unionsbürgerschaft)

  • Jugend in Aktion: Mittel für Zahlungen + 4,8 %.

  • Katastrophenschutz: Mittel für Zahlungen + 7,4 %.

  • Europa für Bürgerinnen und Bürger: Mittel für Zahlungen + 1,8 %.

  • Kultur: Mittel für Zahlungen + 1 %.

Rubrik 4 (Die EU als globaler Akteur)

  • Heranführungshilfeinstrument. Mittel für Zahlungen + 21,1 %.

  • Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP): Mittel für Zahlungen + 5,9 %.

  • Europäisches Nachbarschaftsinstrument: Mittel für Zahlungen + 11,6 %.

  • Demokratie und Menschenrechte: Mittel für Zahlungen – 9,1 %.

Rubrik 5 (Verwaltung)

  • Insgesamt ergibt sich ein Anstieg um 2,8 % (der Anstieg der Verwaltungsausgaben der Kommission liegt ohne Berücksichtigung Kroatiens mit 1,2 % unterhalb der Inflationsrate).

  • Die Kommission kürzt ihren Personalbestand um 1 %.


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