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Auxílios estatais: Comissão lança consulta sobre questões relacionadas com o apoio ao cinema (atualização: 15 de maio de 2012)

Commission Européenne - MEMO/12/186   14/03/2012

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MEMO/12/186

Bruxelas, 14 de março de 2012

Auxílios estatais: Comissão lança consulta sobre questões relacionadas com o apoio ao cinema (atualização: 15 de maio de 2012)

(ver igualmente IP/12/245)

Qual é o objetivo da consulta de hoje?

Os critérios destinados a avaliar a compatibilidade dos regimes de apoio a nível nacional, regional e local à indústria cinematográfica e audiovisual com as regras da UE em matéria de auxílios estatais chegam ao seu termo em 31 de dezembro de 2012. Esses critérios foram estabelecidos na Comunicação da Comissão de 2001 sobre o cinema (ver IP/01/1326). A sua validade foi prorrogada três vezes, a última das quais em 2009 (ver IP/09/138).

Em junho de 2011, a Comissão lançou uma primeira ronda de consultas públicas com base num documento de reflexão (ver IP/11/757 e MEMO/11/428), enquanto primeira etapa tendo em vista a revisão das regras em matéria de auxílios estatais. O projeto de Comunicação hoje publicado tem por base as propostas apresentadas no documento de reflexão e os contributos recebidos na primeira ronda de consultas públicas.

Esta segunda ronda de consultas convida as partes interessadas a exprimirem a sua opinião sobre o novo projeto de Comunicação. O prazo para apresentar observações termina em 14 de junho de 2012. Depois de examinar as observações recebidas, a Comissão prevê adotar uma comunicação revista no segundo semestre de 2012.

Qual foi a relevância da Comunicação da Comissão de 2001 sobre o cinema?

As regras da UE em matéria de auxílios estatais são a base de um mercado único no qual as empresas de todos os países da União podem concorrer e desenvolver as suas atividades em igualdade de condições, impedindo que os Estados-Membros promovam, de forma seletiva, determinadas empresas em detrimento das suas concorrentes na UE. Em geral, o apoio financeiro dos Estados-Membros ou de organismos públicos que ameacem falsear a concorrência ao favorecer determinadas empresas ou setores é proibido pela legislação da UE.

O Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) permite algumas exceções a este princípio, nomeadamente em relação aos auxílios estatais que visam promover a cultura. Este tipo de auxílios pode ser considerado compatível com o mercado interno em determinadas condições definidas no artigo 107.º, n.º 3, alínea d), do TFUE, e na Comunicação de 2001 sobre o cinema.

O que se entende por obrigação de territorialização das despesas na legislação da UE?

A obrigação de territorialização das despesas é qualquer condição que limita a escolha da origem dos bens, serviços ou pessoas pelo beneficiário do auxílio e, por conseguinte, pode afetar as condições das trocas comerciais e da concorrência na União numa medida contrária ao interesse comum devido à violação do direito de livre circulação no mercado interno. Este princípio é enunciado no ponto 42 do projeto de comunicação: «os regimes de auxílio … não devem limitar indevidamente a liberdade dos beneficiários dos auxílios de adquirirem bens e serviços em qualquer ponto do mercado interno.» Contudo, as condições do auxílio que se baseiem no local de utilização ou consumo dos bens ou serviços, independentemente da sua origem, não são consideradas obrigações de territorialização das despesas.

Por exemplo, se um Estado-Membro impuser que o auxílio só é concedido a atividades de produções no seu território, não viola os princípios de base do Tratado (e não constitui uma obrigação de territorialização das despesas), pois os produtores continuam a ser livres de adquirir bens e serviços conexos em qualquer ponto do território do EEE (e não apenas junto de empresas do Estado-Membro em causa).

Exemplos concretos:

1) Um regime regional de apoio ao cinema exige que todos os filmes apoiados incluam no mínimo 10 dias de atividades de produção na região. No entanto, o produtor é livre de recorrer a bens, serviços e pessoas provenientes de qualquer ponto do território do EEE para a produção. Não é uma obrigação de territorialização das despesas, pois não se impõe qualquer restrição quanto à origem dos bens e serviços envolvidos na produção.

2) Um regime nacional de apoio ao cinema exige que todos os filmes subsidiados gastem 50% do orçamento total da produção do filme em bens e serviços fornecidos por empresas estabelecidas no Estado-Membro em causa. É uma obrigação de territorialização das despesas, pois impõe-se uma restrição territorial quanto à origem dos bens e serviços envolvidos na produção.

Por que razão a Comissão propõe alterar o critério de territorialização das despesas previsto pela Comunicação?

De acordo com os princípios fundamentais do mercado interno, que garantem a livre circulação de bens, de trabalhadores, de serviços e de capitais, os regimes de auxílio não podem limitar indevidamente a liberdade dos seus beneficiários de adquirirem bens e serviços em qualquer ponto do mercado interno.

O critério de territorialização das despesas referido na Comunicação existente permite que os Estados-Membros exijam que até 80% do orçamento total de produção de uma obra cinematográfica ou televisiva subsidiada seja consagrado a bens e serviços fornecidos por empresas estabelecidas no Estado-Membro que concede o auxílio, não obstante a parte subvencionada desse orçamento ser muito mais limitada.

Por exemplo, mesmo que um Estado-Membro só conceda uma pequena subvenção de 300 000 EUR a uma produção cinematográfica de 3 milhões de EUR, tal significa que pode exigir que 2,4 milhões de EUR do orçamento de produção seja gasto em bens e serviços fornecidos por empresas estabelecidas nesse Estado-Membro como condição do auxílio. Apenas 0,6 milhões de EUR do orçamento de produção podem ser gastos em bens e serviços fornecidos por empresas não estabelecidas nesse Estado‑Membro.

Vários acórdãos do Tribunal de Justiça desde 2001, nomeadamente o acórdão Laboratoires Fournier, muitas vezes consideram que tal restrição sobre a origem de bens e serviços é desproporcionada. O documento de reflexão propôs, portanto, limitar a obrigação máxima de territorialização das despesas a 100% do montante do auxílio, em vez dos atuais 80% do orçamento de produção. As respostas à consulta pública variaram consideravelmente, indo desde o apoio à regra existente até à recomendação de uma interdição total das obrigações de territorialização das despesas a nível dos regimes de auxílio à produção cinematográfica.

Quais são as obrigações de territorialização das despesas permitidas pelo projeto de Comunicação?

A fim de permitir o desenvolvimento de competências no setor do cinema na UE, o projeto de Comunicação propõe uma exceção especial: um regime de apoio à produção cinematográfica pode recusar subsidiar filmes que não venham a gastar localmente um mínimo de 100% do montante do auxílio (critério de elegibilidade). Trata-se de uma obrigação de territorialização das despesas que não seria normalmente autorizada pela legislação da UE tendo em conta as restrições à livre circulação que daí poderiam resultar. No entanto, o projeto de Comunicação propõe que esta possa ser uma exceção proporcionada aos princípios gerais, tendo em atenção a elevada mobilidade da produção de filmes.

Tal não impediria que um comité de seleção conceda um auxílio a um filme que considere mais meritório entre as propostas de projeto recebidas. Na prática, e em termos globais, as produções cinematográficas financiadas por um regime de apoio gastam frequentemente no território em causa uma parte do seu orçamento global que é superior ao montante do auxílio.

Tendo em conta alguns equívocos verificados, é oportuno referir que tanto o critério de territorialização preconizado na Comunicação de 2001, como o critério de territorialização proposto no projeto de Comunicação dão aos Estados‑Membros a possibilidade (não a obrigação) de impor condições de territorialização das despesas em produções cinematográficas.

Exemplos concretos:

3) No exemplo 2 acima referido (regime nacional de apoio ao cinema que obriga os filmes a gastarem 50% do orçamento total da produção do filme em bens e serviços fornecidos por empresas estabelecidas no Estado-Membro em causa), suponhamos que a intensidade do auxílio equivale a 50% do orçamento de produção. Neste caso, o projeto de Comunicação autoriza o regime a exigir que até 100% do montante do auxílio (ou seja, até 50% do orçamento de produção) seja gasto em bens e serviços fornecidos por empresas locais. Portanto, este regime é conforme com o critério de territorialização das despesas preconizado no projeto Comunicação, apesar de incluir uma obrigação de territorialização das despesas; a Comissão considerá-lo-ia compatível com o mercado interno.

4) Como condição do seu auxílio, um regime local de apoio ao cinema subordina a concessão do auxílio à obrigação de consagrar pelo menos 200% a bens e serviços fornecidos por empresas locais. Tal como no exemplo 3, é uma obrigação de territorialização das despesas, pois é imposta uma restrição territorial à origem dos bens e serviços envolvidos na produção. No entanto, contrariamente ao exemplo 3, a Comissão não aprovaria o regime local de apoio ao cinema, a menos que o Estado-Membro reduzisse a obrigação de territorialização das despesas a fim de a tornar conforme com o critério de territorialização de «100% do montante da ajuda» previsto pelo projeto de Comunicação.

Como pode esta regra aplicar-se a regimes como os incentivos fiscais ao cinema?

O projeto de Comunicação define uma regra específica para os regimes de auxílio ao setor audiovisual, segundo a qual o montante do auxílio é calculado com base nas despesas de produção efetuadas num determinado território, como os incentivos fiscais ao cinema.

A condição proposta no projeto de Comunicação (que, no âmbito desses regimes, qualquer despesa de produção no território do EEE é elegível para o auxílio) reflete o disposto no acórdão do Tribunal de Justiça no processo Laboratoires Fournier. Além disso, tal como para o conjunto dos regimes de apoio às produções cinematográficas e televisivas, o projeto de Comunicação preconiza que os Estados‑Membros podem sempre exigir que até 100% do montante do auxílio seja gasto em bens e serviços originários do seu território.

Deve sublinhar-se que, em conformidade com os princípios gerais de tributação, os Estados-Membros não são obrigados a conceder incentivos fiscais para despesas que não estejam diretamente relacionadas com atividades que gerem rendimentos tributáveis no seu território.

Exemplos concretos:

5) Um incentivo fiscal ao cinema, no âmbito do qual as despesas elegíveis foram definidas como despesas de pré-produção, de rodagem e de pós-produção suportadas pelo beneficiário em relação a bens e serviços utilizados no Estado‑Membro. Este exemplo é conforme com os princípios gerais da tributação e da livre circulação, uma vez que a origem dos bens e serviços não é limitada.

6) Um regime de apoio ao cinema, no âmbito do qual o montante do auxílio é proporcional às despesas de produção consagradas a bens e serviços originários do território do EEE, pode exigir que o conjunto das atividades de produção se desenrole no seu território e que 100% do montante do auxílio seja consagrado a bens e serviços originários deste território.

Qual é a situação da concorrência entre Estados-Membros visando atrair grandes produções cinematográficas?

Algumas respostas à primeira consulta defenderam que a Europa perderia grandes produções se a Comissão proibisse que os Estados-Membros utilizassem auxílios estatais para as atrair. Como se pode verificar, existe claramente uma concorrência internacional para atrair as grandes produções, incluindo entre vários Estados dos Estados Unidos, o Canadá, os Estados-Membros da UE e vários outros países do mundo. Ao notificarem os seus regimes de apoio ao cinema, alguns Estados‑Membros comunicaram aos serviços da Comissão, de forma independente e confidencial, que irão atualizar ou apresentar o seu regime para poderem continuar a ser competitivos em relação a outros Estados-Membros.

O projeto de Comunicação propõe que as despesas de produção no território do EEE, e não apenas no Estado-Membro que concede o auxílio, sejam tidas em conta ao abrigo de regimes em que o montante do auxílio é calculado com base nas despesas de produção consagradas a bens e serviços originários de um determinado território. Deste modo, os filmes rodados em diferentes Estados-Membros poderiam beneficiar de vários mecanismos de auxílios estatais. Os centros de produção europeus continuariam a ser interessantes para os produtores, enquanto a ameaça de distorção da concorrência no mercado interno seria consideravelmente reduzida.

O projeto de Comunicação propõe, além disso, o calendário degressivo seguinte, caso o filme apoiado não seja uma obra europeia:

Parte do orçamento de produção

Intensidade máxima do auxílio

Menos de 10 milhões de EUR

50.00%

10 milhões de EUR - 20 milhões de EUR

30.00%

Mais de 20 milhões de EUR

10.00%

Por exemplo, no caso de um filme cujo orçamento de produção se eleve a 100 milhões de EUR e que não possa ser classificado como uma obra europeia de acordo com a definição proposta no anexo do projeto de Comunicação, o auxílio cumulado máximo seria de 5 milhões de EUR (50%) para a primeira parcela de 10 milhões de EUR do orçamento, de 3 milhões de EUR (30%) para a segunda parcela de 10 milhões de EUR do orçamento e de 8 milhões de EUR (10%) para os restantes 80 milhões de EUR, ou seja, 16 milhões de EUR.

O terceiro ponto do ponto 42 é conforme com a Diretiva relativa ao destacamento de trabalhadores?

Este ponto («… os regimes de auxílio não devem, por exemplo, … exigir aos trabalhadores das empresas estrangeiras que asseguram serviços cinematográficos que respeitem as normas do trabalho nacionais») repete a redação da Comunicação de 2001. Contudo, deveria remeter para a Diretiva relativa ao destacamento de trabalhadores, cuja interpretação está disponível no sítio web da DG Emprego da Comissão Europeia.

No que diz respeito ao ponto 44(2) do projeto de Comunicação, o que se passaria no caso de filmes originários de países com mais de uma língua oficial?

O projeto de Comunicação devia ter feito referência a uma língua oficial dos Estados‑Membros ou regiões, e não à língua nacional dos Estados-Membros.

De que modo se deverá aplicar a intensidade do auxílio em relação à redação de argumentos e ao desenvolvimento mencionados no ponto 44(3)?

Segundo a proposta, a redação de argumentos e o desenvolvimento poderiam receber até 100% de fundos públicos. No caso de projetos que se convertam em produções cinematográficas, o custo da aquisição do argumento ou do projeto desenvolvido deveria ser incluído no orçamento de produção e a percentagem de fundos públicos devia ser incluída no cálculo da intensidade do auxílio.

Por exemplo, um argumentista recebe 10 000 EUR a partir de fundos públicos (80% dos custos) para escrever um argumento que um produtor compra seguidamente por 5 000 EUR. O custo do argumento constante do orçamento de produção será de 5 000 EUR. Ao calcular a intensidade do auxílio ao filme, tendo em conta que o argumento beneficiou de 80% de fundos públicos, deve considerar-se que o filme beneficiou de um auxílio de 4 000 EUR (ou seja, 80% de 5 000 EUR do preço de aquisição).

Como se aplicará a intensidade do auxílio à distribuição e à promoção de filmes proposta no ponto 44(4)?

Se um filme que dispõem de um orçamento de produção de 20 milhões de EUR receber um auxílio global de 10 milhões de euros ( tendo em conta o conjunto das fontes públicas), a intensidade do auxílio é de 50%. Segundo a proposta do ponto 44(4), um distribuidor poderia então apresentar para o filme um orçamento de distribuição de, por exemplo, 20 000 EUR, e esperar obter um auxílio equivalente a 50%.

Se o filme foi realizado num país terceiro e não tiver beneficiado de qualquer auxílio à produção na UE, segundo o ponto 44(4) receberia (talvez) um auxílio à produção equivalente a 50% e, portanto, seria legítimo esperar obter um auxílio à distribuição de 10 000 EUR (50% de 20 000 EUR).

O ponto 44(5) do projeto de Comunicação faz referência ao auxílio à distribuição ou ao auxílio à produção?

O ponto 44(5) faz referência ao auxílio à produção no caso de obras não europeias. Deveria figurar após o ponto 44(2) e não após o ponto 44(4) como no projeto publicado.

O ponto 44(6) do projeto de Comunicação propõem excluir os auxílios à pós‑produção e à rodagem?

Não. A frase do projeto de Comunicação tenta clarificar a frase correspondente da Comunicação de 2001.

O objetivo consiste em evitar que os auxílios sejam reservados a determinados segmentos da cadeia de produção. A redação de argumentos e o desenvolvimento são excluídos.

Por exemplo, um Estado-Membro não deveria propor aos produtores incentivos adicionais destinados expressamente aos trabalhos de pós-produção no seu território. Tratar-se-ia de um auxílio indireto ao setor da pós-produção nesse Estado‑Membro. O auxílio deveria incidir sobre o conjunto das atividades de produção.

Qual é a situação dos filmes objeto de acordos de coprodução entre Estados‑Membros e países terceiros e que não correspondam à definição de «obra europeia»» constante do anexo?

A definição incluída no projeto de Comunicação baseia-se na definição de filme europeu prevista no programa MEDIA 2007. No contexto dos auxílios estatais, pode ser útil acrescentar a essa definição os filmes realizados no âmbito de coproduções entre Estados-Membros e países terceiros.

Esta definição apenas teve por finalidade reduzir a concorrência entre Estados-Membros a fim de atrair as grandes produções internacionais acima referidas. Outra definição aceitável de obra europeia é a prevista na Diretiva relativa aos serviços de comunicação audiovisuais. Qualquer outra sugestão de mecanismo destinado a reduzir a concorrência entre Estados-Membros, eventualmente sem que seja necessário distinguir entre obras europeias, e não europeias será bem acolhida.

Qual é a situação dos auxílios estatais para os transmedia/«cross-media» ou os jogos de vídeo?

Dado que os projetos transmedia e «cross-media» estão inevitavelmente ligados à produção de um filme, a componente de produção cinematográfica é considerada uma obra audiovisual no âmbito do projeto de Comunicação.

A maioria das respostas à consulta pública sobre o documento de reflexão opunha‑se a alargar o âmbito de aplicação do projeto de Comunicação aos jogos. Estes têm características diferentes dos filmes em termos de produção, distribuição, comercialização e consumo.

A Comissão não dispõe de uma massa crítica de decisões de auxílios estatais relativas a jogos e, por conseguinte, não tem suficiente experiência para definir critérios comuns de apreciação e de isenção para este tipo de auxílio. Seria prematuro, portanto, integrar este setor no projeto de Comunicação.

Contudo, qualquer medida de auxílio estatal relativa a jogos continuará a ser examinada numa base casuística.

Porque razão a Comissão põe em causa as janelas de distribuição tradicionais?

A questão dos regimes de auxílio que impõem janelas de distribuição específicas como condição de concessão do auxílio foi suscitada em vários contributos aquando da primeira consulta pública. Os produtores e distribuidores alegaram que a introdução de estratégias de comercialização e de distribuição de filmes deviam ser deixadas à apreciação do mercado, pois variam em função das obras audiovisuais. Um estudo sobre as licenças multiterritoriais realizado para a Comissão, inclui uma lista dos Estados-Membros que impõem essas condições.

A imposição de janelas de distribuição, enquanto condição do auxílio, pode ter consequências sobre a circulação das obras audiovisuais e, portanto, sobre a eficácia do auxílio visando assegurar a disponibilização ao público europeu de uma maior diversidade cultural em matéria de escolha de obras audiovisuais. O projeto de Comunicação, por conseguinte, recomenda aos Estados-Membros que não subordinem a concessão de auxílio a uma obra audiovisual a restrições desnecessárias à sua distribuição e comercialização.

Qual é o calendário para a revisão da Comissão?

Na página web da consulta pública está disponível um calendário indicativo. A referida página será atualizada de acordo com a progressão da revisão:

  • Março de 2012 – Junho de 2012: consulta pública sobre o projeto de Comunicação

  • Junho de 2012: publicação das respostas à consulta

  • 2.º semestre de 2012: adoção da nova Comunicação sobre o cinema


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