Navigation path

Left navigation

Additional tools

Pomoc państwa: konsultacje Komisji w sprawie pomocy dla branży filmowej – najczęściej zadawane pytania (zaktualizowano: 15 maja 2012 r.)

European Commission - MEMO/12/186   14/03/2012

Other available languages: EN FR DE DA ES NL IT SV PT FI EL CS ET HU LT LV MT SK SL BG RO

MEMO/12/186

Bruksela, dnia 14 marca 2012 r.

Pomoc państwa: konsultacje Komisji w sprawie pomocy dla branży filmowej – najczęściej zadawane pytania (zaktualizowano: 15 maja 2012 r.)

(zob. również IP/12/245)

Jaki cel mają rozpoczęte dziś konsultacje?

Obecne kryteria oceny zgodności krajowych, regionalnych i lokalnych programów wsparcia przedsięwzięć filmowych i audiowizualnych z unijnymi zasadami pomocy państwa przestaną obowiązywać z dniem 31 grudnia 2012 r. Kryteria te zostały określone w opublikowanym w 2001 r. komunikacie Komisji dotyczącym kinematografii (zob. IP/01/1326). Okres ich obowiązywania był trzykrotnie przedłużany: po raz ostatni w 2009 r. (zob. IP/09/138).

W czerwcu 2011 r. na podstawie przedstawionej analizy zagadnień Komisja rozpoczęła pierwszą turę konsultacji społecznych (zob. IP/11/757 i MEMO/11/428). Był to pierwszy krok w kierunku przeprowadzenia przeglądu zasad pomocy państwa. Opublikowany dziś projekt komunikatu opiera się na propozycjach przedstawionych w analizie zagadnień oraz uwagach otrzymanych w pierwszej turze konsultacji społecznych.

W drugiej turze konsultacji Komisja zachęca do zgłaszania uwag na temat projektu nowego komunikatu. Termin nadsyłania uwag upływa dnia 14 czerwca 2012 r. Komisja zamierza przyjąć zmieniony komunikat w drugiej połowie 2012 r., po zapoznaniu się z otrzymanymi uwagami.

Jaką funkcję miał opublikowany w 2001 r. komunikat Komisji w sprawie kinematografii?

Dzięki unijnym zasadom pomocy państwa utrzymywany jest jednolity rynek, na którym przedsiębiorstwa ze wszystkich państw UE mogą konkurować i prowadzić wymianę handlową na równych zasadach. Przepisy te uniemożliwiają państwom członkowskim selektywne wspieranie przedsiębiorców ze szkodą dla ich konkurentów na rynku UE. Zasadniczo prawo UE zabrania państwom lub ich organom udzielania pomocy finansowej, która grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub branżom przemysłowym.

W Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) przewidziano kilka wyjątków od tej zasady. Taki wyjątek stanowi m.in. pomoc państwa przyznawana na upowszechnianie kultury. Pomoc taka może zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym, o ile spełnia pewne warunki określone w art. 107 ust. 3 lit. d) TFUE oraz w opublikowanym w 2001 r. komunikacie w sprawie kinematografii.

Co oznacza obowiązek terytorialnego wykorzystania środków, o którym mowa w prawie UE?

Obowiązek terytorialnego wykorzystania środków oznacza wszelkie okoliczności, które ograniczają wybór miejsca pochodzenia towarów, usług lub osób przez beneficjenta pomocy, i które mogą w ten sposób wpłynąć na warunki wymiany handlowej i konkurencji w Unii w stopniu, który jest sprzeczny ze wspólnym interesem, ponieważ stanowi naruszenie prawa do swobodnego przemieszczania się w ramach rynku wewnętrznego. Zostało to stwierdzone w pkt 42 projektu komunikatu: „programy pomocy nie mogą […] niepotrzebnie ograniczać swobodę beneficjentów pomocy do nabywania towarów i usług gdziekolwiek na rynku wewnętrznym”. Niemniej jednak warunków pomocy dotyczących miejsca wykorzystania lub konsumpcji dóbr lub usług, bez względu na ich pochodzenie, nie uważa się za warunki stanowiące obowiązek terytorialnego wykorzystania środków.

Dla przykładu, jeśli państwo członkowskie udostępnia pomoc jedynie na działalność producencką w danym państwie członkowskim, taki wymóg nie narusza podstawowych zasad przewidzianych w Traktacie (i nie stanowi obowiązku terytorialnego wykorzystania środków), ponieważ pozostawia producentom swobodę zakupu związanych z produkcją towarów i usług w dowolnym państwie EOG (a nie wyłącznie od przedsiębiorców w danym państwie członkowskim).

Przykłady ilustrujące:

1) Regionalny program wspierania branży filmowej wymaga, by działalność związana z produkcją wszystkich dofinansowanych z niego filmów odbywała się przez co najmniej 10 dni w danym regionie. W czasie produkcji producent może jednak korzystać z towarów, usług i osób pochodzących z dowolnego miejsca w EOG. Nie jest to obowiązek terytorialnego wykorzystania środków, ponieważ brak jest ograniczeń co do pochodzenia towarów i usług wykorzystywanych w produkcji.

2) Krajowy program wspierania branży filmowej wymaga, by przy produkcji wszystkich dofinansowanych z niego filmów 50% całego budżetu przeznaczonego na produkcję filmu wydano na towary i usługi dostarczane przez przedsiębiorstwa posiadające siedzibę w tym państwie członkowskim. To jest obowiązek terytorialnego wykorzystania środków, ponieważ istnieje ograniczenie terytorialne co do pochodzenia towarów i usług wykorzystywanych w produkcji.

Dlaczego Komisja proponuje zmianę kryterium terytorialnego wykorzystania środków określonego w komunikacie?

Fundamentalne zasady rynku wewnętrznego, które gwarantują swobodny przepływ towarów, pracowników, usług i kapitału, nie dopuszczają do sytuacji, w której programy pomocy nadmiernie ograniczają wolność beneficjentów pomocy w zakresie nabywania towarów i usług w dowolnym miejscu na rynku wewnętrznym.

Kryterium terytorialnego wykorzystania środków opisane w opublikowanym komunikacie pozwala państwom członkowskim nałożyć wymóg, by maksymalnie 80% całego budżetu przeznaczonego na produkcję subsydiowanego filmu lub programu telewizyjnego zostało wydane na towary i usługi dostarczone przez przedsiębiorstwa posiadające siedzibę w państwie członkowskim oferującym pomoc, bez względu na fakt, iż dofinansowywana jest znacznie mniejsza część takiego budżetu.

Przykładowo, nawet jeśli państwo członkowskie oferuje tylko stosunkowo niewielką dotację w wysokości 300 000 EUR na produkcję filmową o wartości 3 mln EUR, oznacza to, że może jako warunek udzielenia pomocy stawiać wymóg, by 2,4 mln EUR z budżetu produkcji zostało wydane na towary i usługi dostarczone przez przedsiębiorstwa posiadające siedzibę w tym państwie członkowskim. W takiej sytuacji tylko 0,6 mln EUR z budżetu produkcji mogłoby zostać wydane na towary i usługi dostarczane przez przedsiębiorstwa spoza tego państwa członkowskiego.

Różne wyroki Trybunału wydane od 2001 r., takie jak orzeczenie w sprawie Laboratoires Fournier, wskazują, że Trybunał może uznać, iż takie ograniczenie w odniesieniu do pochodzenia towarów i usług jest nieproporcjonalne. W związku z tym w analizie zagadnień zaproponowano, by maksymalną kwotę wynikającą z obowiązku terytorialnego wykorzystania środków ograniczyć do 100 proc. kwoty pomocy w miejsce obecnych 80 proc. budżetu produkcji. Odpowiedzi uzyskane w ramach konsultacji społecznych różniły się znacznie: w niektórych popierano istniejące zasady, w innych postulowano całkowity zakaz narzucania obowiązku terytorialnego wykorzystania środków w programach wsparcia produkcji filmowych.

Na jakie obowiązki terytorialnego wykorzystania środków zezwala się w projekcie komunikatu?

Aby umożliwić zbieranie doświadczeń w dziedzinie kinematografii w UE, w projekcie komunikatu zaproponowano szczególny wyjątek, tj. by możliwa była odmowa udzielenia pomocy z programu wspierania filmów w przypadku produkcji, przy których co najmniej 100% kwoty pomocy nie zostanie wydane lokalnie (kryterium kwalifikowalności). Rozwiązanie takie stanowiłoby obowiązek terytorialnego wykorzystania środków, który w normalnej sytuacji nie byłby dozwolony przez prawo UE z uwagi powodowane przez niego ograniczenia swobodnego przemieszczania się, jakimi by skutkował. W projekcie komunikatu zaproponowano jednak, by był to proporcjonalny wyjątek od zasad ogólnych wynikający z wysoce mobilnego charakteru produkcji filmowych.

Dla komisji selekcyjnej takie rozwiązanie nie stanowiłoby przeszkody w przyznawaniu pomocy na rzecz filmu, który spośród nadesłanych propozycji jej zdaniem najbardziej na nią zasługuje. Ogólnie w produkcjach filmowych uzyskujących pomoc w ramach programu wspierania branży filmowej kwota wydatkowana z budżetu ogólnego na danym terytorium jest w praktyce często wyższa niż kwota otrzymanej pomocy.

Jako że najwyraźniej zaszło pewne nieporozumienie, warto zauważyć, że zarówno kryterium terytorialne określone w komunikacie z 2001 r., jak i kryterium terytorialne proponowane w projekcie komunikatu, dają państwom członkowskim możliwość (nie obowiązek) nakładania wymogów terytorialnego wykorzystania środków na produkcje filmowe.

Przykłady ilustrujące:

3) Załóżmy, że w powyższym przykładzie ilustrującym nr 2 (krajowy program wspierania branży filmowej wymagający, by 50% całego budżetu przeznaczonego na produkcję filmu wydano na towary i usługi dostarczane przez przedsiębiorstwa posiadające siedzibę w danym państwie członkowskim) intensywność pomocy wynosi 50% budżetu przeznaczonego na produkcję. W takim przypadku zgodnie z projektem komunikatu wymogiem programu może być wydanie do 100% kwoty pomocy (tj. do 50% budżetu przeznaczonego na produkcję) na towary i usługi dostarczane przez lokalne przedsiębiorstwa. W konsekwencji program spełnia kryterium terytorialnego wykorzystania środków zawarte w projekcie komunikatu, pomimo że zawiera obowiązek terytorialnego wykorzystania środków, a Komisja uzna go za zgodny z rynkiem wewnętrznym.

4) Wymogiem lokalnego programu wspierania branży filmowej jest, aby warunkiem pomocy było wydanie przynajmniej 200% kwoty pomocy na towary i usługi dostarczane przez lokalne przedsiębiorstwa. Podobnie jak w przykładzie ilustrującym nr 3, jest to obowiązek terytorialnego wykorzystania środków, ponieważ istnieje ograniczenie co do pochodzenia towarów i usług wykorzystywanych w produkcji. W przeciwieństwie jednak do przykładu nr 3, Komisja nie zatwierdziłaby lokalnego programu wspierania branży filmowej, chyba że państwo członkowskie zmniejszyłoby obowiązek terytorialnego wykorzystania środków, aby zmieścić się w kryterium terytorialnym projektu komunikatu zakładającym „100% kwoty pomocy”.

W jaki sposób zasadę tę można stosować do takich programów jak programy przewidujące ulgi podatkowe dla produkcji filmowych?

W projekcie komunikatu przedstawiono szczegółowe zasady dotyczące programów na rzecz wsparcia produkcji audiowizualnej, w przypadku których kwota pomocy obliczana jest na podstawie kosztów produkcji ponoszonych na danym terytorium, takich jak np. programy przewidujące ulgi podatkowe dla produkcji filmowych.

Zaproponowany w projekcie komunikatu wymóg (aby w tego rodzaju programach wszelkie koszty produkcji w dowolnym miejscu w EOG kwalifikowały się do tej pomocy) stanowi odzwierciedlenie orzeczenia Trybunału w sprawie Laboratoires Fournier. Ponadto, jak w przypadku wszystkich programów wsparcia produkcji filmowych i telewizyjnych, w projekcie komunikatu określono, że państwo członkowskie może nadal wymagać, aby do 100% kwoty pomocy zostało wydane na towary i usługi pochodzące z terytorium danego państwa członkowskiego.

Należy zauważyć, że zgodnie z ogólnymi zasadami w zakresie opodatkowania, państwa członkowskie nie mają obowiązku przyznawania zachęt podatkowych w odniesieniu do wydatków, które nie są bezpośrednio związane z działaniami generującymi dochód podlegający opodatkowaniu na ich terytorium.

Przykłady ilustrujące:

5) Ulgi podatkowe dla produkcji filmowych, w których wydatki kwalifikowalne zostały zdefiniowane jako wydatki na preprodukcję, zdjęcia główne i postprodukcję poniesione przez beneficjenta z tytułu towarów i usług wykorzystanych lub skonsumowanych w danym państwie członkowskim. Jest to zgodne z ogólnymi zasadami podatkowymi oraz z zasadą swobodnego przepływu, jako że pochodzenie tych towarów i usług nie jest ograniczone.

6) Wymogiem programu wspierania branży filmowej, w przypadku którego kwota pomocy jest proporcjonalna do kosztów produkcji z tytułu towarów i usług powstałych w EOG może być, aby wszelkie działania związane z produkcją miały miejsce na tym terytorium i aby 100% kwoty pomocy zostało przeznaczone na towary i usługi pochodzące z tego terytorium.

Jak przedstawia się kwestia konkurowania państw członkowskich o duże produkcje filmowe?

W niektórych odpowiedziach uzyskanych w trakcie pierwszych konsultacji podnoszono argument, że Europa straciłaby duże produkcje filmowe, gdyby Komisja zakazała państwom członkowskim wykorzystywania pomocy państwa w celu ich przyciągnięcia. Jak widać, istnieje wyraźna konkurencja międzynarodowa, aby przyciągnąć duże produkcje filmowe, w tym między kilkoma stanami USA, Kanadą, państwami członkowskimi UE i wieloma innymi państwami na świecie. Kilka państw członkowskich UE, niezależnie i poufnie wskazało służbom Komisji, notyfikując swoje programy wsparcia dla branży filmowej, że zgłaszają swoje programy lub zwiększają je, aby zachować konkurencyjność w porównaniu z niektórymi innymi państwami członkowskimi.

Projekt komunikatu zawiera propozycję, aby koszty produkcji w obrębie EOG, a nie jedynie w przyznającym pomoc państwie członkowskim, były kwalifikowalne do pomocy w ramach programów, w których kwota pomocy obliczona jest na podstawie kosztów produkcji z tytułu towarów i usług pochodzących z określonego terytorium. W ten sposób w przypadku filmów kręconych w różnych państwach członkowskich możliwe byłoby korzystanie z różnych mechanizmów pomocy państwa. Tym samym Europa pozostałaby atrakcyjnym miejscem produkcji filmowej, a ryzyko zakłócenia konkurencji na rynku wewnętrznym zostałoby znacznie ograniczone.

Ponadto w projekcie komunikatu zaproponowano następującą regresywną skalę pomocy w odniesieniu do filmów niebędących utworami europejskimi:

Część budżetu produkcji

Maksymalna intensywność pomocy

mniej niż 10 mln euro

50,00%

10 mln euro - 20 mln euro

30,00%

ponad 20 mln euro

10,00%

Dla przykładu, w przypadku filmu o budżecie produkcyjnym w wysokości 100 mln euro, który nie kwalifikuje się jako utwór europejski według definicji zaproponowanej w załączniku do projektu komunikatu, maksymalna kwota skumulowanej pomocy wyniosłaby 5 mln euro (50%) w odniesieniu do pierwszych 10 mln euro z budżetu, 3 mln euro (30%) w odniesieniu do kolejnych 10 mln euro z budżetu i 8 mln euro (10%) w odniesieniu do pozostałych 80 mln euro z budżetu, czyli łącznie – 16 mln euro.

Czy trzeci punkt wyliczenia w pkt 42 jest zgodny z dyrektywą dotyczącą delegowania pracowników?

Wspomniany fragment („…programy pomocy nie mogą np. (…) wymagać spełnienia krajowych norm pracy przez przedsiębiorstwa zagraniczne świadczące usługi w zakresie produkcji filmowej”) stanowi powtórzenie zapisu pochodzącego z komunikatu z 2001 r. Niemniej jednak powinien on odsyłać do dyrektywy dotyczącej delegowania pracowników, której interpretacja dostępna jest na stronie Dyrekcji Generalnej ds. Zatrudnienia KE.

W odniesieniu do pkt 44(2) projektu komunikatu, jak przedstawia się sytuacja w przypadku filmów pochodzących z krajów, gdzie istnieją przynajmniej dwa języki urzędowe?

Projekt komunikatu powinien się odnosić do języka urzędowego państwa członkowskiego lub regionu, nie zaś do języka narodowego państwa członkowskiego.

W odniesieniu do pkt 44(3), jak powinno się stosować intensywność pomocy w przypadku kosztów pisania scenariusza i opracowania?

Zgodnie z propozycją, na pisanie scenariusza i opracowanie można przeznaczyć do 100% środków publicznych. Dla tych projektów, które zakończą się produkcją filmową, koszt nabycia scenariusza lub opracowanego projektu powinien być objęty budżetem przeznaczonym na produkcję, a odpowiedni odsetek środków publicznych włączony do obliczania intensywności pomocy.

Dla przykładu, autor scenariusza otrzymuje 10 tys. euro ze środków publicznych (80% kosztu), aby napisać scenariusz, który producent nabędzie następnie za 5 tys. euro. Koszt scenariusza zostanie ujęty w budżecie produkcji jako kwota 5 tys. euro. Ponieważ na scenariusz przeznaczono 80% środków publicznych, przy obliczaniu intensywności pomocy należało założyć, że film powinien był otrzymać 4 tys. euro (tj. 80% ceny nabycia wynoszącej 5 tys. euro) jako pomoc.

W jaki sposób ma funkcjonować proponowana w pkt 44(4) intensywność pomocy dla dystrybucji filmowej i promocji?

Jeśli film dysponujący budżetem produkcji w wysokości 20 mln euro otrzyma 10 mln euro ogólnej pomocy (ze wszystkich źródeł państwowych), intensywność pomocy wynosi 50%. Propozycja zawarta w pkt 44(4) mówi o tym, że dystrybutor mógłby więc zaproponować, powiedzmy, budżet na dystrybucję filmu w wysokości 20 tys. euro, i oczekiwać pomocy w wysokości 50 % tej kwoty.

Jeśli film powstałby w państwie trzecim i nie otrzymał unijnego wsparcia produkcji, zgodnie z pkt 44(4) otrzymałby (być może) 50% wsparcia produkcji, więc można by oczekiwać, że uzyska 10 tys. euro pomocy na dystrybucję (50% z 20 tys. euro).

Czy pkt. 44(5) projektu komunikatu odnosi się do pomocy na dystrybucję czy pomocy na produkcję?

Pkt 44(5) odnosi się do pomocy na produkcję w przypadku utworów niebędących utworami europejskimi. Powinien znajdować się po pkt 44(2), a nie po pkt 44(4), jak w opublikowanym projekcie.

Czy w pkt 44(6) projektu komunikatu proponuje się wyeliminowanie pomocy na rzecz postprodukcji i zdjęć głównych?

Nie. To zdanie z projektu komunikatu miało stanowić wyjaśnienie odnośnego zdania pochodzącego z komunikatu z 2001 r.

Chodzi o to, aby pomoc nie była zarezerwowana dla poszczególnych części łańcucha wartości produkcji. Koszty pisania scenariusza i tworzenia są z tego wyłączone.

Dla przykładu, państwa członkowskie nie powinny oferować producentom dodatkowych zachęt z wyraźnym przeznaczeniem na prace postprodukcyjne w danym państwie członkowskim. Byłaby to bowiem pośrednia pomoc na rzecz sektora postprodukcji w tym kraju. Pomoc powinna być przeznaczona na całość działań związanych z produkcją.

Co się dzieje w przypadku filmów powstałych w ramach umów o koprodukcji między państwami członkowskimi a państwami trzecimi, niebędącymi utworami europejskimi w rozumieniu definicji zawartej w załączniku?

Definicja zawarta w projekcie komunikatu powstała na podstawie definicji filmu europejskiego określonej w programie MEDIA 2007. W kontekście pomocy państwa może być stosowne, aby włączyć do tej definicji filmy powstałe w ramach umów o koprodukcji między państwami europejskimi a państwami trzecimi.

Definicja ta została włączona jedynie jako proponowany środek, aby ograniczyć wspomnianą powyżej konkurencję między państwami członkowskimi pragnącymi przyciągnąć duże międzynarodowe produkcje filmowe. Alternatywna definicja utworu europejskiego, która mogłaby być właściwa, znajduje się w dyrektywie o audiowizualnych usługach medialnych. Mile widziane są sugestie dotyczące mechanizmu ograniczającego konkurencję między państwami członkowskimi, w miarę możliwości niewymagającego rozróżnienia między utworami europejskimi i utworami spoza Europy.

Jak przedstawia się kwestia pomocy państwa na rzecz produkcji opowieści transmedialnych (transmediów/ cross-mediów) i gier?

Ponieważ projekty dotyczące transmediów i cross-mediów są nieodzownie związane z produkcją filmu, komponent produkcji filmu uznaje się za utwór audiowizualny wchodzący w zakres zaproponowanego komunikatu.

Większość podmiotów, które wzięły udział w konsultacjach społecznych dotyczących analizy zagadnień, opowiedziało się przeciwko rozszerzeniu zakresu komunikatu o gry. Gry różnią się od filmów, jeśli chodzi o produkcję, dystrybucję, marketing i konsumpcję.

Komisja nie dysponuje wystarczającą ilością decyzji w zakresie pomocy państwa odnoszących się do gier i w związku z tym nie ma wystarczającego doświadczenia, aby określić wspólne kryteria oceny i wyłączeń w odniesieniu do tego rodzaju pomocy. Uwzględnienie tego sektora w omawianym komunikacie byłoby zatem przedwczesne.

Wszelkie środki pomocy państwa na rzecz produkcji gier będą jednak nadal rozpatrywane indywidualnie.

Dlaczego Komisja kwestionuje zasadność tradycyjnych ograniczeń dotyczących czasu lub miejsca dystrybucji (tzw. release windows)?

Kwestia programów nakładających szczególne ograniczenia dotyczące czasu lub miejsca dystrybucji jako warunek przyznania pomocy została poruszona w licznych komentarzach nadesłanych w trakcie pierwszej tury konsultacji społecznych. Producenci i dystrybutorzy twierdzili, że strategie marketingowe i dystrybucyjne w odniesieniu do filmów mogą się różnić w zależności od danego utworu audiowizualnego i należy je pozostawić rynkowi. Przeprowadzone przez Komisję badanie dotyczące międzynarodowych systemów licencjonowania zawiera wykaz państw członkowskich nakładających takie warunki.

Ograniczenia dotyczące czasu lub miejsca dystrybucji nakładane jako warunek przyznania pomocy mogą mieć wpływ na widoczność i obieg utworów audiowizualnych, a co za tym idzie – na skuteczność pomocy udzielanej w celu zapewnienia europejskiej publiczności bardziej zróżnicowanej pod względem kulturalnym oferty utworów audiowizualnych. W projekcie komunikatu państwom członkowskim zaleca się w związku z tym, by nie nakładały niepotrzebnych ograniczeń na dystrybucję i marketing utworu audiowizualnego jako warunku przyznania wsparcia.

Jaki jest harmonogram działań Komisji?

Orientacyjny harmonogram dostępny jest na stronie dotyczącej konsultacji społecznych. Będzie on na bieżąco aktualizowany zgodnie z postępami poczynionymi w zakresie przeglądu odnośnych przepisów:

  • od marca 2012 r. do czerwca 2012 r. – konsultacje społeczne dotyczące projektu komunikatu,

  • czerwiec 2012 – opublikowanie odpowiedzi otrzymanych w ramach konsultacji,

  • druga połowa 2012 r. – przyjęcie nowego komunikatu w sprawie kinematografii.


Side Bar

My account

Manage your searches and email notifications


Help us improve our website