Navigation path

Left navigation

Additional tools

MEMO/12/186

Brussels, 14 March 2012

Staatssteun: Commissie organiseert consultatie rond thema filmsteun - Veel gestelde vragen (update: 15 mei 2012)

(zie ook IP/12/245)

Wat is het doel van de consultatie van vandaag?

De criteria om te beoordelen of nationale, regionale en lokale film- en audiovisuele steunregelingen verenigbaar zijn met de EU-staatssteunregels, gelden nog tot 31 december 2012. De Commissie heeft deze criteria beschreven in de filmmededeling van 2001 (zie IP/01/1326). De geldigheidsduur van dat document is driemaal verlengd, voor het laatst in 2009 (zie IP/09/138).

In juni 2011 heeft de Commissie een eerste publieke consultatieronde gehouden op basis van een discussiestuk (zie IP/11/757 en MEMO/11/428). Dit diende als eerste stap naar een herziening van de staatssteunregels. De ontwerp-mededeling die vandaag wordt bekendgemaakt, is gebaseerd op de voorstellen uit het discussiestuk én op de bijdragen die zijn ingekomen tijdens de eerste consultatieronde.

In deze tweede consultatieronde wordt nu om opmerkingen gevraagd over de nieuwe ontwerp-mededeling. Reacties kunnen worden ingediend tot 14 juni 2012. De Commissie wil de ingekomen reacties eerst analyseren en hoopt dan in de tweede helft van 2012 een herziene mededeling goed te keuren.

Waar ging het Commissie bij haar filmmededeling van 2001 om?

De EU-staatssteunregels dienen om een interne markt in stand te houden waar ondernemingen uit alle EU-landen op voet van gelijkheid kunnen concurreren en handel drijven. Daarom mogen lidstaten ook niet selectief ondernemingen bevoordelen - ten koste van concurrenten uit de EU. De algemene regel in het EU‑recht is dat financiële steun van overheden of overheidsinstanties die bepaalde ondernemingen of sectoren begunstigt, verboden is.

Het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) bevat wel een aantal uitzonderingen op dit beginsel, bijvoorbeeld voor staatssteun ter bevordering van cultuur. Onder bepaalde voorwaarden kan dit soort steun dus toch verenigbaar worden verklaard. Die voorwaarden zijn uiteengezet in artikel 107, lid 3, onder d), VWEU en in de filmmededeling van 2001.

Wat wordt in het EU-recht bedoeld met "territoriale bestedingsverplichting"?

Een territoriale bestedingsverplichting is een voorwaarde waardoor de ontvanger van steun niet vrij kan kiezen waar hij goederen en diensten inkoopt of medewerkers inhuurt. Dit soort voorwaarden kan de handelsvoorwaarden en de mededinging binnen de EU zodanig verstoren dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad, doordat de rechten inzake vrij verkeer binnen de interne markt worden geschonden. Daarom staat in punt 42 van de ontwerp-mededeling dan ook te lezen: "steunregelingen mogen … geen onterechte beperkingen stellen aan de vrijheid van begunstigden van steun om goederen en diensten in de hele interne markt in te kopen". Wanneer de steunverlening echter afhankelijk is van de plaats waar goederen of diensten worden ingezet, ongeacht de herkomst ervan, geldt dit niet als een territoriale bestedingsverplichting.

Een voorbeeld: wanneer een lidstaat zegt alleen steun te zullen geven voor productieactiviteiten in die lidstaat, is dit geen inbreuk op de basisbeginselen van het Verdrag (en is er ook geen sprake van een territoriale bestedingsverplichting). De producenten kunnen namelijk nog steeds vrij kiezen waar zij binnen de EER de betrokken goederen en diensten inkopen (en zijn dus niet beperkt tot bedrijven in die lidstaat).

Concrete voorbeelden

1) Een regionale regeling voor filmsteun eist dat bij alle films die steun krijgen, de filmproductieactiviteiten ten minste 10 dagen in de betrokken regio plaatsvinden. De producent is echter vrij waar hij binnen de EER goederen en diensten inkoopt of medewerkers inhuurt. Dit is geen territoriale bestedingsverplichting omdat er geen beperking wordt gesteld aan de herkomst van de bij de productie gebruikte goederen en diensten.

2) Een nationale filmsteunregeling eist dat alle gesteunde films 50% van het totale budget voor de productie van een film besteden aan goederen en diensten geleverd door ondernemingen uit die lidstaat. Dit is wel een territoriale bestedingsverplichting omdat er territoriale beperkingen wordt gesteld aan de herkomst van de bij de productie gebruikte goederen en diensten.

Waarom wil de Commissie het criterium "territoriale besteding" van de mededeling aanpassen?

De basisbeginselen van de interne markt, die het vrij verkeer van goederen, werknemers, diensten en kapitaal garanderen, houden in dat steunregelingen geen onterechte beperkingen mogen stellen aan de vrijheid van ontvangers van steun om op de interne markt goederen en diensten in te kopen waar zij dat willen.

Volgens de regels inzake territoriale besteding van de bestaande mededeling kunnen lidstaten eisen dat tot 80% van het volledige productiebudget van een gesubsidieerde film- of televisieproductie wordt besteed aan goederen en diensten die worden geleverd door bedrijven uit de lidstaat die de steun verleent, ook al ligt het aandeel van de subsidies in dat budget veel lager.

Een voorbeeld: zelfs wanneer een lidstaat een relatief kleine subsidie van 300 000 EUR verleent aan een filmproductie van 3 miljoen EUR, houden deze regels in dat de betrokken lidstaat als voorwaarde voor subsidieverlening kan eisen dat 2,4 miljoen EUR van het productiebudget gaat naar goederen en diensten die worden geleverd door bedrijven uit die lidstaat. In dat geval zou slechts 0,6 miljoen EUR van het productiebudget kunnen worden besteed aan goederen en diensten geleverd door bedrijven van buiten die lidstaat.

Uit diverse arresten van het EU-Hof van Justitie sinds 2001 (zoals dat in de zaak‑Laboratoires Fournier) valt af te leiden dat de EU-rechter dit soort beperking op de herkomst van goederen en diensten waarschijnlijk als onevenredig zal beschouwen. Daarom was het voorstel in het discussiestuk om het maximum voor territoriale bestedingsverplichtingen te beperken tot 100% van het steunbedrag - in plaats van de huidige 80% van het productiebudget. De reacties op de eerste publieke consultatie liepen sterk uiteen: gaande van steun voor de bestaande regels tot een aanbeveling om territoriale bestedingsverplichtingen in filmsteunregelingen volledig te verbieden.

Welke territoriale bestedingsverplichtingen zijn volgens de ontwerp-mededeling toegestaan?

Om in de EU de nodige deskundigheid op filmgebied uit te kunnen bouwen, komt de ontwerp-mededeling met een speciale uitzondering: een filmsteunregeling kan weigeren om films te steunen die niet ten minste 100% van het steunbedrag lokaal besteden (subsidiecriterium). Dit zou een territoriale bestedingsverplichting zijn die volgens het EU-recht normaal gesproken niet is toegestaan, omdat deze tot beperkingen van het vrij verkeer kan leiden. Toch zou dit volgens de ontwerp-mededeling een evenredige uitzondering op de algemene beginselen kunnen zijn, omdat filmproductie een zeer mobiele activiteit is.

Dit betekent echter niet dat een selectiecommissie geen steun mag toekennen aan films die zij het meest verdienstelijk vindt van de lijst met ontvangen projectvoorstellen. In de praktijk besteden filmproducties die door een filmsteunregeling worden gesteund, in het betrokken gebied meestal vaak meer van hun totale budget dan het bedrag dat zij aan steun ontvangen.

Om een misverstand uit de weg te ruimen, moet hier misschien duidelijk worden gemaakt dat zowel het territoriale criterium uit de mededeling van 2001 als het voorstel voor een territoriaal criterium in de ontwerp-mededeling lidstaten de mogelijkheid bieden (en dus niét verplichten) om territoriale bestedingsverplichtingen op te leggen aan filmproducties.

Concrete voorbeelden

3) Blijven we bij het concrete voorbeeld 2 (een nationale filmsteunregeling die eist dat 50% van het totale productiebudget van een film gaat naar goederen en diensten geleverd door ondernemingen uit die lidstaat) en een situatie waarin de steunintensiteit 50% van het productiebudget bedraagt. In dat geval kan de regeling, volgens de ontwerp-mededeling, eisen dat tot 100% van het steunbedrag (nl. tot 50% van het productiebudget) wordt besteed aan goederen en diensten geleverd door lokale bedrijven. De regeling voldoet dus aan het territoriale-bestedingscriterium van de ontwerp-mededeling, ook al bevat zij een territoriale bestedingsverplichting. De Commissie zou deze regeling dan ook verenigbaar verklaren met de interne markt.

4) Een lokale filmsteunregeling stelt als voorwaarde voor steunverlening dat ten minste 200% van het steunbedrag moet gaan naar goederen en diensten geleverd door ondernemingen uit dat gebied. Net als in het concrete voorbeeld 3 is dit wel een territoriale bestedingsverplichting omdat beperkingen worden gesteld aan de herkomst van de bij de productie gebruikte goederen en diensten. Toch zou de Commissie, anders dan in voorbeeld 3, de lokale filmsteunregeling alleen goedkeuren indien de lidstaat de territoriale bestedingsverplichting beperkt zodat deze binnen het territoriale criterium "100% van het steunbedrag" van de ontwerp-mededeling past.

Hoe kan deze regel worden toegepast op regelingen zoals fiscale stimuleringsregelingen voor de filmsector?

De ontwerp-mededeling bevat een specifieke regel voor audiovisuele steunregelingen (zoals film tax-incentives) die het steunbedrag berekenen op basis van de productie-uitgaven op een bepaald grondgebied.

De voorwaarde uit de ontwerp-mededeling dat in dit soort regelingen alle productie-uitgaven binnen de EER voor de steun in aanmerking moeten kunnen komen, houdt rekening met het arrest van het EU-Hof van Justitie in de zaak-Laboratoires Fournier. Bovendien mogen, net als bij alle steunregelingen voor film- en televisieproducties, de lidstaten volgens de ontwerp-mededeling nog steeds eisen dat tot 100% van het steunbedrag gaat naar goederen en diensten uit die lidstaat.

Belangrijk is wel dat, volgens de algemene beginselen van belastingheffing, lidstaten niet verplicht zijn om fiscale prikkels te geven voor bestedingen die niet rechtstreeks verband houden met activiteiten die op hun grondgebied belastbare inkomsten genereren.

Concrete voorbeelden

5) Een film tax-incentive waarbij de subsidiabele uitgaven zijn gedefinieerd als de uitgaven die de begunstigde van de steun bij de preproductie, het draaien van de productie en de postproductie doet voor goederen en diensten gebruikt en verbruikt in de lidstaat. Dit is in lijn met de algemene regels inzake belastingheffing en inzake vrij verkeer, omdat er geen beperkingen worden opgelegd aan de herkomst van die goederen en diensten.

6) Een filmsteunregeling waarbij het steunbedrag in verhouding staat tot wat bij de productie wordt besteed aan goederen en diensten uit de EER, kan eisen dat alle productieactiviteiten in het betrokken gebied plaatsvinden en dat 100% van het steunbedrag wordt besteed aan goederen en diensten uit dat gebied.

Hoe zit het met de concurrentie tussen lidstaten bij het aantrekken van grote filmprojecten?

Volgens sommige reacties tijdens de eerste consultatieronde zou Europa grote producties mislopen indien de Commissie lidstaten zou verbieden staatssteun te gebruiken om dit soort producties aan te trekken. Dit laat zien dat er duidelijk internationale concurrentie is om belangrijke producties aan te trekken, onder meer tussen diverse US-staten, Canada, EU-lidstaten en verschillende andere landen elders in de wereld. Een aantal EU-lidstaten heeft, bij het aanmelden van hun filmsteunregelingen, onafhankelijk van elkaar en vertrouwelijk aangegeven tegenover de diensten van de Commissie dat zij hun regeling versterken of invoeren om te kunnen blijven concurreren met bepaalde andere lidstaten.

De ontwerp-mededeling stelt nu voor dat productie-uitgaven binnen de EER - en niet alleen binnen de steunverlenende lidstaat - in het kader van steunregelingen steun mogen ontvangen wanneer het steunbedrag wordt berekend op basis van wat bij de productie wordt besteed aan goederen en diensten uit een bepaald gebied. Zo kunnen films die in verschillende lidstaten worden gedraaid, in aanmerking komen voor verschillende steunmechanismen. Daardoor blijft Europa voor filmproducenten een aantrekkelijke productielocatie, terwijl het risico op een verstoring van de mededinging op de interne markt sterk wordt teruggebracht.

Daarnaast komt de ontwerp-mededeling met de volgende degressieve regeling indien de gesteunde film geen Europees werk is:

Deel van het productiebudget

Maximumsteunintensiteit

Minder dan 10 miljoen EUR

50%

Tussen 10 en 20 miljoen EUR

30%

Méér dan 20 miljoen EUR

10%

In het geval van bijvoorbeeld een film met een productiebudget van 100 miljoen EUR die niet geldt als Europees werk volgens de definitie die in de ontwerp-mededeling wordt voorgesteld, zou het totale maximumsteunbedrag als volgt wordt berekend: 5 miljoen EUR (50%) voor de eerste 10 miljoen EUR van het budget + 3 miljoen EUR (30%) voor de volgende 10 miljoen EUR van het budget + 8 miljoen (10%) voor de resterende 80 miljoen EUR van het budget = 16 miljoen EUR.

Is punt 42, derde bullet, wel in overeenstemming met de detacheringsrichtlijn?

In deze bullet wordt de bewoording van de mededeling van 2001 overgenomen ("... steunregelingen mogen bijvoorbeeld niet … van werknemers van buitenlandse bedrijven die diensten verlenen voor het maken van films, eisen dat zij aan de nationale arbeidsnormen voldoen"). Wel dient te worden verwezen naar de detacheringsrichtlijn, waarvan de interpretatie te vinden is op de website van DG Werkgelegenheid van de Commissie

Wat betreft punt 44 (2) van de ontwerp-mededeling, hoe zit het met films uit landen met meer dan één officiële taal?

In de ontwerp-mededeling had moeten staan een officiële taal van lidstaten of regio's, niet de nationale taal van lidstaten.

Hoe dient de steunintensiteit voor het schrijven en ontwikkelen van scenario's van punt 44 (3) te worden toegepast?

Het voorstel is dat tot 100% publieke middelen naar het schrijven en ontwikkelen van scenario's kan gaan. Voor projecten die worden omgezet in filmproducties, moeten de kosten voor de aankoop van het scenario of het ontwikkelde project worden meegerekend bij het productiebudget en moet het aandeel publieke middelen worden meegeteld bij het berekenen van de steunintensiteit.

Een voorbeeld: een scenarioschrijver ontvangt 10 000 EUR aan publieke middelen (80% van de kostprijs) om een scenario te schrijven en een producent koopt nadien het scenario voor 5 000 EUR. De kosten van het scenario zullen dus voor 5 000 EUR worden meegerekend in het productiebudget. Wanneer de steunintensiteit van de film wordt berekend, wordt de film - waarvan het scenario 80% publieke middelen heeft gekregen - geacht 4 000 EUR aan steun te hebben ontvangen (nl. 80% van de aankoopprijs van 5 000 EUR).

Hoe moet de voorgestelde steunintensiteit voor filmdistributie en -promotie van punt 44 (4) gaan functioneren?

Een voorbeeld kan dit duidelijk maken: een film met een productiebudget van 20 miljoen EUR krijgt in totaal 10 miljoen EUR steun (uit diverse overheidsbronnen) - de steunintensiteit bedraagt dus 50%. Het voorstel van punt 44 (4) is dat een distributeur dan voor die film met een distributiebudget van bijvoorbeeld 20 000 EUR kan komen en daarvoor 50% aan steun mag verwachten.

Wordt de film gemaakt in een derde land en krijgt hij geen productiesteun vanuit de EU, dan zou volgens punt 44 (4) de film (misschien) 50% productiesteun hebben gekregen en zou hij mogen rekenen op 10 000 EUR distributiesteun (50% van 20 000 EUR).

Heeft punt 44 (5) van de ontwerp-mededeling betrekking op distributiesteun of op productiesteun?

Punt 44 (5) heeft betrekking op productiesteun voor niet-Europese werken. Het had eigenlijk na punt 44 (2) moeten komen - en dus niet na punt 44 (4) zoals in de gepubliceerde ontwerp-versie het geval is.

Wordt in punt 44 (6) van de ontwerp-mededeling voorgesteld om steun voor postproductie en het draaien van films uit te sluiten?

Neen. De zin in de ontwerp-mededeling wil de betrokken zin uit de mededeling van 2001 alleen verduidelijken.

De bedoeling is dat steun niet mag worden gereserveerd voor afzonderlijke delen van de waardeketen van een productie. Het schrijven en ontwikkelen van scenario's vallen hier niet onder.

Een lidstaat mag producenten bijvoorbeeld geen extra steun geven die expliciet bedoeld is voor postproductiewerkzaamheden in de lidstaat. Dit zou indirecte steun zijn voor de postproductiesector in die lidstaat. De steun moet naar productieactiviteiten als geheel gaan.

Hoe zit het met films gemaakt in het kader van coproductieovereenkomsten tussen lidstaten en derde landen die niet voldoen aan de definitie van een "Europees werk" uit de bijlage?

De definitie in de ontwerp-mededeling is gebaseerd op de definitie die in het Media 2007-programma wordt gehanteerd voor wat als een Europese film geldt. Waar het om staatssteun gaat, kunnen films die worden gemaakt in het kader van coproductieovereenkomsten tussen lidstaten en derde landen, misschien beter in deze definitie worden opgenomen.

Deze definitie is alleen bedoeld om de concurrentie om te buigen die er, zoals gezegd, bestaat tussen lidstaten om grote internationale producties aan te trekken. Als alternatief voor de definitie van een Europees werk zou de definitie kunnen dienen uit de richtlijn audiovisuele mediadiensten. Maar ook andere suggesties voor een mechanisme dat de concurrentie tussen lidstaten moet ombuigen (waarbij er eventueel een onderscheid moet komen tussen Europese en niet-Europese werken), zijn welkom.

En hoe zit het met staatssteun voor transmedia/crossmedia en games?

Omdat transmediale of crossmediale projecten onvermijdelijk verband houden met de productie van een film, wordt de component filmproductie beschouwd als een audiovisueel werk dat onder de ontwerp-mededeling valt.

De meeste reacties tijdens de publieke consultatie over het discussiestuk waren er op tegen dat de filmmededeling ook zou gaan gelden voor games. Games hebben namelijk, wat betreft productie, distributie, vermarkting en consumptie, andere kenmerken dan films.

De beschikkingspraktijk van de Commissie voor staatssteun aan de gamesindustrie is momenteel niet ver ontwikkeld. De Commissie beschikt dus nog over onvoldoende ervaring om voor dit soort steun gemeenschappelijke beoordelings- en ontheffingscriteria te kunnen bepalen. Het zou daarom te vroeg zijn om deze sector al in de mededeling op te nemen.

Wel zullen alle maatregelen waarbij staatssteun aan de gamesindustrie wordt verleend, verder van geval tot geval worden beoordeeld.

Waarom is de Commissie kritisch voor de traditionele release-windows?

Een aantal reacties tijdens de eerste publieke consultatie vestigde de aandacht op steunregelingen die specifieke release-windows opleggen als voorwaarde voor steunverlening. Volgens producenten en distributeurs dienen de marketing- en releasestrategieën voor films aan de markt te worden overgelaten, omdat deze voor ieder audiovisueel werk sterk verschillen. Een studie over multiterritoriale licentiering die in opdracht van de Commissie werd uitgevoerd, bevat een lijst van lidstaten die dit soort voorwaarden opleggen.

Release-windows opleggen als voorwaarde om steun te kunnen krijgen, kan een impact hebben op de zichtbaarheid en het circuleren van audiovisuele werken. Daardoor wordt steun dan weer een minder doeltreffend instrument om de Europese kijkers een cultureel diverser aanbod van audiovisuele werken te helpen bieden. De ontwerp-mededeling doet de lidstaten dan ook de aanbeveling geen nodeloze beperkingen op te leggen aan de distributie en vermarkting van een audiovisueel werk, als voorwaarde voor de ondersteuning ervan.

Hoe verloopt deze herziening door de Commissie nu verder?

Op de webpagina van deze publieke consultatie is een indicatief tijdschema te vinden. Dit zal worden bijgewerkt naarmate dit herzieningsproces verder loopt:

  • maart 2012 – juni 2012: publieke consultatie over de ontwerp-mededeling

  • juni 2012: publicatie van de reacties op de consultatie

  • 2e helft 2012: goedkeuring nieuwe filmmededeling.


Side Bar

My account

Manage your searches and email notifications


Help us improve our website