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Aiuti di Stato: la Commissione organizza una consultazione pubblica sul sostegno alla produzione cinematografica - Domande più frequenti

European Commission - MEMO/12/186   14/03/2012

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MEMO/12/186

Bruxelles, 14 marzo 2012

Aiuti di Stato: la Commissione organizza una consultazione pubblica sul sostegno alla produzione cinematografica - Domande più frequenti

(si veda anche l'IP/12/245)

Qual è lo scopo della consultazione di oggi?

I criteri utilizzati per valutare la compatibilità con le norme UE in materia di aiuti di Stato dei regimi di aiuto, nazionali, regionali e locali, a favore del settore audiovisivo scadono il 31 dicembre 2012. Tali criteri sono stati definiti nella comunicazione sul cinema della Commissione (si veda l’IP/01/1326). La loro validità è stata prorogata tre volte, di cui l’ultima nel 2009 (si veda l’IP/09/138).

Nel giugno 2011 la Commissione ha compiuto il primo passo per portare a termine la revisione delle norme in materia di aiuti di Stato dando l’avvio alla prima fase di consultazione pubblica (si veda l’IP/11/757 e il MEMO/11/428) sulla base di un documento tematico. Il progetto di comunicazione pubblicato oggi si basa sulle proposte formulate in tale documento e sui contributi raccolti durante la prima fase della consultazione pubblica.

L’obiettivo della seconda fase della consultazione è di raccogliere osservazioni sul nuovo progetto di comunicazione. Il termine per presentare le osservazioni è il 14 giugno 2012. La Commissione intende adottare una versione riveduta della comunicazione nella seconda metà del 2012 dopo aver esaminato le osservazioni ricevute.

Che cosa prevedeva la comunicazione sul cinema della Commissione del 2001?

Le norme in materia di aiuto di Stato sono intese a salvaguardare un mercato unico in cui le imprese di tutti i paesi dell’UE possano competere e commerciare equamente, impedendo agli Stati membri di promuovere in maniera selettiva alcune imprese a danno della concorrenza nell’UE. In linea di principio, la normativa dell’UE vieta agli Stati e agli organismi statali di concedere aiuti finanziari che rischino di falsare la concorrenza favorendo determinate imprese o industrie.

Il trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) prevede alcune deroghe a tale principio, tra cui una relativa agli aiuti di Stato concessi al fine di promuovere la cultura. Tali aiuti possono essere considerati compatibili in particolari circostanze illustrate dall’articolo 107, paragrafo 3, lettera d) del TFUE e dalla comunicazione sul cinema del 2001.

Che cosa si intende per “obblighi di spese territoriali” nel progetto di comunicazione?

Con obblighi di spese territoriali si intende qualsiasi condizione che limiti la scelta per quanto riguarda la provenienza di beni, servizi e persone al territorio che offre l’aiuto. Si tratta di un principio che violerebbe le norme fondamentali del trattato. E’ opportuno notare, tuttavia, che le condizioni di aiuto basate sul luogo in cui avviene l’uso o il consumo di beni e servizi o l’impiego di persone non sono considerate obblighi di spese territoriali.

Per esempio, uno Stato che dichiari che un aiuto è disponibile soltanto per produzioni che abbiano luogo per almeno 10 giorni nello Stato membro non viola i principi fondamentali del trattato (e non si tratta di un obbligo di spese territoriali) dal momento che i produttori restano liberi di acquistare i beni e servizi correlati in qualsiasi luogo del SEE (e non soltanto da imprese di quel determinato Stato membro).

Quali differenze comporta nella pratica il fatto che il criterio di territorialità delle spese passi dall’attuale “80% del bilancio di produzione” a “un massimo del 100% dell’importo dell’aiuto”?

L’attuale criterio territoriale permette ai regimi di aiuto alla produzione cinematografica e televisiva di imporre ai produttori di spendere almeno l’80% del bilancio di produzione sul territorio che fornisce l’aiuto. Ciò significa, ad esempio, che anche se l’importo erogato a sostegno di una produzione cinematografica nell’ambito di un regime di aiuto raggiunge i 250 000 EUR, a un film potrebbe essere negata la possibilità di presentare domanda d’aiuto qualora non spenda almeno 800 000 EUR, su un bilancio di 1 milione di EUR, sul territorio che offre l’aiuto.

Un principio fondamentale del mercato interno europeo è la libera circolazione dei beni, dei capitali, dei cittadini e dei servizi. Le condizioni di territorialità, che impongono ai registi cinematografici di spendere una determinata percentuale del bilancio totale di un film (o dell’aiuto) nello Stato membro che ha concesso l’aiuto, possono rappresentare una restrizione della libertà di circolazione. Tale restrizione deve essere giustificata e proporzionata alle circostanze specifiche delle attività di produzione cinematografica europea.

È difficile sostenere che nell’esempio di cui sopra si sia applicato un criterio proporzionato per escludere i potenziali beneficiari di un aiuto. Il documento pubblicato ha pertanto proposto di limitare gli obblighi per quanto riguarda l’importo massimo delle spese a livello territoriale al 100% dell’importo dell’aiuto invece dell’attuale 80% del bilancio di produzione. Le risposte raccolte nell’ambito della consultazione pubblica sono state estremamente varie e hanno spaziato dal sostegno alle norme esistenti ad un divieto totale degli obblighi di spese territoriali.

Il progetto di comunicazione propone ora che un film non possa essere escluso da un regime di aiuti alla cinematografia semplicemente perché non spenderà un importo superiore al 100% dell’importo dell’aiuto localmente (criterio di ammissibilità). Ciò non impedirebbe ai comitati di selezione di concedere un aiuto a un film che ritenessero il più meritevole tra le proposte di progetto ricevute. Nella pratica, complessivamente, le produzioni cinematografiche sostenute nell’ambito di un regime di aiuti al cinema spesso spendono per la produzione sul territorio una parte del loro bilancio complessivo superiore all’importo dell’aiuto ricevuto. In ogni caso, gli Stati membri non hanno alcun obbligo di imporre ai produttori cinematografici condizioni territoriali per quanto riguarda le spese.

Come si applica tale norma ai regimi di incentivi fiscali per le opere cinematografiche?

Il progetto di comunicazione stabilisce una norma specifica per i regimi di aiuto alle opere audiovisive, come gli incentivi fiscali per il cinema, che prevedono che l’importo dell’aiuto sia calcolato sulle spese di produzione in un determinato territorio. Se per il calcolo dell’importo di aiuto contassero solo le spese di produzione nello Stato membro che concede l’aiuto, ciò incoraggerebbe implicitamente i produttori a spendere una consistente percentuale del bilancio di produzione in tale Stato membro per ottenere il massimo importo di aiuto possibile. Si propone pertanto che, nell’ambito di tali regimi, qualsiasi spesa di produzione all’interno del SEE possa servire a determinare l’importo di aiuto. Gli Stati membri possono, tuttavia, imporre che un importo fino al 100% dell’incentivo fiscale sia speso sul loro territorio.

La norma proposta è conforme a quanto stabilito dalla Corte in relazione alla causa Laboratoires Fournier e comporterebbe, tra l’altro, una considerevole riduzione del rischio di distorsione della concorrenza nel mercato interno all’atto dell’applicazione di tali regimi a grandi progetti cinematografici stranieri.

In conformità dei principi generali in materia di imposizione fiscale, gli Stati membri non sono tenuti a concedere alcun incentivo fiscale per spese che non siano direttamente collegate ad attività che generino reddito imponibile sul loro territorio. Pertanto, ad esempio, un incentivo fiscale per le opere cinematografiche non dovrebbe essere compromesso dalla nuova norma proposta se le spese ammissibili sono state definite come le spese di preproduzione, riprese e post-produzione sostenute dal beneficiario per beni e servizi utilizzati e consumati nello Stato membro nella misura in cui l’origine di tali beni e servizi non viene limitata.

E per quanto riguarda la concorrenza tra Stati membri per attirare le grandi produzioni?

Alcune risposte alla prima consultazione obiettavano che l’Europa avrebbe perso le grandi produzioni se la Commissione avesse proibito agli Stati membri di usare gli aiuti di Stato per attirarle.

Il progetto di comunicazione propone che, ai fini del calcolo dell’importo di aiuto nei regimi a sostegno della produzione audiovisiva, si tenga conto delle spese di produzione all’interno del SEE e non solo nello Stato membro che concede l’aiuto. Ciò permetterebbe ai film girati in più Stati membri di beneficiare di diversi meccanismi di aiuto di Stato. I siti di produzione europei non perderebbero quindi la loro attrattiva per i produttori e il rischio di distorsione della concorrenza nel mercato interno risulterebbe notevolmente ridotto.

Inoltre, il progetto di comunicazione propone le seguenti modalità regressive per i film sovvenzionati che non sono opere europee:

Parte del bilancio della produzione

Intensità massima di aiuto

Inferiore a 10 milioni di EUR

50,00%

Tra 10 e 20 milioni di EUR

30,00%

Superiore a 20 milioni di EUR

10,00%

Per esempio, nel caso di un film con un bilancio di produzione di 100 milioni di EUR che non corrisponde alla definizione di opera europea di cui all’allegato del presente progetto di comunicazione, l’importo massimo di aiuto cumulato sarebbe pari a 5 milioni di EUR (il 50%) per i primi 10 milioni di EUR del bilancio, 3 milioni di EUR (il 30%) per i successivi 10 milioni di EUR del bilancio e 8 milioni di EUR (il 10%) per i rimanenti 80 milioni di EUR del bilancio, vale a dire 16 milioni di EUR.

Il terzo punto del paragrafo 42 è conforme alla direttiva relativa al distacco dei lavoratori?

Il punto in questione ("… i regimi di aiuti non devono, ad esempio, … esigere dai dipendenti di imprese straniere che forniscono servizi cinematografici il rispetto delle norme del lavoro nazionali") riprende il fraseggio della comunicazione del 2001. Esso dovrebbe, tuttavia, far riferimento alla direttiva relativa al distacco dei lavoratori, la cui interpretazione è disponibile sul sito Web della DG Occupazione della Commissione europea.

Per quanto riguarda il paragrafo 44, punto 2, del progetto di comunicazione, che cosa accadrebbe nel caso di film realizzati in paesi con più di una lingua ufficiale?

Il progetto di comunicazione avrebbe dovuto far riferimento a una lingua ufficiale degli Stati membri o delle regioni e non alla lingua nazionale degli Stati membri.

Il paragrafo 44, punto 6, del progetto di comunicazione propone l’esclusione degli aiuti alla post-produzione e alle riprese?

No. La frase del progetto di comunicazione cerca di chiarire la frase corrispondente della comunicazione del 2001.

L’obiettivo è quello di non riservare gli aiuti a singoli segmenti della catena di valore della produzione. La scrittura di sceneggiature e lo sviluppo ne sono escluse.

Per esempio, uno Stato membro non dovrebbe offrire ai produttori incentivi supplementari esplicitamente destinati alle attività di post-produzione negli Stati membri. Si tratterebbe di un aiuto indiretto al settore della post-produzione nello Stato membro. L’aiuto dovrebbe riguardare l’insieme delle attività di produzione.

Qual è la situazione per quanto riguarda i transmedia/cross media e i giochi?

Dal momento che i progetti transmediali e crossmediali sono inevitabilmente legati alla produzione di un film, la componente “produzione cinematografica” è considerata un’opera audiovisiva che rientra nell’ambito del progetto di comunicazione.

La maggior parte delle risposte ottenute nell’ambito della consultazione pubblica sul documento pubblicato hanno espresso parere contrario nei riguardi di un’estensione della comunicazione ai giochi. Questi ultimi hanno caratteristiche diverse dai film per quanto riguarda la produzione, la distribuzione, il marketing e il consumo. Dal momento che il settore europeo dei giochi sembra piuttosto dinamico e prospero, non emerge la necessità di un aiuto pubblico.

Inoltre, non tutti i giochi si configurano necessariamente come opere audiovisive o prodotti culturali. Pertanto, le norme concepite per gli aiuti di Stato a favore della produzione cinematografica non si applicano automaticamente ai giochi. Infine, la Commissione non si trova di fronte ad una massa critica di aiuti di Stato a favore dei giochi e non dispone pertanto di esperienza sufficiente per definire criteri comuni di valutazione ed esenzione per questo tipo di aiuto. Sarebbe quindi prematuro integrare questo settore nella comunicazione.

Tuttavia, le misure di aiuto di Stato a favore di giochi continueranno ad essere esaminate caso per caso.

Perché la Commissione mette in discussione le tradizionali “finestre di programmazione”?

Numerosi partecipanti alla pubblica consultazione hanno sollevato il problema dei regimi di aiuti di Stato che impongono specifiche “finestre di programmazione” come condizione per la concessione di un aiuto. I produttori e i distributori hanno sostenuto che la scelta delle strategie di marketing e di programmazione per i film doveva essere lasciata al mercato dal momento che esse variano da un’opera audiovisiva ad un’altra. Uno studio sulle licenze multiterritoriali effettuato per conto della Commissione contiene un elenco degli Stati membri che impongono tali condizioni.

L’imposizione di finestre di programmazione come condizione per la concessione di un aiuto può influire sulla visibilità e la circolazione delle opere audiovisive e quindi pregiudicare l’efficacia dell’aiuto nel garantire al pubblico europeo l’offerta di una scelta culturalmente più varia di opere audiovisive. Il progetto di comunicazione raccomanda pertanto agli Stati membri di non imporre limitazioni non indispensabili alla distribuzione e al marketing di un’opera audiovisiva come condizione per la concessione di sovvenzioni.

Qual è il calendario previsto per il riesame della Commissione?

Un calendario indicativo è consultabile sulla pagina Internet relativa alla consultazione pubblica. Nel corso del processo di consultazione, la pagina sarà aggiornata come segue:

  • marzo 2012 – giugno 2012: consultazione pubblica sul progetto di comunicazione;

  • giugno 2012: risposte alla consultazione pubblica;

  • seconda metà del 2012: adozione di una nuova comunicazione sul cinema.


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