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MEMO/12/186

Bruxelles, le 14 mars 2012

Aides d’État: la Commission lance une consultation sur la problématique des aides au cinéma – questions fréquemment posées (mise à jour: 15 mai 2012)

(voir également IP/12/245)

Quel est l'objectif de la consultation de ce jour?

Les critères destinés à évaluer la compatibilité des mécanismes de soutien nationaux, régionaux et locaux aux œuvres cinématographiques et audiovisuelles avec les règles de l'UE relatives aux aides d'État expirent le 31 décembre 2012. Ces critères ont été définis dans la communication de la Commission de 2001 sur le cinéma (voir IP/01/1326). Leur validité a été prorogée à trois reprises, en dernier lieu en 2009 (voir IP/09/138).

En juin 2011, la Commission a lancé un premier tour de consultations publiques sur la base d’un document d'analyse (voir IP/11/757 et MEMO/11/428), première étape en vue de parvenir à une révision des règles en matière d'aides d'État. Le projet de communication publié aujourd’hui repose sur les propositions formulées dans de document d'analyse et sur les contributions reçues lors du premier tour de consultations publiques.

Le second tour de consultations lancé ce jour invite les parties intéressées à s'exprimer sur le nouveau projet de communication. Le délai de présentation des observations expire le 14 juin 2012. Après examen des contributions reçues, la Commission prévoit d’adopter une communication révisée durant le second semestre de 2012.

Que permet la communication de la Commission de 2001 sur le cinéma?

Les règles de l'UE en matière d'aides d'État maintiennent un marché unique dans lequel les entreprises de tous les pays de l'UE peuvent se livrer concurrence et exercer leurs activités sur un pied d'égalité, en empêchant les États membres de promouvoir, de manière sélective, certaines entreprises au détriment de leurs concurrentes au sein de l'UE. De manière générale, le soutien financier des États ou d'organismes publics qui menace de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certains secteurs en particulier est interdit par la législation de l'UE.

Le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) autorise quelques exceptions à ce principe, notamment pour les aides d'État destinées à promouvoir la culture. Ce type d'aide peut être jugé compatible avec le marché intérieur dans certaines circonstances, définies à l'article 107, paragraphe 3, point d), du TFUE et dans la communication de 2001 sur le cinéma.

Qu’entend-on par «obligation de territorialisation des dépenses» dans le droit de l’UE?

On entend par obligation de territorialisation des dépenses toute condition qui limite le choix de l'origine des biens, services ou personnes par le bénéficiaire de l’aide et qui peut dès lors altérer les conditions des échanges et de la concurrence dans l'Union dans une mesure contraire à l'intérêt commun en raison de la violation des droits de libre circulation dans le marché intérieur. Ce principe est énoncé au point 42 du projet de communication: «les régimes d’aide ne peuvent… limiter indûment la liberté des bénéficiaires de l’aide d’acquérir des biens et des services partout sur le marché intérieur.» Les conditions d’octroi de l’aide qui reposent sur le lieu de consommation des biens ou d'utilisation des services, quelle que soit leur origine, ne sont toutefois pas considérées comme des obligations de territorialisation des dépenses.

Par exemple, le fait pour un État membre de déclarer que l’aide ne concerne que les activités de production réalisées sur son territoire ne contrevient pas aux principes de base du traité (et ne constitue pas une obligation de territorialisation des dépenses), car les producteurs restent libres d’acheter les biens et services connexes partout dans l’EEE (et pas seulement auprès des entreprises de l'État membre en question).

Exemples concrets:

1) Un régime régional d’aide au cinéma exige que tous les films aidés comptent au minimum 10 jours d’activités de production dans la région. Le producteur est toutefois libre de recourir à des biens, services et personnes provenant de toute l’EEE pour la production. Il ne sagit pas d’une obligation de territorialisation des dépenses car aucune restriction n’est imposée quant à l’origine des biens et services intervenant dans la production.

2) Un régime national d’aide au cinéma exige que tous les films aidés consacrent 50 % du budget total de la production cinématographique à des biens et services fournis par des entreprises établies dans l'État membre en question. Il sagit d’une obligation de territorialisation des dépenses car l’origine des biens et services intervenant dans la production fait l’objet d’une restriction territoriale.

Pourquoi la Commission propose-t-elle de modifier le critère de territorialisation des dépenses prévu par la communication?

Selon les principes fondamentaux du marché intérieur, qui garantissent la libre circulation des biens, des travailleurs, des services et des capitaux, les régimes d’aide ne peuvent limiter indûment la liberté qu’ont les bénéficiaires de l’aide d’acquérir des biens et des services partout sur le marché intérieur.

En vertu du critère de territorialisation des dépenses inscrit dans la communication existante, les États membres peuvent exiger que jusqu'à 80 % du budget total de production d’une œuvre cinématographique ou télévisuelle aidée soient consacrés à des biens ou services fournis par des entreprises implantées dans l'État membre qui accorde l'aide et ce, bien que la part subventionnée de ce budget soit beaucoup plus limitée.

Par exemple, même si un État membre ne propose qu’une aide relativement modeste de 300 000 € pour une production cinématographique de 3 millions €, cela signifie qu’il peut subordonner l’octroi de cette aide à la dépense de 2,4 millions € du budget de production dans des biens et services fournis par des entreprises établies sur son territoire. Seul 0,6 million € du budget de production pourrait alors être consacré à des biens et services fournis par des entreprises ne provenant pas de cet État membre.

Plusieurs arrêts rendus par la Cour depuis 2001, comme sa décision dans l’affaire Laboratoires Fournier, indiquent que la Cour est susceptible de considérer qu’une telle restriction quant à l’origine des biens et services est disproportionnée. Le document d'analyse a donc proposé de limiter l’obligation maximale de territorialisation des dépenses à 100 % du montant de l'aide au lieu des 80 % actuels du budget de production. Les réponses apportées dans la consultation publique variaient considérablement, allant d’un soutien à la règle existante à la recommandation d’une interdiction totale des obligations de territorialisation des dépenses dans les régimes d’aide au cinéma.

Quelles sont les obligations de territorialisation des dépenses autorisées par le projet de communication?

Pour permettre le développement d'un savoir-faire cinématographique dans l'UE, le projet de communication propose une exception particulière: un régime d’aide au cinéma pourrait refuser d’aider des films qui ne dépenseront pas au moins 100 % du montant de l’aide au niveau local (critère d’éligibilité). Il s’agirait d’une obligation de territorialisation des dépenses qui serait normalement interdite par le droit de l’UE eu égard aux restrictions de la libre circulation qu’elle pourrait engendrer. Le projet de communication propose toutefois qu’il pourrait s’agir d’une exception proportionnée aux principes généraux, compte tenu de l’extrême mobilité de la production cinématographique.

Cela n’empêcherait pas un comité de sélection d’accorder une aide à un film qu’il juge le plus méritant parmi les propositions de projet reçues. Dans la pratique, et globalement, les productions cinématographiques soutenues par un régime d’aide au cinéma dépensent souvent sur le territoire une part de leur budget global qui est supérieure au montant de l’aide.

Compte tenu des malentendus qui semblent s’être produits, il convient de faire remarquer que tant le critère de territorialisation contenu dans la communication de 2001 que celui proposé dans le projet de communication confèrent aux États membres la possibilité (et non l’obligation) d’imposer des exigences de territorialisation des dépenses aux productions cinématographiques.

Exemples concrets:

3) Dans l’exemple n° 2 ci‑dessus (régime national d’aide au cinéma obligeant les films à dépenser 50 % du budget total de la production cinématographique dans des biens et services fournis par des entreprises établies dans l'État membre en question), supposons que l’intensité d’aide équivaut à 50 % du budget de production. Dans ce cas, le projet de communication autorise le régime à exiger que jusqu’à 100 % du montant de l’aide (soit jusqu’à 50 % du budget de production) soient consacrés à des biens et services fournis par des entreprises locales. Le régime est donc conforme au critère de territorialisation des dépenses inscrit dans le projet de communication, même s’il inclut une obligation de territorialisation des dépenses, et la Commission le déclarerait compatible avec le marché intérieur.

4) Un régime local d'aide au cinéma subordonne l'octroi de l'aide à l’obligation de consacrer au moins 200 % du montant accordé à des biens et services fournis par des entreprises locales. Comme dans l’exemple n° 3, il sagit d’une obligation de territorialisation des dépenses car une restriction territoriale est imposée à l’origine des biens et services intervenant dans la production. Toutefois, contrairement à l’exemple n° 3, la Commission n’approuverait pas le régime local d’aide au cinéma si l'État membre ne réduisait pas l’obligation de territorialisation des dépenses afin de la rendre conforme au critère de territorialité des «100 % du montant de l’aide» prévu par le projet de communication.

Comment cette règle peut-elle s’appliquer à des régimes tels que les incitations fiscales pour le cinéma?

Le projet de communication énonce une règle propre aux régimes d’aide au secteur audiovisuel qui prévoit que le montant de l’aide est calculé sur la base des dépenses de production sur un territoire donné, comme les incitations fiscales pour le cinéma.

L’exigence proposée dans le projet de communication (le fait que pour ces régimes toute dépense de production au sein de l’EEE doit être prise en compte dans le calcul de l’aide) reflète la décision de la Cour dans l'affaire Laboratoires Fournier. En outre, comme pour l’ensemble des régimes d’aide aux productions cinématographiques et télévisuelles, le projet de communication énonce que les États membres peuvent toujours exiger que jusqu’à 100 % du montant de l’aide soient consacrés à des biens et services originaires de son territoire.

Il est à noter que les principes généraux de la fiscalité prévoient que les États membres ne sont pas tenus d’octroyer des incitations fiscales aux dépenses qui ne sont pas directement liées à des activités générant des revenus imposables sur leur territoire.

Exemples concrets:

5) Une incitation fiscale pour le cinéma pour laquelle les dépenses éligibles ont été définies comme étant les frais de préproduction, de tournage et de postproduction supportés par le bénéficiaire pour des biens consommés ou des services utilisés dans l'État membre. Ce cas de figure est conforme aux principes généraux de la fiscalité et de libre circulation étant donné que l’origine de ces biens et services n’est pas restreinte.

6) Un régime d’aide au cinéma pour lequel le montant de l’aide est proportionnel aux dépenses de production consacrées à des biens et services originaires de l’EEE peut exiger que l’ensemble de l'activité de production se déroule sur son territoire et que 100 % du montant de l’aide soient consacrés à des biens et services originaires de ce territoire.

Qu’en est-il de la concurrence entre États membres en vue d’attirer de grosses productions cinématographiques?

Certaines réponses à la première consultation faisaient valoir que l’Europe perdrait de grosses productions si la Commission interdisait aux États membres d’utiliser les aides d’État pour les attirer. Comme on peut le constater, il existe clairement une concurrence internationale pour attirer les grosses productions, notamment entre plusieurs États des États‑Unis, le Canada, les États membres de l'UE et plusieurs autres pays du monde. En notifiant leurs régimes d'aide au cinéma, certains États membres de l’UE ont fait savoir de manière indépendante et confidentielle aux services de la Commission qu’ils vont mettre à jour ou présenter leur régime pour pouvoir rester compétitifs vis‑à-vis d'autres États membres.

Le projet de communication propose que les dépenses de production au sein de l’EEE, et non seulement dans l'État membre qui octroie l’aide, puissent être prises en compte dans le cas des régimes pour lesquels le montant est calculé sur la base des dépenses de production consacrées aux biens et services originaires d’un territoire donné. Les films tournés dans plusieurs États membres pourraient ainsi bénéficier de plusieurs mécanismes d’aide d’État. Par là même, les sites de production européens resteraient attractifs pour les producteurs tandis que la menace de distorsion de la concurrence sur le marché intérieur serait considérablement réduite.

Le projet de communication propose également le calendrier dégressif suivant si le film aidé n'est pas une œuvre européenne:

Part du budget de production

Intensité maximale de l’aide

Moins de 10 Mio EUR

50,00 %

10 – 20 Mio EUR

30,00 %

Plus de 20 Mio EUR

10,00 %

Ainsi, dans le cas d’un film dont le budget de production est de 100 millions € et qui ne rentre pas dans la catégorie des œuvres européennes au sens de la définition proposée dans l’annexe du projet de communication, l’aide cumulée maximale s’élèverait à 5 millions € (50 %) pour la première tranche de 10 millions € du budget, à 3 millions € (30 %) pour la deuxième tranche de 10 millions € et à 8 millions € (10 %) pour les 80 millions € restants, soit à 16 millions € au total.

Le troisième point du point 42 est-il conforme à la directive concernant le détachement des travailleurs?

Ce point («… les régimes d’aide ne peuvent par exemple… exiger des travailleurs des entreprises étrangères assurant des services cinématographiques qu’ils respectent les normes du travail nationales») reprend la formulation de la communication de 2001. Il devrait toutefois faire référence à la directive concernant le détachement des travailleurs, dont l’interprétation figure sur le site internet de la DG Emploi, affaires sociales et inclusion de la Commission européenne.

En ce qui concerne le point 44 (2) du projet de communication, que se passerait-il dans le cas de films originaires de pays comptant plus d'une langue officielle?

Le projet de communication aurait dû faire référence à une langue officielle d’États membres ou de régions, et non à la langue nationale d’États membres.

Comment appliquer l’intensité de l’aide à l'écriture des scénarios et au développement mentionnés au point 44 (3)?

Selon la proposition, l’écriture de scénarios et le développement pourraient recevoir jusqu’à 100 % de fonds publics. Dans le cas des projets qui débouchent sur des productions cinématographiques, le coût d'acquisition du scénario ou du projet développé devrait être inclus dans le budget de la production et la part de fonds publics devrait être incluse dans le calcul de l'intensité de l'aide.

Par exemple, un scénariste reçoit 10 000 € de fonds publics (80 % des coûts) pour écrire un scénario qu’un producteur rachète ensuite 5 000 €. Le coût du scénario figurant dans le budget de la production sera de 5 000 €. Lors du calcul de l’intensité d'aide du film, étant donné que le scénario a bénéficié de 80 % de fonds publics, on devra considérer que le film a perçu une aide de 4 000 € (soit 80 % des 5 000 € du prix d’acquisition).

Comment est censée fonctionner l’intensité d’aide pour la distribution et la promotion proposée au point 44 (4)?

Si un film disposant d’un budget de production de 20 millions € perçoit une aide totale de 10 millions € (pour l'ensemble des sources publiques), l’intensité de l’aide est de 50 %. Selon la proposition du point 44 (4), un distributeur pourrait alors présenter pour le film un budget de distribution de 20 000 €, par exemple, et miser sur une aide équivalant à 50 %.

Si le film avait été réalisé dans un pays tiers et n'avait bénéficié d’aucune aide à la production dans l’UE, selon le point 44 (4), il aurait (peut-être) reçu une aide à la production équivalant à 50 % et devrait donc miser sur une aide à la distribution de 10 000 € (50 % des 20 000 €).

Le point 44 (5) du projet de communication fait-il référence à l’aide à la distribution ou à l’aide à la production?

Le point 44 (5) fait référence à l’aide à la production dans le cas d’œuvres non européennes. Il devrait figurer après le point 44 (2) et non après le point 44 (4) comme dans le projet publié.

Le point 44 (6) du projet de communication propose-t-il d'exclure les aides à la postproduction et au tournage?

Non. La phrase du projet de communication tente de clarifier la phrase correspondante de la communication de 2001.

L’objectif est d'éviter que les aides soient réservées à certains segments de la chaîne de valeur de la production. L’écriture des scénarios et le développement en sont exclus.

Ainsi, un État membre ne devrait pas proposer à des producteurs des incitations supplémentaires destinées explicitement aux travaux de postproduction sur son territoire. Il s’agirait d’une aide indirecte au secteur de la postproduction dans cet État membre. L’aide devrait porter sur l’ensemble des activités de production.

Qu'en est-il des films faisant l'objet d'accords de coproduction entre des États membres et des pays tiers et qui ne correspondent pas à la définition d’une «œuvre européenne» figurant en annexe?

La définition incluse dans le projet de communication repose sur la définition d'un film européen figurant dans le programme MEDIA 2007. Dans le cadre des aides d’État, il peut s’avérer utile d’ajouter à cette définition les films réalisés dans le cadre de coproductions entre des États membres et des pays tiers.

Cette proposition de définition a uniquement pour but d’endiguer la concurrence entre les États membres qui souhaitent attirer les grandes productions internationales mentionnées ci‑dessus. Une autre définition acceptable d’une œuvre européenne est celle reprise dans la directive «Services de médias audiovisuels». Toute autre suggestion de mécanisme destiné à endiguer la concurrence entre États membres, sans faire éventuellement de distinction entre les œuvres européennes et non européennes est la bienvenue.

Qu’en est-il des aides d’État au transmédia/cross-média et aux jeux?

Étant donné que les projets transmédias ou cross-médias sont inévitablement liés à la production d’un film, la composante «production cinématographique» est considérée comme une œuvre audiovisuelle dans le cadre du projet de communication.

La majorité des contributions reçues dans le cadre de la consultation publique portant sur le document d'analyse s’opposaient au fait que le champ d’application du projet de communication s’étende aux jeux. Les jeux présentent d’autres caractéristiques que les films en matière de production, distribution, commercialisation et consommation.

La Commission ne dispose pas d’une masse critique de décisions d’aide d'État liées aux jeux et n’a donc pas suffisamment d’expérience pour définir des critères communs d’appréciation et d’exemption pour ce type d’aide. Il serait donc prématuré d’intégrer ce secteur dans le projet de communication.

Toutefois, toute mesure d’aide d'État portant sur des jeux continuera à être examinée au cas par cas.

Pourquoi la Commission remet-elle en question les fenêtres de mise à disposition traditionnelles?

La question des régimes d'aide qui imposent des fenêtres de mise à disposition spécifiques comme condition de l’aide a été évoquée dans plusieurs contributions lors de la première consultation publique. Les producteurs et les distributeurs ont fait valoir que les stratégies de commercialisation et de mise à disposition des films devaient être laissées à l'appréciation du marché, car elles varient d'une œuvre audiovisuelle à l'autre. Une étude sur l'octroi de licences multiterritoriales effectuée pour la Commission contient une liste des États membres qui imposent de telles conditions.

Les fenêtres de mise à disposition imposées en tant que condition de l’aide peuvent entraver la visibilité et la circulation des œuvres audiovisuelles et, partant, l’efficacité de l’aide visant à assurer que le public européen peut disposer d’une plus grande diversité culturelle en matière de choix d’œuvres audiovisuelles. Le projet de communication recommande donc aux États membres de ne pas subordonner l’octroi d’une aide en faveur d’une œuvre audiovisuelle à des restrictions inutiles à la distribution et à la commercialisation.

Quel est le calendrier du réexamen de la Commission?

Un calendrier indicatif est disponible sur la page web de la consultation publique. Cette page sera mise à jour à mesure qu’évoluera le réexamen:

  • mars 2012 – juin 2012: consultation publique sur le projet de communication

  • juin 2012: publication des réponses à la consultation

  • 2e semestre 2012: adoption d'une nouvelle communication sur le cinéma


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