Fragen und Antworten: Novellierung der EU-Rechtsvorschriften für Tabakerzeugnisse

Europäische Kommission

Memo

Brüssel, 19. Dezember 2012

Fragen und Antworten: Novellierung der EU-Rechtsvorschriften für Tabakerzeugnisse

Heute hat die Europäische Kommission einen richtungsweisenden Vorschlag zur Änderung der Tabakrichtlinie vorgelegt. Es handelt sich um eine grundlegende Überarbeitung des bislang geltenden EU-Rechts in dem Sinne, dass sowohl neue als auch strengere Bestimmungen für Tabakerzeugnisse eingeführt werden.

Was regelt die bisherige Tabakrichtlinie?

Die geltende Tabakrichtlinie, die im Jahr 2001 erlassen wurde und die ursprüngliche Richtlinie aus dem Jahr 1989 ersetzte, enthält Regelungen für die Herstellung, die Aufmachung und den Verkauf von Tabakerzeugnissen. Dazu zählen Zigaretten, Tabak zum Selbstdrehen, Pfeifentabak, Zigarren, Zigarillos sowie verschiedene Arten von rauchlosen Tabakerzeugnissen. In der Richtlinie sind Höchstmengen für die Freisetzung von Teer, Nikotin und Kohlenmonoxid festgelegt. Die Hersteller müssen angeben, welche Inhaltsstoffe sie verwenden. Tabak für den oralen Gebrauch und irreführende Angaben wie „leicht“, „mild“ oder „niedriger Teergehalt“ sind verboten. Tabakerzeugnisse müssen mit Warnhinweisen versehen sein. Zur Ergänzung der Warnungen in Textform wurde ein Bibliothek von Bildwarnungen entwickelt, die von immer mehr Mitgliedstaaten genutzt wird.

Warum überarbeitet die Kommission die Tabakrichtlinie?

Hauptziel der Überarbeitung ist, dafür zu sorgen, dass der Binnenmarkt besser funktioniert, und gleichzeitig ein hohes Schutzniveaus im Bereich der öffentlichen Gesundheit zu gewährleisten. Seit Erlass der Tabakrichtlinie im Jahr 2001 hat sich die Situation auf den Märkten, in der Wissenschaft und auf internationaler Ebene verändert. So hat sich der Kenntnisstand beispielsweise in Bezug auf die in Tabakerzeugnissen verwendeten Aromastoffe und in Bezug auf die Wirkung von gesundheitsbezogenen Warnhinweisen verbessert. In einigen Bereichen unterscheiden sich die Rechtsvorschriften in den einzelnen Mitgliedstaaten erheblich, da diese unterschiedliche Regelungskonzepte gewählt haben. Auf dem Markt gibt es heute neue Produkte wie elektronische Zigaretten, und einige Bestimmungen der geltenden Richtlinie sind inzwischen veraltet. Der Legislativvorschlag soll Tabakerzeugnisse und deren Konsum weniger attraktiv machen und so junge Menschen von vorneherein vom Rauchen abhalten.

Darüber hinaus sind die EU und alle Mitgliedstaaten Vertragsparteien des WHO-Rahmenübereinkommens zur Eindämmung des Tabakgebrauchs (Framework Convention on Tobacco Control – FCTC) sind, das im Februar 2005 in Kraft getreten ist und eine Rechtspflicht zur Umsetzung des Übereinkommens begründet.

Außerdem haben sowohl der Rat als auch das Europäische Parlament wiederholt eine Überarbeitung der geltenden Richtlinie gefordert.

Stellt der Tabakkonsum in der EU und weltweit ein großes Gesundheitsproblem dar?

Ja. Alljährlich tötet das Rauchen fast 700 000 Menschen in Europa (das entspricht der Einwohnerzahl einer Stadt wie Frankfurt am Main); der Tabakkonsum stellt somit das größte vermeidbare Gesundheitsrisiko dar. Millionen von EU-Bürgerinnen und -Bürgern leiden an Krankheiten, die mit dem Rauchen in Zusammenhang stehen, darunter Krebs sowie Herz-, Gefäß- und Atemwegskrankheiten. Circa 50 % aller Raucher sterben durchschnittlich 14 Jahre früher als Nichtraucher. Bei den Rauchern sind auch mehr Lebensjahre durch einen schlechten Gesundheitszustand gezeichnet. Nach aktuellen Schätzungen der Weltgesundheitsorganisation (WHO) tötet der Tabakkonsum jährlich fast sechs Millionen Menschen weltweit. Im Jahr 2030 könnten es schon acht Millionen Tote sein, wenn es nicht gelingt, diese besorgniserregende Entwicklung umzukehren.

Im Interesse eines umfassenden Schutzes der öffentlichen Gesundheit im EU-Binnenmarkt setzt sich die Kommission entschieden für die Bekämpfung des Rauchens ein. Da Tabak stark süchtig macht, ist es wichtig, dass junge Menschen gar nicht erst anfangen zu rauchen. 70 % aller Raucher haben vor dem 18. Lebensjahr und 94 % vor dem 25. Lebensjahr mit dem Rauchen begonnen.

Wesentlicher Inhalt der Überarbeitung

Der Vorschlag enthält wesentliche Änderungen an der geltenden Richtlinie. Besonders stark betroffen sind die folgenden Bereiche und Bestimmungen:

• Inhaltsstoffe: Es wird ein harmonisiertes elektronisches Berichtsformat für Inhaltsstoffe und Emissionen eingeführt. Zigaretten, Tabak zum Selbstdrehen und rauchlose Tabakerzeugnisse mit charakteristischen Aromen sowie mit Zusatzstoffen, die die Toxizität oder das Suchtpotenzial noch erhöhen, werden verboten.

• Kennzeichnung und Verpackung: Sämtliche Verpackungen von Zigaretten und Tabak zum Selbstdrehen müssen mit einem sowohl aus Bildern als auch aus Text bestehenden Warnhinweis versehen sein, der 75 % der Vorder- und Rückseite der Packung einnimmt und auch über Raucherentwöhnungsangebote informiert. Werbeelemente sind verboten. Bestimmte Aspekte der Verpackung und des Aussehens der Zigaretten werden vereinheitlicht, z. B. die Größe einer Zigarettenpackung, damit die Sichtbarkeit der Warnungen in Bildform gewährleistet ist. Die derzeitigen Angaben zum Teer-, Nikotin- und Kohlenmonoxidgehalt werden durch eine Informationsbotschaft auf der Packungsseite ersetzt. Die Mitgliedstaaten können in begründeten Fällen auch Einheitsverpackungen vorschreiben.

• Rauchloser Tabak: Das Verbot von Tabakerzeugnissen für den oralen Gebrauch (Snus) wird aufrechterhalten, außer für Schweden, das aufgrund seines Beitrittsvertrags von dem Verbot ausgenommen ist. Alle rauchlosen Tabakerzeugnisse müssen auf beiden Seiten Warnungen vor Gesundheitsrisiken tragen. Neuartige Tabakerzeugnisse müssen den Vorgaben der Richtlinie entsprechen und dürfen erst nach vorheriger Anmeldung vermarktet werden.

• Ausdehnung des Geltungsbereichs der Richtlinie auf neue Produkte: Nikotinhaltige Produkte (z. B. elektronische Zigaretten), deren Nikotingehalt unter einer bestimmten Schwelle liegt, dürfen vermarktet werden, müssen aber mit Warnungen vor Gesundheitsrisiken versehen sein. Produkte, deren Nikotingehalt oberhalb dieser Schwelle liegt, sind nur zulässig, wenn sie als Arzneimittel zugelassen sind, etwa als Nikotinersatztherapeutika (z. B. Nikotinpflaster). Pflanzliche Raucherzeugnisse (z. B. Kräuterzigaretten) müssen ebenfalls mit Warnhinweisen versehen sein.

• Grenzüberschreitender Fernabsatz: Einzelhändler, die Tabakerzeugnisse grenzüberschreitend verkaufen wollen, müssen dies den zuständigen Behörden melden und Verfahren zur Altersüberprüfung einführen.

• Illegaler Handel: Ein System für die Verfolgung und Rückverfolgung sowie Sicherheitsmerkmale (z. B. Hologramme) sind vorgesehen.

Ein Vergleich des neuen Vorschlags mit der geltenden Richtlinie ist der Tabelle im Anhang zu entnehmen.

Welche Vorschriften gelten für Pfeifentabak, Zigarren und Zigarillos?

Die Tabakrichtlinie gilt für alle Tabakerzeugnisse. Allerdings erfolgt der Einstieg ins Rauchen derzeit nur selten über Pfeifentabak, Zigarren und Zigarillos. Deshalb enthält der Vorschlag weniger strenge Vorschriften für diese Erzeugnisse; so sind z. B. keine bildlichen Warnhinweise vorgeschrieben, und es gibt auch kein Verbot von charakteristischen Aromen. Sollte sich an der Sachlage etwas Wesentliches ändern (hinsichtlich der Verkaufsmengen oder der Prävalenz bei jungen Menschen), dann wird diese Befreiung aufgehoben.

Werden Zigarettenschachteln künftig anders aussehen?

Ja. Der Vorschlag schreibt auf Vorder- und Rückseite des Päckchens bildliche Warnungen vor, die 75 % der entsprechenden Oberfläche einnehmen müssen. Auf den Schmalseiten kommen weitere Warnungen hinzu („Rauchen ist tödlich – hören Sie jetzt auf“; „Tabakrauch enthält über 70 Stoffe, die erwiesenermaßen krebserregend sind“ usw. …), die 50 % der entsprechenden Oberflächen einnehmen. Das bedeutet, dass Warnungen vor Gesundheitsrisiken weniger als 60 % der Gesamtoberfläche eines Zigarettenpäckchens einnehmen werden. Außerdem müssen sich die Hersteller an die Vorschriften zu Verfolgung und Rückverfolgbarkeit, zu den Sicherheitsmerkmalen und zu Steuermarken halten. Bei normalen Zigarettenschachteln werden somit 30 % der Oberfläche für die Markenbezeichnung übrig bleiben, es sei denn, der betreffende Mitgliedstaat entscheidet sich für neutrale Einheitsverpackungen und kann dies begründen.

Will die Kommission das Verbot von Snus (Tabak für den oralen Gebrauch) aufrechterhalten?

Ja. In der EU ist Tabak für den oralen Gebrauch (darunter Snus) seit 1992 verboten. Schweden ist aufgrund seines Beitrittsvertrags davon ausgenommen. Snus macht abhängig und schadet der Gesundheit. Schon vor 1992 hatten mehrere Mitgliedstaaten damit begonnen, dieses Erzeugnis wegen seines erheblichen Marktpotenzials und seiner Attraktivität für junge Menschen zu verbieten. In der öffentlichen Konsultation, die dem Legislativvorschlag vorausging, standen die meisten Mitgliedstaaten dem Gedanken, das Snus-Verbot aufzuheben, ablehnend gegenüber. Snus könnte als Einstiegsprodukt fungieren, das neue Raucher in die Tabak- bzw. Nikotinsucht treibt, während Personen, die schon länger rauchen, beides – sowohl Zigaretten als auch Snus –konsumieren könnten. Die Entscheidung, das Verbot nicht aufzuheben, steht im Übrigen im Einklang mit der Empfehlung des schwedischen Instituts für öffentliche Gesundheit.

Wird die neue Regelung Aromen – wie Menthol – und andere Inhaltsstoffe verbieten?

Der Vorschlag verbietet keine einzelnen Aromastoffe, aber Tabakerzeugnisse mit einem „charakteristischen Aroma“, einschließlich Menthol. Konkret darf Menthol in kleinen Mengen verwendet werden, nicht jedoch in solchen Mengen, die dem Tabakerzeugnis ein anderes als ein Tabakaroma verleihen. Testpanels werden den Mitgliedstaaten und der Kommission dabei helfen zu entscheiden, ob ein Erzeugnis ein solches charakteristisches Aroma hat oder nicht. Zusatzstoffe, die für die Herstellung von Tabakerzeugnissen erforderlich sind, dürfen auch weiterhin verwendet werden. Hierunter fällt auch Zucker. Es wird kein Unterschied zwischen den verschiedenen Tabaksorten wie Virginia, Burley oder Orienttabak gemacht.

Wird die neue Tabakrichtlinie zur verstärkten Bekämpfung des illegalen Handels führen?

Ja. Der Legislativvorschlag wird ein strenges Vorgehen gegen den illegalen Handel mit Tabakerzeugnissen ermöglichen und dafür sorgen, dass in der EU nur richtlinienkonforme Produkte verkauft werden. Mit der Richtlinie wird ein System zur Verfolgung und Rückverfolgung entlang der legalen Lieferkette eingeführt. Sicherheitsmerkmale sollen künftig die Durchsetzung des geltenden Rechts erleichtern und die Verbraucher in die Lage versetzen, illegale Produkte zu erkennen. Der Vorschlag wird zudem das Bewusstsein der Verbraucher dafür schärfen, dass der Verkauf illegaler Produkte von der organisierten Kriminalität kontrolliert wird. Für andere Tabakerzeugnisse als Zigaretten und Tabak zum Selbstdrehen gilt eine Übergangszeit von fünf Jahren.

Schlägt die Kommission ein Verbot des grenzüberschreitenden Fernabsatzes vor?

Nein. Allerdings muss dieses Problem angegangen werden, denn es wurde beobachtet, dass beispielsweise im Internet gekaufte Produkte oft nicht den Richtlinienvorschriften entsprechen (etwa in Bezug auf Kennzeichnung und Inhaltsstoffe). Der Vorschlag sieht vor, dass Einzelhändler, die Tabakerzeugnisse grenzüberschreitend verkaufen möchten, ihre Geschäftstätigkeit vor dem ersten Verkauf in dem Mitgliedstaat, in dem sie niedergelassen sind, und in den Mitgliedstaaten, in die sie Tabakerzeugnisse verkaufen, melden müssen. Sie müssen auch sicherstellen, dass Tabakerzeugnisse nicht an Kinder und Jugendliche verkauft werden.

Betrifft dieser Vorschlag das Rauchen in der Öffentlichkeit?

Nein. Obgleich die Europäische Kommission die Einführung rauchfreier Räume unterstützt, fällt die Entscheidung darüber nach wie vor in den Zuständigkeitsbereich der Mitgliedstaaten. Auf EU-Ebene befasst sich lediglich eine Empfehlung des Rates über rauchfreie Umgebungen aus dem Jahr 2009 mit dieser Thematik. Die Kommission wird in der ersten Hälfte des Jahres 2013 einen Bericht über die Umsetzung dieser Empfehlung in den Mitgliedstaaten vorlegen.

Wie wird sich der Vorschlag auf die Gesundheit der EU-Bürgerinnen und –Bürger auswirken? Wem wird die Überarbeitung zugute kommen?

Die Überarbeitung wird allen Bürgerinnen und Bürgern zugute kommen, da sie künftig präzisere Informationen über die Produkte erhalten. Wenn die Möglichkeiten, die Produkte „attraktiver“ zu machen, eingeschränkt werden, kann man junge Menschen davon abhalten, mit dem Rauchen zu beginnen. Diejenigen, die schon rauchen, werden ebenfalls von den Bestimmungen der Richtlinie profitieren, denn sie werden in die Lage versetzt, eine bewusste Produktauswahl zu treffen bzw. darüber zu entscheiden, ob sie mit dem Rauchen aufhören wollen, was wiederum ihrer Gesundheit zugute kommen wird.

Den Regierungen und der Gesellschaft insgesamt wird der bessere Schutz der öffentlichen Gesundheit etwa dadurch zugute kommen, dass viele Menschen länger gesund bleiben. Obwohl das schon ein Wert an sich und für alle Bürgerinnen und Bürger sehr wichtig ist, kommt einer gesunden Bevölkerung auch Bedeutung für Produktivität und Wohlstand zu; Gesundheit ist somit ein Schlüsselfaktor des Wirtschaftswachstums. Die jährlichen öffentlichen Gesundheitsausgaben für die Behandlung von Krankheiten, die auf das Rauchen zurückgehen, belaufen sich in der EU – nach vorsichtigen Schätzungen – auf 25,3 Mrd. EUR. Hinzu kommen gesellschaftliche Kosten in Höhe von 8,3 Mrd. EUR pro Jahr durch Produktivitätseinbußen (u. a. durch Frühverrentung/Tod sowie durch Fehlzeiten), die mit dem Rauchen zusammenhängen. Der Aufwand, den die Umsetzung völkerrechtlicher Verpflichtungen und Regelungen für die Regierungen darstellt, wird sich insoweit verringern, als die Mitgliedstaaten aus den jeweiligen Erfahrungen der anderen Mitgliedstaaten lernen können.

Den Herstellern von Tabakerzeugnissen werden die klareren Vorschriften, das bessere Funktionieren des Binnenmarkts und die für alle Wettbewerber gleichen Ausgangsbedingungen zugute kommen. Die neuen Vorschriften tragen insbesondere den spezifischen Bedürfnissen kleiner und mittlerer Unternehmen Rechnung.

Wie geht es weiter?

Der Legislativvorschlag wird nun an den Rat und das Europäische Parlament weitergeleitet, die für die Verabschiedung verbindlicher Rechtsvorschriften zuständig sind. Im Idealfall sollte die Richtlinie spätestens im Jahr 2014 erlassen werden und ab 2015 oder 2016 anwendbar sein.

IP/12/1391

Anhang