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MEMO/11/6

Bruxelles, le 6 janvier 2011

Consultation concernant les détails techniques d'un cadre de gestion des crises pour les institutions financières – questions fréquentes

1. Pourquoi un nouveau cadre de redressement et de résolution des défaillances est-il nécessaire pour le secteur bancaire de l'UE?

La crise financière a montré clairement la nécessité de dispositions plus globales et plus efficaces pour faire face aux défaillances des banques au niveau national, ainsi que la nécessité de mécanismes permettant de traiter plus efficacement les défaillances transnationales. Les faillites d’un certain nombre de banques importantes (Fortis, Lehman Brothers, banques islandaises, Anglo Irish Bank) durant la crise ont mis en lumière de graves lacunes dans les dispositions existantes.

En l'absence de mécanismes permettant d'organiser la liquidation ordonnée, les États membres de l'UE n'ont eu d'autre solution que de renflouer leur secteur bancaire. Les aides d'État destinées aux banques ont atteint 13 % du PIB. Cela a entraîné une lourde charge pour les contribuables.

Il est essentiel de mettre en place un nouveau cadre de gestion des crises afin de compléter d'autres mécanismes destinés à assainir le système financier, notamment en rendant les banques plus résistantes, en augmentant le niveau des fonds propres et en améliorant leur qualité, en protégeant davantage les déposants et en améliorant la surveillance.

2. Quels sont les principaux éléments de la consultation ?

La consultation vise à rassembler les points de vue des parties prenantes sur un ensemble de mesures destinées à doter les autorités nationales des outils nécessaires pour intervenir auprès d'une institution en difficulté à un stade suffisamment précoce pour traiter les problèmes dès leur apparition; à faire en sorte que les entreprises et les autorités se préparent correctement à faire face aux crises, que les autorités nationales disposent de compétences et d'outils communs pour la résolution des défaillances afin d'engager une action rapide et efficace lorsqu'il est impossible d'éviter la faillite d'une banque; et que les autorités coopèrent réellement dans la gestion de la défaillance d'une banque transnationale.

Les mesures visées incluent:

  • des mesures préparatoires et préventives, notamment l'obligation pour les établissements et les autorités d'élaborer des plans de redressement et de résolution des défaillances en vue de mettre en place une planification adéquate en cas de difficultés financières ou de défaillance bancaire (voir également question 4), et habilitation des autorités, lorsqu'elles identifient des obstacles à la résolution de la défaillance dans le cadre de ce processus de planification, à obliger une banque à prendre les mesures appropriées pour pouvoir procéder à la résolution avec les instruments disponibles de manière à ne pas mettre en péril la stabilité financière et à ne pas imposer des frais au contribuable (voir également question 5);

  • des compétences permettant d'engager rapidement une action pour résoudre les problèmes à un stade suffisamment précoce, notamment le droit pour les autorités de surveillance d'exiger le remplacement de la direction, d'obliger un établissement à mettre en œuvre un plan de redressement ou à abandonner des activités ou des lignes d'activité imposant un risque excessif pour sa bonne santé financière, ou encore de désigner un directeur spécial (voir également question 7);

  • Des instruments de résolution des défaillances, notamment le pouvoir d'autoriser la reprise d'une banque ou d'une entreprise défaillante par une institution saine, ou de transférer tout ou partie de ses activités à une banque relais temporaire, ce qui permet aux autorités de garantir la continuité de services essentiels et de gérer la faillite de manière ordonnée (voir également question 8). Dans ce contexte, la consultation vise également à récolter les points de vue sur les mécanismes permettant d'appliquer des décotes ou de convertir en actions certaines catégories de créances de l'établissement défaillant («bail in») de manière à renforcer sa position financière et à lui permettre de poursuivre son activité moyennant une restructuration appropriée (voir également questions 9 et 10).

  • Un cadre de coopération entre les autorités nationales de sorte qu'en cas de défaillance d'un groupe bancaire transnational, les autorités nationales coordonnent les mesures de résolution de manière à préserver la stabilité financière dans tous les États membres concernés et à obtenir le résultat le plus efficace pour le groupe dans son ensemble.

L'objectif principal est de mettre en place un cadre qui permettra à une banque de faire faillite - quelles que soient sa taille, sa complexité ou son importance pour le système financier - tout en préservant la continuité de services bancaires essentiels, en minimisant l'impact de cette faillite sur le système financier et en évitant les coûts pour les contribuables. Ceci est essentiel pour éviter le risque moral découlant de l'impression selon laquelle certaines banques sont trop grandes, trop complexes ou trop interconnectées pour faire faillite.

3. Pourquoi l'UE ne disposait-elle pas de ce cadre avant la crise ? Et qu'a-t-on fait depuis la crise ?

Jusqu'à la crise, nombreux étaient ceux qui pensaient qu'il valait mieux gérer les crises au niveau national, surtout s'il existait un risque d'incidence budgétaire, compte tenu notamment du lien étroit entre les mesures prises dans le cadre de la crise et les régimes nationaux en matière d'insolvabilité. Les mesures en place étaient sensiblement différentes selon les États membres.

Toutefois, la crise a montré tout l'intérêt d'une action au niveau de l'UE, en faisant apparaître clairement que l'absence de dispositions au niveau européen pouvait entraîner des solutions nationales ad hoc éventuellement moins efficaces pour résoudre la situation et finalement plus coûteuses pour les contribuables. La crise a également montré qu'il n'existait pas de mécanismes permettant de faire face à la défaillance de banques actives dans plusieurs États membres.

4. Quelle sorte de mesures préparatoires et préventives la Commission estime‑t‑elle nécessaires ?

Les mesures de prévention devraient notamment permettre de détecter et de traiter les problèmes en amont, et faire en sorte que les entreprises et les autorités soient mieux préparées à réagir efficacement en cas de graves difficultés. Ces mesures viseront notamment à renforcer les compétences en matière de surveillance (notamment une surveillance renforcée au moyen d'évaluations plus intrusives, davantage d'inspections systématiques sur place, etc.) et d'introduire l'obligation de plans de redressement et de résolution des défaillances pour chaque entreprise. La partie concernant le redressement serait préparée par les entreprises, et exposerait les mesures que l'entreprise prendrait pour faire face aux problèmes de financement dans une série de scénarios de difficultés possibles.

La partie concernant la résolution des défaillances serait élaborée par les autorités avec la collaboration des entreprises, et mettrait en place des plans concernant les modalités de résolution de la défaillance de l'entreprise et de protection de ses fonctions essentielles en cas de défaillance.

Les mesures préparatoires et préventives pourraient également inclure le droit pour les autorités de prendre des mesures ou d'obliger une entreprise à modifier sa structure ou son organisation si elles estiment qu'une résolution est impossible avec les instruments disponibles (voir également question 5).

5. Quels types de modifications aux structures légales ou opérationnelles les autorités pourraient-elles exiger ?

La consultation vise à recueillir les points de vue des parties prenantes concernant les pouvoirs qui seraient accordés aux autorités si, dans le cadre de la planification des résolutions des défaillances, elles identifient des obstacles à la résolution pour des établissements individuels. Les compétences envisagées permettraient aux autorités, au terme d'un dialogue avec la banque concernée, d'obliger celle-ci à prendre les mesures appropriées pour permettre sa résolution avec les instruments disponibles de manière à ne pas compromettre la stabilité financière et à ne pas imposer de coûts au contribuable. De telles mesures pourraient obliger la banque à conclure des accords de service pour assurer l'offre de fonctions économiques essentielles, limiter les expositions, mettre un terme ou une limite à certaines activités ou au développement de nouveaux produits ou lignes d'activité, ou encore apporter des modifications structurelles au mode d'organisation de ses activités, notamment en répertoriant mieux les fonctions systémiques pour les entités légales. Comme de tels pouvoirs peuvent être intrusifs, la consultation vise également à déterminer les garanties appropriées, notamment l'obligation que chaque mesure imposée soit nécessaire, proportionnée et pertinente pour atteindre l'objectif exclusif de supprimer les obstacles spécifiques à la résolution de la défaillance, identifiés dans l'organisation des activités ou dans la structure juridique d'une banque. La consultation examine également les sauvegardes procédurales pour les banques, notamment le droit à un contrôle juridictionnel.

6. Quelles sont les nouvelles mesures d'intervention précoce envisagées ?

La consultation vise à réunir les points de vue concernant d'éventuelles nouvelles possibilités d'intervention précoce de la part des autorités de surveillance bancaire visant à traiter le plus rapidement possible des problèmes qui apparaissent dans des banques individuelles ou dans des groupements bancaires, à les empêcher de se développer davantage et à garantir le redressement. Les mesures envisagées concernent notamment le droit pour les autorités de surveillance d'interdire le versement de dividendes, d'imposer le remplacement de la direction, d'obliger la banque à se retirer de certaines activités ou lignes d'activités, d'imposer la mise en œuvre d'un plan de redressement de l'entreprise en vue de traiter des problèmes de financement spécifiques, et de désigner un directeur spécial pour une durée limitée et le charger de reprendre le contrôle et la gestion de la banque en vue de résoudre ses difficultés et de restaurer sa santé financière.

7. Quelle est la fonction d'un directeur spécial ?

La consultation vise à réunir les points de vue de parties prenantes sur la désignation d'un directeur spécial en tant qu'instrument d'intervention précoce qui pourrait être mis à la disposition des autorités de surveillance. Un directeur spécial pourrait être désigné pour remplacer ou aider la direction d'un établissement en difficulté pendant une période limitée et déterminée. Sa fonction principale serait de restaurer la santé financière de la banque en mettant en œuvre un plan de redressement approprié. Le directeur spécial aurait tous les pouvoirs appartenant à la direction de l'entreprise, et ne serait pas habilité à outrepasser les droits des actionnaires au titre des statuts de la société et du droit des sociétés. Ainsi, les actionnaires devraient marquer leur accord pour toute action engagée par le directeur spécial qui nécessiterait également leur accord si elle était menée par les administrateurs.

8. En quoi consistent les mesures de résolution des défaillances?

La résolution intervient au stade où l'institution a atteint un niveau de difficultés tel qu'il n'existe pas de perspectives de redressement réalistes dans un délai approprié et lorsque toutes les autres mesures ont été tentées. Les instruments de résolution envisagés dans la consultation sont notamment la vente de l'outil (des pans de l'établissement de crédit ou de ses activités peuvent être cédés à un ou plusieurs acquéreurs sans l'autorisation des actionnaires); l'instrument de la banque relais (les autorités peuvent transférer tout ou partie de l'activité à une banque relais temporaire afin de préserver les fonctions bancaires principales ou la continuité de l'accès aux dépôts); et l'instrument de la séparation des actifs (pour transférer les actifs toxiques vers un autre véhicule). De plus, la consultation vise à réunir les points de vue des parties intéressées concernant des mécanismes permettant d'appliquer des décotes aux créances de la banque défaillante ou de les convertir en actions, afin d'assainir les fonds propres de l'établissement («bail in»). Cela permettrait de restructurer la banque et de la maintenir en activité ou de la liquider de manière ordonnée, et pourrait constituer un instrument de résolution supplémentaire qui donnerait davantage de souplesse aux autorités pour traiter la défaillance d'institutions complexes.

9. Quelle est la proposition visant à appliquer des décotes aux créances («bail in») et comment fonctionnerait-elle ?

L'objectif est de mettre en place un mécanisme de recapitalisation des institutions défaillantes de sorte qu'elles puissent continuer à fournir des services essentiels, sans devoir être renflouées par des fonds publics. Une recapitalisation rapide permettrait de maintenir l'institution en activité, d'éviter les perturbations qu'une cessation ou une interruption de ses services essentiels entraînerait pour le système financier, et de donner aux autorités le temps de réorganiser ou de liquider certains pans de son activité de manière ordonnée. Dans le cadre de ce processus, les prérogatives des actionnaires devraient être neutralisées ou nettement réduites, et les directions défaillantes devraient être remplacées. La consultation vise à recueillir des avis sur les deux approches permettant d'atteindre cet objectif.

La première approche donnerait un large pouvoir statutaire aux autorités pour réduire les dettes non garanties ou pour les convertir, notamment les créances prioritaires (moyennant d'éventuelles exclusions pour certains types de dettes privilégiées peut-être nécessaires pour préserver le bon fonctionnement des marchés du crédit). Un tel pouvoir ne s'appliquerait pas aux créances litigieuses existantes, car cela pourrait créer des perturbations.

La deuxième approche obligerait les banques à émettre un montant déterminé de créances «bail in» qui pourraient être annulées ou converties en actions dans le cadre d'un mécanisme déterminé lié à la faillite de la banque. Cette obligation serait introduite progressivement sur une période appropriée et ici également, il n'est pas envisagé qu'une dette existante déjà litigieuse fasse l'objet d'une annulation.

10. Quel est le lien entre l'outil «bail in» et les discussions concernant la dette souveraine ?

Il n'y en a pas. Les banques, en tant qu'entreprises du secteur privé, ne sont pas des pays, et les principes qui sous-tendent la présente consultation ainsi que les caractéristiques d'un éventuel instrument «bail in», ne doivent pas être mis en relation avec le débat en cours sur la dette souveraine. Toute proposition législative concernant des mécanismes d'annulation de créances qui pourrait résulter de la présente consultation ne s'appliquerait qu'à certains types de créances émises par les banques (et la consultation vise à réunir les points de vue des parties concernées au sujet des types des créances bancaires visées). Elle ne s'appliquerait pas aux dettes publiques.

11. Comment la consultation envisage-t-elle la coopération transnationale ?

Outre le fait d'assurer des instruments communs à tous les États membres, il convient de garantir également une coopération sans heurts avant et pendant les crises. La consultation tente de rassembler des avis sur un cadre de coordination transnationale basé sur des "collèges de résolution des défaillances" pour chaque banque transnationale, réunissant toutes les autorités de résolution et de surveillance nationales compétentes, et se baserait sur les collèges des autorités de surveillance existants (instaurés pour les banques transnationales en vertu de la directive sur les exigences en matière de fonds propres (CRD 2, voir IP/08/1433).

Ces collèges seraient responsables de la planification (préparation des plans de résolution, adoption de principes de partage des charges, etc.) et constitueraient une plateforme pour l'échange d'informations et la coordination durant une crise. La consultation vise également à rassembler des avis sur le rôle à jouer par les groupements d'autorités de résolution pour l'élaboration d'un plan de résolution global, qui pourrait ensuite être mis en œuvre par les autorités nationales. Enfin, la consultation recherche les points de vue sur le rôle approprié des nouvelles autorités européennes de surveillance (voir MEMO/10/434) dans la préparation, la prévention, l'intervention précoce et la coordination dans le nouveau cadre.

12. Comment les plans de résolution seront-ils financés ?

Le financement est un aspect important de la résolution, et la Commission estime qu'une approche coordonnée est nécessaire pour améliorer les perspectives de coopération transnationale effective. En mai 2010, la Commission a exposé son point de vue concernant des fonds de résolution des banques préfinancés (voir IP/10/610 + MEMO/10/214) pour faire en sorte que ce soit le secteur bancaire, et non le contribuable, qui supporte à l'avenir le coût des défaillances bancaires. La communication de la Commission du 20 octobre 2010 (voir IP/10/1353 + MEMO/10/506) repose sur ces idées. La présente consultation fournit des suggestions quant aux modalités de mise en œuvre de ces idées, elle tente de déterminer comment le financement des résolutions des défaillances pourrait s'articuler avec les mécanismes actuels de garantie des dépôts et essaie de réunir des avis sur les contributions des institutions financières au financement des résolutions des défaillances.

13. Ce travail est-il destiné à résoudre la crise actuelle ?

La crise économique et financière a mis en exergue la nécessité de prendre des mesures extraordinaires pour éviter l'effondrement du système financier mondial. Mais les mesures évoquées dans cette consultation visent à traiter les défaillances bancaires futures. Une intervention précoce des autorités de surveillance devrait contribuer à éviter les défaillances bancaires quand c'est possible, tandis qu'un cadre de résolution des défaillances au niveau de l'UE doterait les autorités nationales d'outils adéquats pour gérer les conséquences des faillites inévitables.

14. Les mesures de résolution peuvent interférer avec les droits des actionnaires et des créanciers. Comment cet aspect est-il traité dans la consultation ?

Les instruments de résolution des défaillances bancaires qui impliquent le transfert d’actifs peuvent interférer avec les droits des créanciers et des actionnaires, et tout cadre de résolution au niveau de l’UE devrait inclure des garanties appropriées pour protéger ces intérêts.

Par exemple, le droit des sociétés de l'UE contient un certain nombre d’exigences impératives qui confèrent des droits aux actionnaires. Il s’agit notamment de droits de préemption et de l’obligation de faire approuver toute augmentation ou réduction du capital souscrit par l’assemblée générale des actionnaires. En outre, tout transfert de propriété ou d'actifs dans une banque en difficulté doit respecter le droit des actionnaires à la propriété au titre de la Convention européenne des droits de l'homme. Il convient de trouver un équilibre entre la protection des intérêts légitimes des actionnaires et le pouvoir des autorités chargées de la résolution des défaillances à intervenir rapidement et résolument pour assainir un établissement ou un groupe défaillant afin de réduire au minimum la contagion et d’assurer la stabilité du système bancaire dans les États membres concernés.

La consultation vise à réunir des avis sur des mécanismes appropriés de recours et de compensation pour les actionnaires et les créanciers dont les droits sont affectés, et sur la proposition générale selon laquelle dans toute la mesure du possible, la situation des actionnaires et des créanciers ne devrait pas être plus ou moins favorable que dans le cas où la banque faisant l'objet d'une résolution aurait été liquidée en vertu du droit applicable en matière d'insolvabilité.

La consultation vise également à recueillir les points de vue concernant la limitation éventuelle des recours possibles en dommages-intérêts pour les personnes touchées par des actions de résolution des défaillances, empêchant les tribunaux d'annuler ou d'invalider les transferts déjà opérés.

15. Quels types d'institutions financières seraient couverts par un régime européen ?

La consultation se concentre sur les mesures d'intervention et de résolution concernant les banques, parce que le rôle unique de ces dernières en tant que fournisseurs de crédit, récipiendaires des dépôts et intermédiaires pour les paiements donne lieu à des problèmes et à des objectifs politiques spécifiques en cas de faillite. De plus, elle vise à récolter les points de vue sur l'opportunité de couvrir les sociétés d'investissement dont la faillite pourrait également mettre en péril la stabilité financière.

Au-delà, la Commission reconnaît également que différents types de mesures de gestion des crises pourraient être nécessaires pour faire face aux risques spécifiques que d'autres types d'institutions financières présentent pour la stabilité des marchés. Elle envisage de poursuivre les travaux en 2011 pour déterminer quels types de dispositions de gestion des crises pourraient être nécessaires pour d'autres types d'institutions financières, notamment les compagnies d'assurance, les sociétés d'investissement et les contreparties centrales.

16. Des "dispositions testamentaires" seraient-elles imposées pour toutes les banques, et qui les élaborerait ?

Actuellement, les autorités de surveillance ne disposent pas de compétences harmonisées leur permettant d'obliger les banques à élaborer des plans de redressement et de résolution, souvent appelés «dispositions testamentaires». Ces dernières seraient constituées de «plans de redressement» élaborés par les banques et indiquant comment elles réagiraient à un certain nombre de scénarios possibles de détresse financière, ainsi que des «plans de résolution» élaborés par les autorités pour faire en sorte que ces dernières puissent agir rapidement et efficacement en cas de crise. La consultation vise également à recueillir des avis sur l'opportunité d'une obligation générale pour toutes les banques de disposer de plans de redressement et de résolution. Toutefois, cette exigence serait proportionnée. Ainsi par exemple, pour les institutions de plus petite taille qui n'ont pas d'activité transnationale, le plan de résolution pourrait simplement préciser que l'institution serait liquidée, et que les déposants seraient remboursés au titre du mécanisme de garantie des dépôts. Pour les institutions financières transnationales présentant une importance systémique, les dispositions testamentaires devraient être nettement plus détaillées pour qu'en situation de détresse ou d'instabilité financière grave, on puisse faciliter le maintien des services d'infrastructure financière et la résolution rapide ou la liquidation de l'institution (ou d'une partie de l'institution) le cas échéant.

17. Quel est le rôle de l'ABE dans la résolution des défaillances bancaires, et proposez-vous une autorité européenne de résolution des défaillances bancaires ?

En tant qu'organe rassemblant les autorités nationales de surveillance, la nouvelle Autorité bancaire européenne (ABE) pourrait avoir un rôle significatif à jour dans les aspects de ces travaux concernant les autorités nationales de surveillance (en particulier la surveillance, la préparation et l'intervention précoce). En ce qui concerne les aspects liés à la résolution des défaillances et au financement, qui impliquent d'autres organes au niveau national, comme les banques centrales et les ministères des finances, il convient d'étudier plus en détail le rôle de l'ABE. De plus, la Commission prévoit d'examiner la nécessité d'une harmonisation plus poussée des régimes d'insolvabilité des banques dans un rapport prévu avant la fin de 2012, et parallèlement à un réexamen de l'ABE en 2014, elle examinera comment mettre en place un cadre plus intégré de résolution des défaillances des groupements transnationaux. À ce stade, la Commission ne propose pas d'autorité européenne de résolution des défaillances bancaires.

18. Quel est le lien entre ces initiatives et les discussions au niveau international ?

La Commission participe actuellement aux travaux du CSF (Conseil de stabilité financière) et du G20 et suit également de près les autres décisions prises au niveau international. Lors du sommet de Toronto, en juin 2010, le G20 s'est engagé en faveur de la conception et de la mise en œuvre de systèmes donnant aux autorités les pouvoirs et les outils nécessaires pour restructurer ou liquider tous les types d'établissements financiers en crise, sans que les contribuables en fassent les frais. L'an dernier, le CSF a adopté des recommandations en vue de réduire le risque moral posé par les institutions financières présentant une importance systémique. Une partie importante de ces recommandations vise à faire en sorte que la résolution des défaillances des institutions financières présentant une importance systémique constitue une option viable. Les idées exposées dans la consultation, si elles étaient adoptées, constitueraient pour l'UE un pas important dans la mise en place du cadre de résolution des défaillances bancaires réclamé par le CSF.

19. Quelles sont les principales différences entre ce que l'UE propose et l'approche des États-Unis ?

Aux États-Unis, la réforme Dodd-Frank a mis sur pied un cadre permettant la résolution des défaillances d'établissements d'importance systémique au niveau du groupe. Tant l'UE que les États-Unis s'efforcent de mettre en place des mécanismes permettant la résolution ou la liquidation des institutions financières défaillantes. L'approche des États-Unis vise les banques d'importance systémique en plaçant les institutions défaillantes sous l'administration de la Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC), de manière à transférer ou à liquider l'activité et à dissoudre l'institution défaillante.

Le cadre européen examiné dans cette consultation permettrait lui aussi aux autorités de procéder à la résolution ordonnée des banques de manière à préserver leurs services essentiels tout en liquidant finalement l'institution défaillante elle-même. Toutefois, lorsqu'une institution est trop grande, trop complexe ou présente trop d'interconnexions pour être liquidée de manière ordonnée, la Commission envisage également de doter les autorités d'outils supplémentaires ambitieux qui permettraient, dans des conditions strictes, à la banque en détresse de maintenir son activité tout en appliquant des décotes sur ses créances de manière à préserver ses fonctions importantes d'un point de vue économique et de gagner du temps pour que les autorités puissent vendre ou liquider ses activités de manière ordonnée. Pour empêcher l'aléa moral, une telle approche devrait être assortie de conditions rigoureuses. Elles pourraient porter sur la dilution des actionnaires, des changements de direction, des décotes des créanciers et la restructuration de façon à garantir la viabilité de l'entité préservée. De telles opérations devraient également respecter strictement les règles de l'UE en matière d'aides d'État.


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