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Réforme de la PAC – explication des principaux éléments

Commission Européenne - MEMO/11/685   12/10/2011

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MEMO/11/685

Bruxelles, le 12 octobre 2011

Réforme de la PAC – explication des principaux éléments

La Commission a publié aujourd'hui les propositions relatives à quatre règlements de base du Parlement européen et du Conseil sur la politique agricole commune qui portent sur:– i) les paiements directs, – ii) l'organisation commune des marchés (OCM), – iii) le développement rural et – iv) un règlement horizontal concernant le financement, la gestion et le suivi de la PAC. En outre, trois règlements plus spécifiques prévoient des dispositions visant à assurer la transition vers les nouvelles règles. Le «paquet» contient également: un exposé des motifs; un résumé pour les citoyens, ainsi que des annexes en rapport avec les différents volets de l'analyse d'impact.

Les principaux éléments des propositions peuvent être résumés comme suit:

  • Paiements directs

Le régime de paiement de base: afin d'abandonner progressivement les différents systèmes du régime de paiement unique de l'UE-15 (qui repose sur des références historiques ou le paiement par hectare ou une combinaison «hybride» des deux) et le système simplifié de paiement à la surface (SAPS) en vigueur dans la plupart des États membres de l'UE-12, un nouveau «régime de paiement de base» s'appliquera après 2013 (Le lien suivant donne accès à des informations sur les modèles existant actuellement dans chaque État membre: http://ec.europa.eu/agriculture/direct-support/index_fr.htm ). Ce régime sera soumis à des obligations en matière de «conditionnalité» (respect de certaines règles concernant l'environnement, le bien‑être animal et d’autres domaines), comme c’est le cas actuellement, mais avec diverses mesures de simplification par rapport à ce qui est exigé à l'heure actuelle (voir ci-dessous). Il vise à réduire sensiblement les écarts entre les niveaux des paiements obtenus après la mise en œuvre intégrale de la législation actuelle, entre les agriculteurs, entre les régions (au niveau interne) et entre les États membres (au niveau externe). Tous les États membres seront tenus de s’orienter vers un paiement uniforme à l'hectare au niveau national ou régional, dès le début de 2019. Conformément aux propositions de la Commission pour le prochain cadre financier pluriannuel, les enveloppes nationales des paiements directs seront adaptées pour que ceux qui reçoivent moins de 90 % du montant moyen perçu à l'hectare dans l'UE reçoivent davantage. L'écart entre les montants actuellement prévus et les 90 % de la moyenne de l'UE-27 sera réduit d’un tiers. À titre d'exemple, si un État membre reçoit aujourd'hui un montant moyen par hectare correspondant à 75 % de la moyenne de l'UE, soit 15 % de moins par rapport aux 90 %, ce montant sera progressivement augmenté jusqu'à atteindre 80 %. La Commission est résolue à faire porter le débat relatif aux prochaines perspectives financières après 2020 sur un objectif à plus long terme visant à atteindre une «convergence complète» par la répartition équitable du soutien direct dans l’ensemble de l'Union européenne.

Verdissement: en plus du paiement de base, chaque exploitation recevra un paiement par hectare en contrepartie du respect de certaines pratiques agricoles bénéfiques pour le climat et l'environnement. Les États membres consacreront 30 % de leur enveloppe nationale pour financer ces dépenses. Cette pratique sera obligatoire, mais ne fera pas l'objet d'un plafonnement.

Trois mesures sont ainsi prévues:

  • le maintien des pâturages permanents;

  • la diversification des cultures (un agriculteur doit pratiquer au moins trois cultures sur ses terres arables, dont aucune ne peut excéder 70 % des terres, la troisième devant couvrir 5 % au minimum d’entre elles); et

  • le maintien d’une «surface d'intérêt écologique» d'au moins 7 % de la surface agricole (à l'exclusion des prairies permanentes), composée par exemple de bordures de champs, haies, arbres, jachères, particularités topographiques, biotopes, bandes tampons ou surfaces boisées.

  • NB: les agriculteurs biologiques ne sont soumis à aucune exigence supplémentaire car l'avantage écologique qu'ils représentent est évident.

Zones soumises à des contraintes naturelles: les États membres (ou régions) peuvent octroyer un paiement supplémentaire pour des zones soumises à des contraintes naturelles (telles que définies en vertu des règles applicables au développement rural), d'un montant maximal de 5 % de l'enveloppe nationale. Cette pratique est facultative et n'affecte pas les options disponibles dans le cadre du développement rural en ce qui concerne les zones défavorisées. NB: en réponse aux critiques formulées par la Cour des comptes, la définition des «zones défavorisées» a été adaptée afin que celle‑ci corresponde à des critères objectifs.

Jeunes agriculteurs: un paiement supplémentaire de 25 % destiné aux jeunes agriculteurs (de moins de 40 ans) qui débutent dans la profession devrait s'ajouter au paiement de base pendant les cinq premières années de leur installation. Une limite est fixée en fonction de la taille moyenne maximale des exploitations dans l'État membre concerné. Dans les États membres où les exploitations sont de petite taille, la limite est fixée à 25 ha. Cette mesure sera financée par 2 % au maximum de l'enveloppe nationale.

Petits exploitants: tout exploitant demandant une aide en 2014 peut décider jusqu'au 15 octobre 2014 de participer au régime des petits exploitants agricoles et recevoir ainsi un paiement annuel fixé par l'État membre entre 500 et 1 000 EUR, quelle que soit la taille de l'exploitation. (Le montant sera soit lié au paiement moyen par bénéficiaire, soit au paiement national moyen par hectare pour 3 ha). Cela simplifiera considérablement les formalités pour les exploitants concernés et les administrations nationales. Les participants devront répondre à des exigences moins sévères en matière de conditionnalité et ne seront pas contraints de rendre leurs pratiques plus écologiques. (D'après l'analyse d'impact, environ un tiers des exploitations demandant un financement au titre de la PAC ont une superficie maximale de 3 ha, mais cela ne représente que 3 % de la superficie agricole totale de l'UE-27). Le coût total du régime des petits exploitants ne peut dépasser 10 % de l'enveloppe nationale et le niveau de paiement sera adapté le cas échéant. Au titre du développement rural également, les petits exploitants bénéficieront d’un service de conseil en matière de développement économique et les régions où les petites exploitations sont nombreuses recevront des subventions de restructuration.

L'option «soutien couplé»: afin de contrer les éventuels effets indésirables de la redistribution des paiements directs sur une base nationale et de tenir compte des conditions existantes, les États membres pourront choisir d'octroyer des montants limités de paiements «couplés», à savoir de paiements liés à des produits spécifiques. Ces paiements seront limités à 5 % de l'enveloppe nationale lorsque l'État membre fournit de 0 à 5 % de soutien couplé, ou à un maximum de 10 % lorsque le niveau existant du soutien couplé est supérieur à 5 %. La Commission peut approuver un taux supérieur lorsque les États membres peuvent démontrer son bien-fondé.

Transfert de fonds entre piliers: les États membres auront la possibilité de transférer jusqu'à 10 % de leur enveloppe nationale destinée aux paiements directs (premier pilier) vers leur enveloppe «développement rural»; de même, les États membres où le niveau des paiements directs est inférieur à 90 % de la moyenne de l'UE peuvent à présent transférer jusqu'à 5 % de leurs fonds consacrés au développement rural vers leur enveloppe nationale du premier pilier.

Conditionnalité: l'octroi de tous les paiements provenant de l'enveloppe nationale des paiements directs continuera à dépendre du respect d'un certain nombre d'exigences de base liées aux normes en vigueur en matière d'environnement, de bien-être animal, et de santé animale et végétale. Cependant, dans un souci de simplification, le nombre d'exigences réglementaires en matière de gestion (SMR) a été réduit de 18 à 13 et le nombre de normes relatives aux bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE) de 15 à 8, notamment en excluant les éléments qui ne concernent pas l'exploitant. Il est également proposé que la directive-cadre sur l'eau et la directive sur l'utilisation durable des pesticides soient intégrées dans les règles de conditionnalité une fois qu'il aura été démontré qu'elles ont été correctement appliquées par les États membres et que les obligations des exploitants auront été clairement définies.

«Plafonnement»: le montant de l'aide auquel toute exploitation peut prétendre au titre du régime du paiement de base sera limité à 300 000 EUR par an. Le paiement sera réduit de 70 % pour la tranche de 250 000 à 300 000 EUR, de 40 % pour la tranche de 200 000 à 250 000 EUR et de 20 % pour la tranche de 150 000 à 200 000 EUR. Cependant, afin de tenir compte de l'emploi, l'exploitation peut déduire les coûts des salaires versés au cours de l'année précédente (y compris les impôts et les cotisations sociales) avant l'application de ces réductions. NB: les fonds «économisés» grâce à ce mécanisme restent dans l'État membre concerné et sont transférés vers l'enveloppe «développement rural», pour être utilisés à des fins d'innovation et d'investissement par des agriculteurs et par des groupes opérationnels dans le cadre du partenariat européen pour l'innovation.

«Agriculteurs actifs»: afin de combler un certain nombre de lacunes juridiques, la Commission durcit la définition des agriculteurs actifs. En vue d'exclure des paiements les demandeurs qui n’exercent pas une activité agricole réelle ou tangible, la définition proposée établit que les paiements ne seront pas octroyés aux demandeurs dont les paiements directs au titre de la PAC représentent moins de 5 % de l'ensemble des recettes provenant de l'ensemble de leurs activités non agricoles, ou si leurs superficies agricoles sont, en majorité, maintenues dans un état adapté au pâturage ou à la culture, sans qu’ils y exercent une activité minimale requise, telle que définie par les États membres. Les agriculteurs qui ont perçu moins de 5 000 EUR de paiements directs l'année précédente bénéficient d'une dérogation.

Hectares admissibles: les règles prévoient que 2014 sera la nouvelle année de référence pour la superficie des terres à prendre en considération; toutefois, afin d'éviter toute spéculation, un lien sera établi avec les bénéficiaires du système des paiements directs en 2011.

  • Mécanismes de gestion des marchés

Les systèmes existants concernant l'intervention publique et l'aide au stockage privé sont des filets de sécurité qui permettent d'aider les producteurs lorsque des difficultés apparaissent sur le marché, en cas de crise alimentaire par exemple. Ils seront revus afin de les rendre plus réactifs et efficaces. Une nouvelle clause de sauvegarde est introduite pour tous les secteurs, afin de permettre à la Commission de prendre des mesures d'urgence pour répondre à des perturbations générales du marché, telles que les mesures prises lors de la crise d'E.coli entre mai et juillet 2011. Ces mesures seront financées par la réserve pour les crises, prévue par le cadre financier pluriannuel.

Avec la fin déjà annoncée des quotas laitiers et des droits de plantation dans le secteur vitivinicole, la Commission est en passe de supprimer le dernier régime de quota restant, celui applicable au sucre. Le régime des quotas pour le sucre doit arriver à expiration le 30 septembre 2015. La majorité des pays en développement bénéficiant d'un accès illimité en franchise de droits au marché de l'UE alors que les exportations de l'UE sont limitées par les règles de l'OMC (tant qu'il existera des quotas), la suppression des quotas est la seule solution qui puisse donner au secteur une perspective à long terme, en particulier au regard des améliorations attendues en matière de productivité. En ce qui concerne la période qui suivra l'abolition des quotas, le sucre blanc pourra bénéficier de l'aide au stockage privé; il convient donc de fixer des dispositions-cadres régissant les accords entre les entreprises sucrières et les producteurs de sucre.

Le programme en faveur de la consommation de fruits à l'école et le programme en faveur de la consommation de lait dans les écoles seront prorogés. Les deux textes tiennent compte également des propositions existantes datant de décembre 2010, relatives au secteur laitier (contrats écrits obligatoires et renforcement du pouvoir de négociation dans la chaîne alimentaire) et aux normes de commercialisation, y compris en ce qui concerne l’indication du «lieu de production».

Afin de renforcer la position de négociation des agriculteurs dans la chaîne alimentaire, la Commission souhaite que les différents secteurs soient mieux organisés. Les règles relatives à la reconnaissance des organisations de producteurs (OP) et des organisations interprofessionnelles sont à présent élargies à tous les secteurs et accroissent les possibilités d'établir de tels groupements de producteurs, dont le financement est à présent transféré au développement rural (voir ci-dessous). Par souci de simplification, un certain nombre de régimes très spécifiques sont supprimés (aide à l'utilisation du lait en poudre pour l'alimentation des animaux, aide couplée pour les vers à soie).

  • Développement rural

Le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) sera intégré dans le nouveau cadre stratégique commun, tout comme le Fonds européen de développement régional (FEDER), le Fonds social européen (FSE), le Fonds de cohésion (FC) et le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP), comme cela a été annoncé le 6 octobre [See IP/11/1159], pour atteindre les objectifs de la stratégie Europe 2020 (croissance durable, intelligente et inclusive). Tout comme pour les autres fonds, afin de faire apparaître plus clairement le lien avec la performance, des objectifs doivent être fixés pour l'ensemble des programmes de développement rural pour les six priorités définies ci-dessous. Environ 5 % des fonds seront retenus pour constituer la «réserve» dite de «performance» et ne seront mis à disposition que s’il est avéré que des progrès sont accomplis dans la réalisation de ces objectifs.

L'idée sur laquelle est fondée la réussite du concept actuel des programmes pluriannuels de développement rural conçus et cofinancés par les États membres (ou régions) reste. Cependant, au lieu de trois axes liés à des questions d'ordre économique, environnemental et social et imposant des exigences minimales en matière de dépenses pour chaque axe, la nouvelle période de programmation se fixera six priorités, énumérées ci-dessous. Les États membres sont toujours tenus de consacrer 25 % de leur enveloppe «développement rural» à des questions liées à la gestion des terres et à la lutte contre le changement climatique.

  • Soutenir le transfert de connaissances et l'innovation;

  • améliorer la compétitivité;

  • promouvoir l'organisation de la chaîne alimentaire et la gestion des risques;

  • rétablir, protéger et renforcer les écosystèmes;

  • promouvoir l'utilisation efficace des ressources et la transition vers une économie à faible intensité de carbone;

  • promouvoir l'intégration sociale, la réduction de la pauvreté et le développement économique dans les zones rurales.

Afin d'atteindre les objectifs quantifiés fixés par rapport à ces priorités (et en tenant compte de leurs besoins spécifiques), les États membres/régions pourront associer dans leurs programmes de développement rural, plusieurs mesures figurant dans une liste simplifiée de projets disponibles.

En termes budgétaires, la répartition des enveloppes nationales consacrées au développement rural sera légèrement modifiée afin de prendre en compte des critères plus objectifs, qui seront fixés par la Commission, en vertu de ses pouvoirs propres, à une date ultérieure. Les taux de cofinancement de l'UE seront fixés en règle générale à 85 % pour les régions moins développées, les régions ultrapériphériques et les îles mineures de la mer Égée, et à 50 % pour les autres régions. Ces taux peuvent toutefois être supérieurs pour l'innovation et le transfert de connaissances, la coopération, l'établissement de groupements de producteurs, les aides à l'installation des jeunes agriculteurs et les projets Leader.

Pour la nouvelle période, les États membres auront par ailleurs la possibilité d'élaborer des sous-programmes bénéficiant de taux d'aide supérieurs afin de répondre aux besoins des jeunes agriculteurs, des petits exploitants, des zones de montagne et des circuits d'approvisionnement courts.

Quelques points essentiels de la liste simplifiée des projets DR disponibles

  • Innovation: ce thème essentiel (et plus spécifiquement le projet de partenariat européen pour l'innovation en faveur de la productivité et du développement durable de l'agriculture) sera soutenu par diverses mesures de développement rural telles que «le transfert des connaissances» et la «coopération»; le but est de promouvoir un développement de l'agriculture, des forêts et des zones rurales fondé sur une utilisation efficace des ressources, la productivité, de faibles émissions de carbone, un plus grand respect du climat et une plus grande résilience face au changement climatique. Cet objectif devrait être atteint grâce à une plus grande coopération entre l'agriculture et la recherche destinée à accélérer le transfert technologique vers les pratiques agricoles;

  • connaissances – «une agriculture fondée sur la connaissance»: des mesures renforcées pour les services de conseil agricole (également liées à l'atténuation du changement climatique ou à l'adaptation à celui-ci, aux défis environnementaux, au développement économique et à la formation);

  • restructuration / investissements / modernisation: des subventions sont toujours disponibles;

  • jeunes agriculteurs – une combinaison de mesures peuvent associer des subventions pour le démarrage d'activités (jusqu'à 70 000 EUR) et des services de formation et de conseil;

  • petits exploitants: aide au démarrage d'activités de 15 000 EUR au maximum par exploitation de petite taille;

  • ensemble d'instruments de gestion des risques: assurance et fonds de mutualisation – assurance récolte et conditions météorologiques, maladies animales [actuellement disponible au titre de l'article 68 sous le premier pilier] – dont la couverture est étendue à la stabilisation des revenus [qui permettrait d'obtenir une aide d'un fonds de mutualisation (jusqu'à 70 % des pertes au maximum) en cas de baisses de revenus de 30 %]; Pour chaque euro versé par l’agriculteur, le fonds de développement rural verse 0,65 EUR supplémentaire;

  • organisations de producteurs/associations d’organisations de producteurs: – soutien à la mise en place d'organisations sur la base d'un plan d'exploitation, limité aux groupes appartenant à la catégorie des PME;

  • paiements en faveur de mesures bénéfiques pour l'environnement et le climat: contrats plus souples, contrats communs, liés à une formation/information adéquate;

  • agriculture biologique: nouvelle mesure distincte permettant davantage de visibilité;

  • zones soumises à des contraintes naturelles spécifiques et autres: nouvelle délimitation des zones soumises à des contraintes naturelles, fondée sur huit critères biophysiques; les États membres conservent une certaine flexibilité pour délimiter jusqu'à 10 % de leur zone soumise à des contraintes spécifiques afin de préserver ou améliorer l'environnement;

  • zones de montagne: pour les zones de montagne et les surfaces agricoles situées au-delà du 62°N, les montants de l'aide peuvent atteindre 300 EUR/ha (contre 250 EUR/ha auparavant);

  • coopération: possibilités élargies de soutenir la coopération technologique, environnementale et commerciale (notamment par des projets pilotes, des projets conjoints en faveur de l'environnement, des circuits d'approvisionnement courts, le développement de marchés locaux);

  • services de base et rénovation des villages: les investissements dans une infrastructure à haut débit et les énergies renouvelables ne sont pas limités à des investissements de petite taille;

  • LEADER: kit de démarrage d'activités Leader pour soutenir la mise en place de groupes et de stratégies Leader; encourager la flexibilité pour associer d'autres fonds dans les zones locales, notamment la coopération entre zones urbaines et zones rurales; N.B.: Leader est à présent utilisé par tous les fonds relevant du CSC (FEDER, FSE, fonds de cohésion, FEAMP, Feader) en tant qu'approche commune de développement local gérée par le milieu associatif.

  • Autres éléments nouveaux

Suivi et évaluation de la PAC: la Commission présentera un rapport avant la fin de 2017 (qui sera ensuite suivi d’un rapport tous les quatre ans) relatif à l'incidence de la PAC sur les trois principales priorités – une production alimentaire viable, une gestion durable des ressources naturelles et un développement territorial équilibré.

Simplification des contrôles: les exigences en matière de contrôle seront réduites dans les régions ayant obtenu de bons résultats lors des contrôles antérieurs, c’est‑à‑dire où les règles sont dûment respectées. Par contre, les contrôles seront multipliés dans les régions où des problèmes existent.

Des propositions distinctes sont prévues d'ici la fin de l'année, l’une concernant l'aide aux personnes les plus démunies (pour la période après 2013), l’autre prévoyant la transparence totale des paiements directs et des autres subventions de la PAC, qui tiendra compte de l'arrêt rendu par la Cour en octobre 2010 selon lequel les dispositions actuelles ne respectent pas les règles en matière de protection des données personnelles des personnes physiques.

Les documents et informations sur la proposition de réforme de la PAC sont disponibles à l'adresse suivante:

http://ec.europa.eu/agriculture/cap-post-2013/legal-proposals/index_fr.htm


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