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MEMO/11/631

Bruselas, 26 de septiembre de 2011

Preguntas y respuestas: valor de referencia para calcular los derechos de emisión asignados gratuitamente a las compañías aéreas e inclusión del sector de la aviación en el régimen de comercio de derechos de emisión de la UE (RCDE UE).

  • ¿Cómo se repartirán los derechos asignados a la aviación?

Para incluir a la aviación en el RCDE UE se ha añadido un número adicional de derechos de emisión al límite máximo ya establecido para las fuentes fijas. Este límite adicional para el sector aéreo se basa en su media de emisiones en 2004, 2005 y 2006. En 2012 el límite se fijará en el 97% de la media de emisiones entre 2004 y 2006, y de 2013 a 2020 en el 95%.

En 2012 se asignará gratuitamente a los operadores aéreos incluidos en el régimen el 85% de los derechos del sector. En el periodo 2013-2020 este porcentaje de derechos asignados gratuitamente se rebajará al 82%. La asignación gratuita se basará en la cuota de la compañía en el total de pasajeros y carga transportados en 2010 (calculado en toneladas-kilómetro). Las compañías que funcionen con mayor eficiencia saldrán ganando con respecto a las menos eficientes.

Cada año se subastará el 15% de los derechos de emisión del sector aéreo. La subasta empezará en 2012. A partir de 2013, el 3% de derechos restante se destinará a una reserva especial para nuevos operadores y compañías aéreas en rápido crecimiento.

  • ¿Cómo funcionará la reserva especial?

El 3% asignado a la reserva especial representa unos 50 millones de derechos de emisión, equivalentes a un valor de mercado actual superior a los 600 millones de euros. Estos derechos se repartirán entre las compañías que cumplan los requisitos a mediados del periodo de comercio 2013-2020. La asignación de derechos a la reserva especial se basará en el valor de referencia en toneladas-kilómetros determinado en el ejercicio que se efectuará en 2014. La reserva especial favorecerá sobre todo a aquellas compañías cuyas actividades contempladas en el RCDE UE crezcan con mayor rapidez: por ejemplo, las de las economías emergentes.

  • ¿Cómo se ha calculado el valor de referencia?

El valor de referencia se expresa en número de derechos de emisión asignados al sector aéreo por tonelada-kilómetro de actividad. Se calcula dividiendo el total de derechos a distribuir gratuitamente por el total de toneladas-kilómetro comunicadas por los operadores aéreos.

El valor de referencia servirá para determinar el número de derechos de emisión de la aviación que hay que asignar a cada compañía. Los valores correspondientes a 2012 y al período de comercio 2013-2020 se han calculado por separado.

Una vez publicados los valores de referencia, los Estados miembros tienen tres meses para calcular el número de derechos de emisión que debe asignarse a cada operador aéreo. Para ello se multiplicará el valor de referencia por el número verificado de toneladas-kilómetro comunicado por el operador.

  • ¿Qué valor tienen los derechos asignados gratuitamente y cuáles serán los efectos de incluir este sector en el RCDE UE para la situación financiera de las compañías aéreas?

A precios actuales de mercado, los derechos asignados gratuitamente representan un valor anual de casi 2 300 millones de euros. La Comisión entiende que la asignación gratuita mejorará la situación financiera de las compañías1, pues cabe esperar que el sector repercuta en sus clientes buena parte del valor de esos derechos2.

  • ¿Que se hará con los ingresos de la subasta de derechos de la aviación?

Se subastará un número significativo de derechos de emisión correspondientes al límite máximo del RCDE para fuentes fijas. A partir de 2013 los generadores de electricidad incluidos en el RCDE no recibirán derechos gratuitos, como tampoco es forzoso que sean totalmente gratuitos los que se asignen a otros sectores. Por ello se calcula que los ingresos de la subasta de derechos de la aviación tan sólo represente el 6% del total de ingresos de las subastas del RCDE UE que los Estados miembros han acordado destinar a combatir el cambio climático. Los Estados miembros han acordado utilizar para ese fin todos los ingresos de la subasta de derechos del sector aéreo. En otros sectores también se destina al menos la mitad a ese fin. Los Estados miembros tienen la obligación legal de comunicar de qué modo han utilizado los ingresos para combatir el cambio climático, y la Comisión se cerciorará de que así lo hagan.

  • ¿A qué compañías y rutas afecta el RCDE UE?

El RCDE UE se aplica a todo operador aéreo, tanto de la UE como de otros países, que explote vuelos en rutas con origen o destino en aeropuertos de la UE. Para no falsear la competencia, se dará el mismo trato a todas las compañías.

Hay algunas excepciones: por ejemplo, no se contemplan las aeronaves muy ligeras. También están exentos los vuelos militares, los de las autoridades aduaneras, los de la policía y los de salvamento, los vuelos oficiales en asuntos de Estado o de Gobierno y los de entrenamiento y ensayo. Tampoco se incluyen los operadores más pequeños y con pocos vuelos (media diaria aproximada de dos o menos) o emisiones inferiores a 10 000 toneladas anuales de CO2.

  • ¿Cómo afectará todo esto a los vuelos procedentes de países no miembros de la UE?

Además de los 30 países que han incorporado el RCDE UE a su legislación nacional, el régimen se aplica a compañías comerciales de otros 62 países debido a su nivel de actividades con origen o destino en aeropuertos de la UE. En otros 98 países no hay ninguna compañía comercial a la que se aplique el RCDE UE: 75 porque no tienen compañías comerciales con vuelos a Europa y 23 porque, aun teniéndolas, quedan exentas debido a su escasa actividad en la UE.

  • ¿Cómo influirá en el precio de los billetes incluir la aviación en el RCDE UE?

Los efectos en el precio de los billetes se prevén limitados.

Las compañías recibirán gratuitamente la mayor parte de los derechos de emisión. El 85% de los derechos expedidos se repartirá gratuitamente el primer año, y el 82% en los sucesivos. Por tanto, es de esperar que los costes reales sean bajos: a precios actuales del carbono, menos de 2 euros por pasajero y trayecto en vuelos trasatlánticos u otros vuelos de larga distancia, importe inferior a la mayoría de tasas e impuestos aeroportuarios. Para las compañías no habrá aumento neto de costes, pues cualquier gasto en la compra de derechos no gratuitos se repercutirá en el cliente.

La experiencia en otros sectores, sobre todo el eléctrico, demuestra que las empresas repercuten en sus clientes el valor de los derechos gratuitos. Si las compañías aéreas repercutieran todo este valor en sus clientes, el precio real aumentaría en torno a 12 euros por pasajero y trayecto en vuelos trasatlánticos o de larga distancia. De todas formas, dado el precio actual de los billetes para este tipo de vuelos, el aumento sería muy moderado. En cambio, las compañías podrían ingresar más de 20 000 millones de euros adicionales a lo largo de la década hasta 2020. Estos ingresos adicionales podrían destinarse a modernizar la flota, mejorar la eficiencia en el uso del combustible o utilizar más combustibles no fósiles.

  • ¿Por qué la UE no se basa en criterios de espacio aéreo para regular las emisiones de la aviación?

El RCDE UE calcula las emisiones por vuelo completo entre dos aeropuertos. Calcular con exactitud las emisiones correspondientes a cada parte del vuelo según el espacio aéreo nacional que atraviese la aeronave plantearía grandes dificultades administrativas y de aplicación. Según las orientaciones de la OACI sobre comercio de emisiones, ese método sería "impracticable" a nivel internacional.

  • ¿Cuáles serán los ingresos previstos de la subasta de derechos de la aviación comparados con los que obtendrán los terceros países gracias a los créditos por proyectos en países en desarrollo?

El RCDE UE es la principal fuente de la demanda de créditos internacionales (por ejemplo, del Mecanismo de Desarrollo Limpio (CDM)). En abril de 2011, las empresas incluidas en el régimen entregaron unos 300 millones de créditos por proyectos internacionales3, cifra superior al número total de derechos de emisión del sector que se subastarán entre 2012 y 2020. Alrededor del 51% de los créditos procedía de China, el 20% de India, el 16% de Corea del Sur y el 7% de Brasil. Hasta 2020, el RCDE UE permite entregar y utilizar un gran número adicional de créditos internacionales: en total, unas cinco veces el total de derechos para la aviación que se subastarán de 2012 a 2020.

  • ¿Cómo contribuirán las compañías a reducir las emisiones y para qué utilizarán los ingresos?

El sector aéreo crece con rapidez, y se prevé que también lo hagan sus emisiones. Al incluirse en el RCDE UE, aunque sigan aumentando las emisiones de este sector, el total de emisiones de todos los sectores contemplados en el régimen no superará el límite global.

Para cubrir este aumento de las emisiones, los operadores aéreos pueden bien reducir las suyas, bien comprar derechos de fuentes fijas en el mercado secundario. De este modo contribuirán a reducciones verificadas en aquellos sectores de la economía donde son más baratas. También pueden comprar una cantidad de créditos internacionales aprobados, que representan reducciones verificadas en terceros países. O también, si lo desean, pueden comprar derechos en subastas organizadas por los Estados miembros. El 15% de los derechos para el sector aéreo se subastará, y la normativa establece que los Estados miembros deben destinar todos los ingresos resultantes a combatir el cambio climático, tanto en la UE como en terceros países, y a investigación y desarrollo sobre aeronáutica y transporte aéreo. Los Estados miembros tienen la obligación de comunicar a la Comisión cómo gastan esos ingresos. Esta información debe hacerse pública para que los interesados sepan cómo ha utilizado los fondos cada Estado miembro.

  • ¿Cuál será el efecto sobre las emisiones del transporte aéreo?

El impacto ambiental de incluir la aviación en el RCDE UE será importante, pues impondrá a las emisiones del sector, que están en rápido aumento, un límite inferior a la media de 2004 a 2006. Se calcula que para 2020 se habrá ahorrado un total de 72 millones de toneladas de CO2 al año en los vuelos incluidos en el régimen, un 26% menos que si no se incluyera el sector. Esto equivale, por ejemplo, al doble de las emisiones anuales de todas las fuentes de gases de efecto invernadero de Austria. Es probable que sean las propias compañías quienes hagan algunas de las reducciones.

Pero participar en el régimen europeo les ofrece más opciones: comprar derechos adicionales en el mercado —es decir, pagar a otros participantes por reducir sus emisiones— o invertir en proyectos de reducción de emisiones realizados según los mecanismos flexibles del Protocolo de Kioto. La aviación tendrá que disociar su crecimiento de sus emisiones, pero el comercio de emisiones ofrece a los operadores flexibilidad en cuanto al momento y la manera de hacerlo.

  • ¿Que hace Europa por apoyar el desarrollo de biocombustibles sostenibles?

El RCDE UE impulsa el desarrollo de biocombustibles sostenibles porque a efectos de cumplimiento considera que tienen cero emisiones. Si las compañías utilizan biocombustibles, por la proporción en que los utilicen en sus vuelos no tendrán obligación de entregar ningún derecho de emisión ni crédito internacional. En la práctica, esto supone un incentivo a las empresas para que utilicen biocombustibles, y a los productores de combustibles, para que inviertan en fabricar biocombustibles sostenibles.

Ese tipo de combustible ya se ha utilizado en parte en algunos vuelos trasatlánticos y empieza a introducirse en servicios comerciales en Europa.

  • ¿Han incorporado los Estados miembros esta normativa a su legislación?

Para garantizar la transposición de la Directiva, todos los Estados miembros deben incorporar sus disposiciones al ordenamiento nacional. Así lo han hecho los 27 Estados miembros. El capítulo de transporte aéreo del RCDE UE se ha hecho extensivo a los países del Espacio Económico Europeo, que incorporaron la normativa europea a su legislación nacional a lo largo del primer semestre de 20114.

  • ¿Es incluir la aviación en el RCDE UE la única medida que toma la UE para reducir las emisiones del transporte aéreo?

La UE aplica numerosas medidas para reducir las emisiones de la aviación. Se trata de dar una respuesta integrada y coherente. Para reducir el impacto medioambiental de la aviación hemos optado por un "planteamiento global" que incluye medidas de gestión del tráfico aéreo (programas Cielo Único Europeo y SESAR), el impulso a la investigación y desarrollo para una aeronáutica más ecológica (programa Clean Sky) y labores de promoción del desarrollo de biocombustibles sostenibles. Pero ese planteamiento global también contempla recurrir a instrumentos de mercado, tales como incluir el sector aéreo en el RCDE UE.

  • ¿Cuánto contribuye el sector aéreo de la UE al cambio climático?

Las emisiones directas de CO2 del sector aéreo representan alrededor del 3% del total de emisiones de gases de efecto invernadero de la UE. En su gran mayoría proceden de los vuelos internacionales, esto es, entre dos Estados miembros o un Estado miembro y un país no miembro. Pero la cifra no incluye efectos indirectos en el clima tales como los de las emisiones de NOx, las estelas de condensación y los cirros. Se cree que el impacto total es todavía mayor. El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) ha calculado que el impacto total del sector es entre 2 y 4 veces superior al de todas sus anteriores emisiones de CO2. Estudios recientes de la UE indican que la cifra podría ser algo menor (en torno a 2 veces). Y ninguno de estos cálculos tiene en cuenta los efectos de los cirros, que pese a ser poco conocidos podrían ser muy importantes.

Las emisiones de la aviación internacional europea aumentan con rapidez —casi se han duplicado desde 1990—pues este modo de transporte va abaratándose sin que se atienda a todos sus costes medioambientales. Sus emisiones son mayores que las de otros grandes sectores incluidos en el RCDE UE, como las refinerías y la siderurgia. El régimen prevé que sea el segundo sector que más emite, sólo por detrás de la generación de electricidad.

  • La aviación es un negocio internacional. ¿Por qué no existe el comercio mundial de emisiones?

La UE es la más firme defensora de medidas mundiales para reducir los impactos climáticos de la aviación. Pero los Estados no ha conseguido aún ponerse de acuerdo sobre un régimen común mundial, ya sea a través de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) o de la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI). En la última Resolución sobre el cambio climático adoptada por la Asamblea de la OACI en 2010 se aboga por seguir estudiando la viabilidad de una medida de alcance mundial basada en el mercado. La Resolución también reconoce que los Estados pueden tomar medidas antes de 2020 y que medidas basadas en el mercado tales como el RCDE figuran entre las políticas que los Estados pueden elegir para limitar las emisiones de la aviación. El RCDE UE ofrece un buen modelo de aplicación de este tipo de medidas para reducir las emisiones del sector. Elaborar otros programas nacionales que incluyan la aviación internacional y sean compatibles con el régimen de la UE es una forma pragmática de tomar medidas de alcance mundial.

  • ¿Cómo responde la UE ante las críticas a la inclusión del sector aéreo en el RCDE UE?

La UE está decidida a combatir el cambio climático de manera global y económicamente eficaz. Para reducir las emisiones hemos introducido una normativa que contempla el conjunto de la economía. La legislación europea de 2009 por la que se incluye el sector en el RCDE UE es una medida que se aplica sin discriminación a toda compañía que vuele desde o hacia aeropuertos europeos. El RCDE UE está en funcionamiento desde el 2005 y contempla muchas instalaciones que son propiedad de empresas con sede en terceros países.

La UE no tiene ninguna intención de modificar su legislación. La normativa del RCDE UE incluye disposiciones que permiten a la UE atender a las medidas que apliquen terceros países a sus vuelos con destino a la UE y, en consecuencia, eximirlos del régimen. Dichas medidas deben aplicarse sin discriminación alguna a todos los operadores aéreos que operen vuelos procedentes del Estado en cuestión. Las exenciones se concederán previa consulta con los Estados, y la UE está dispuesta a participar en las consultas constructivamente y con vistas a un acuerdo.

Hace más de 15 años que la UE intenta alcanzar en Naciones Unidas un acuerdo mundial que reduzca la contribución del sector aéreo a las emisiones de gases de efecto invernadero, en particular a través de la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI). La UE mantiene su compromiso de alcanzar un acuerdo mundial y sigue apoyando los trabajos de la OACI. Pero hasta ahora no ha habido avances decisivos: los Estados representados en la organización no han conseguido acordar objetivos y medidas vinculantes de alcance mundial para la aviación internacional. La Resolución de la Asamblea sobre cambio climático de 2010 supuso un paso adelante al establecer el principio de que deben comunicarse a la OACI los planes de acción nacionales sobre aviación y cambio climático. También reconoce que algunos Estados ya toman medidas sobre las emisiones de la aviación antes de 2020. Los Estados miembros de la UE tiene previsto presentar planes de acción, y la UE se ha comprometido a aplicar un amplio conjunto de medidas para reducir las emisiones del sector aéreo. El RCDE UE es sólo una de ellas.

  • ¿Qué hay de las acciones judiciales de algunas compañías aéreas estadounidenses contra la Directiva europea?

Aunque muchas compañías aéreas apoyan la actuación de la UE contra el impacto climático de la aviación, algunas compañías estadounidenses han presentado un recurso contra la Directiva. El asunto está en manos del Tribunal de Justicia de la Unión Europea . La Comisión Europea, el Parlamento Europeo, el Consejo y una serie de Estados miembros han presentado observaciones, al igual que otras organizaciones personadas en la causa. En espera de una resolución, las compañías que han interpuesto el recurso siguen cumpliendo íntegramente la Directiva.

En la audiencia del 5 de julio la Abogada General anunció que presentaría sus conclusiones el 6 de octubre de 2011. Se prevé que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea dicte resolución en 2012.

  • ¿Cuáles son los pasos siguientes?

Las compañías aéreas supervisaron sus emisiones a lo largo de 2010 y las comunicaron a los Estados miembros responsables antes del 31 de marzo de 2011. Muchas han solicitado derechos de emisión gratuitos basándose en sus actividades en 2010. A partir de los datos facilitados por los Estados miembros, la Comisión Europea ya ha calculado el valor de referencia que determinará cuántos derechos recibirán gratuitamente los operadores aéreos.

Una vez publicado el valor de referencia, los Estados miembros tendrán tres meses para calcular el número de derechos de emisión que debe asignarse a cada compañía.

  • ¿Dónde puedo encontrar más información?

Aviación y cambio climático

http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/aviation/index_en.htm

RCDE UE:

http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/index_en.htm

Anexo I: La inclusión del sector aéreo en el RCDE UE, en cifras

El mercado europeo del carbono emite cada día una señal del precio de los derechos de emisión asignados a fuentes fijas y de los créditos del MDL. En este momento se negocian activamente los contratos para entregas hasta 2015.

Los importes que figuran a continuación se han calculado a partir de los precios de mercado más recientes en la fecha de publicación del presente documento.

Cuadro 1: Valor de mercado estimado de los derechos asignados gratuitamente

Año

2012

2013

2014

2015

Derechos asignados gratuitamente a la aviación (en millones de derechos)

182,6

172,5

172,5

172,5

Valor de los derechos asignados gratuitamente a las compañías aéreas (en millones de euros)

2160

2180

2304

2465

Cuadro 2: Evolución prevista de las emisiones de la aviación

Año

2012

2013

2014

2015

Aumento de las emisiones por encima de los niveles de 2004-2006

+9%

+11%

+14%

+16%

Aumento de las emisiones por encima del total de derechos asignados gratuitamente (en millones de toneladas de CO2)

+60,1

+75,6

+81,1

+86,6

Cuadro 3: Fuentes previstas de la reducción de emisiones del sector de la aviación (en millones de toneladas de CO2)

Año

2012

2013

2014

2015

Reducciones máximas a través de créditos del MDL y otros créditos internacionales

36,4

> 3,7

> 3,8

> 3,9

Reducción de las emisiones o derechos comprados a fuentes fijas

n.d.

31,8

45,8

51,2

Derechos de la aviación subastados

32,2

31,6

31,6

31,6

Cuadro 4: Valor monetario de los derechos procedentes de diferentes fuentes de reducción de las emisiones del sector aéreo (en millones de euros)

Año

2012

2013

2014

2015

Créditos del MDL y otros créditos internacionales

303

34

36

38

Derechos comprados a fuentes fijas

n.d.

402

612

731

Subasta de derechos de la aviación

381

399

421

451

Total

684

835

1069

1221

Cuadro 5: Fuentes de los ingresos del conjunto del RCDE UE destinados a combatir el cambio climático (en millones de euros)

Año

2012

2013

2014

2015

Valor de mercado de los créditos del MDL u otros créditos internacionales generados por la demanda total del RCDE UE

1441

1291

1332

1371

Estimación del total de ingresos de las subastas del RCDE UE utilizados para combatir el cambio climático

900

6842

7113

7484

Notas:

Los precios de mercado se basan en la curva proyectada de los derechos y créditos.

Año

2012

2013

2014

2015

Precio de los derechos (en euros)

11,83

12,64

13,36

14,29

Precio de las RCE (en euros)

8,33

9,20

9, 49

9,76

Fuente: Web del CIM, 23 de septiembre de 2011. Todos los precios corresponden a los contratos entregados en diciembre.

La proyección de la variación de las emisiones del sector aéreo se basa en el modelo PRIMES.

Las estimaciones sobre el uso de créditos del MDL u otros créditos internacionales se basan en un consumo anual igual de 1 400 millones de créditos en el periodo 2011-2020, teniendo en cuenta el importe de los créditos internacionales entregados hasta 2010.

La estimación de los ingresos del RCDE UE que los Estados miembros han acordado destinar a la lucha contra el cambio climático se basa en su obligación legal de destinar a ese fin el 100% de los ingresos de las subastas de derechos en el sector aéreo y al menos el 50% de los ingresos de las demás subastas dentro del RCDE UE, incluidos los obtenidos de la redistribución interna de derechos de subasta.

Anexo II: Lista de los 98 Estados que no tienen transportistas comerciales a los que se aplique el RCDE UE

Afganistán

Gabón

Palau

Andorra

Gambia

Panamá

Antigua y Barbuda

Ghana

Papúa Nueva Guinea

Bahamas

Granada

Paraguay

Barbados

Guatemala

Perú

Bangladesh

Guinea-Bissau

Filipinas

Belice

Guinea

Ruanda

Benín

Guyana

San Cristóbal y Nieves

Bután

Haití

Santa Lucía

Bolivia

Honduras

San Vicente y las Granadinas

Botsuana

Iraq

Samoa

Burkina Faso

Jamaica

San Marino

Burundi

Kiribati

Santo Tomé y Príncipe

Camboya

Kirguizistán

Senegal

Camerún

República Democrática Popular de Laos

Sierra Leona

República Centroafricana

Lesotho

Islas Salomón

Chad

Liberia

Somalia

Chile

Madagascar

Suazilandia

Comoras

Malawi

Sudán

Congo

Maldivas

Surinam

Islas Cook

Malí

Tayikistán

Costa Rica

Islas Marshall

Timor Oriental

Cuba

Mauritania

Togo

Costa de Marfil

Micronesia (Estados Federados de)

Tonga

República Popular Democrática de Corea

Mónaco

Trinidad y Tobago

República Democrática del Congo

Mongolia

Uganda

Yibuti

Mozambique

Tanzania

República Dominicana

Myanmar

Uruguay

Ecuador

Namibia

Vanuatu

El Salvador

Nauru

Yemen

Guinea Ecuatorial

Nepal

Zimbabue

Eritrea

Nicaragua

Zambia

Fiyi

Níger

75 Estados no tienen ninguna compañía comercial con vuelos a la UE y 23 Estados tienen compañías comerciales a las que se aplican las disposiciones de minimis del RCDE UE y, por tanto, quedan exentas del régimen (en cursiva).

Fuente: Eurocontrol, septiembre de 2011

1 :

http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/kallas/headlines/news/2010/04/doc/information_note_volcano_crisis.pdf, punto 34.

2 :

http://ec.europa.eu/clima/documentation/transport/aviation/index_en.htm

3 :

http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/11/581&format=HTML&aged=1&language=EN&guiLanguage=fr

4 :

Por el momento no se incluyen en el régimen los vuelos con origen o destino en Liechtenstein.


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