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MEMO/11/468

Brüssel, den 29. Juni 2011

Mehrjähriger Finanzrahmen: Fragen und Antworten

Dieses Memo bietet Antworten zu den wichtigsten Fragen im Zusammenhang mit den Vorschlägen für einen mehrjährigen Finanzrahmen, die die Kommission vorgelegt hat. Es enthält Informationen zu 1) den Hintergründen, der Definition und der Funktionsweise des Finanzrahmens, 2) den wesentlichen Neuerungen, die die Kommission im Hinblick auf die verschiedenen Politikbereiche vorschlägt und 3) den neuen Konzepten zur Finanzierung des künftigen Haushalts.

1. Definition, Hintergrund und Verfahren

Was ist der mehrjährige Finanzrahmen?

Im mehrjährigen Finanzrahmen wird festgelegt, wie viele Mittel für die politischen Prioritäten über einen Zeitraum von mindestens fünf Jahren hinweg aufgebracht werden sollen. Nach Artikel 312 des Vertrags von Lissabon (Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union - AEUV) wird der Finanzrahmen vom Rat in Form einer Verordnung einstimmig beschlossen. Vorher muss das Europäische Parlament zustimmen (kann aber nur das Gesamtpaket billigen oder ablehnen, keine Änderungen vornehmen). Im Finanzrahmen werden die jährlichen Obergrenzen für die EU-Ausgaben insgesamt und je Ausgabenkategorie (Haushaltslinie) festgelegt. Er ist nicht so detailliert wie ein Jahreshaushaltsplan.

Weshalb benötigen wir einen mehrjährigen Finanzrahmen?

Durch die Festlegung von Obergrenzen für jede Ausgabenkategorie zwingt der Finanzrahmen zur Haushaltsdisziplin und gewährleistet, dass die Ausgaben der Union innerhalb der Grenzen ihrer Eigenmittel eine geordnete Entwicklung nehmen und den politischen Zielen der Union entsprechen. Ferner ist auf diese Weise vorhersehbar, welche Ressourcen für die langfristigen Prioritäten der Union zur Verfügung stehen, und die Empfänger von EU-Mitteln, wie KMU, Fördergebiete, Studenten, Forscher oder Organisationen der Zivilgesellschaft, profitieren von größerer Planungssicherheit.

Der Finanzrahmen bildet das Fundament für das jährliche Haushaltsverfahren und erleichtert eine Einigung zwischen dem Europäischen Parlament und dem Rat als den beiden Armen der Haushaltsbehörde. Zudem gewährleistet er eine gewisse Kontinuität im Hinblick auf die Verwirklichung der gemeinsam festgelegten Prioritäten, die Europa voranbringen sollen. Der Finanzrahmen enthält auch alle sonstigen für den reibungslosen Ablauf des jährlichen Haushaltsverfahrens sachdienlichen Bestimmungen.

Wurde für den Haushalt schon immer ein mehrjähriger Finanzrahmen vorgegeben?

Der Finanzrahmen ist seit 1988 in der EU üblich und erstreckt sich über einen Zeitraum von 5 bis 7 Jahren.

  • Der erste Finanzrahmen, das sogenannte Delors-I-Paket, erstreckte sich auf die Jahre von 1988 bis 1992 und setzte den Schwerpunkt auf die Errichtung des Binnenmarkts und die Konsolidierung des mehrjährigen Rahmenprogramms für Forschung und Entwicklung.

  • Der zweite Finanzrahmen 1993-1999 oder „Delors-II-Paket" war vor allem der Sozial- und der Kohäsionspolitik und der Einführung des Euro gewidmet.

  • Schwerpunkt der für den Zeitraum 2000-2006 geltenden „Agenda 2000“ war die Erweiterung der Europäischen Union.

  • Im Finanzrahmen 2007-2013 wurde dem nachhaltigen Wachstum und der Wettbewerbsfähigkeit Vorrang eingeräumt, um mehr Beschäftigung zu schaffen.

Der neue Finanzrahmen wird die Haushaltsprioritäten der Union für die Jahre 2014-2020 festlegen.

Welche Auswirkungen hat das Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon im Jahr 2009 auf den Finanzrahmen für 2014-2020?

Vor dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon war der Finanzrahmen das Ergebnis einer interinstitutionellen Vereinbarung. Mit Artikel 312 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) erhält der Finanzrahmen jedoch rechtsverbindlichen Charakter, denn dort „werden die jährlichen Obergrenzen der Mittel für Verpflichtungen je Ausgabenkategorie und die jährliche Obergrenze der Mittel für Zahlungen festgelegt“. Außerdem wird im neuen Vertrag bestimmt, dass der Finanzrahmen vom Rat einstimmig nach Zustimmung des Europäischen Parlaments zu beschließen ist.

Warum sollte der Finanzrahmen spätestens 2012 beschlossen werden?

Für eine Einigung über die Rechtsgrundlagen der zahlreichen Mehrjahresprogramme und –projekte in Bereichen wie Forschung, Bildung, Kohäsion, Entwicklungshilfe oder Nachbarschaftspolitik, die auf der Grundlage des Finanzrahmens finanziert werden, sind 12 bis 28 Monate erforderlich. Sollen diese Programme im Januar 2014 anlaufen, muss eine politische Einigung über die Höchstbeträge des Finanzrahmens spätestens anderthalb Jahre vor seinem Inkrafttreten erreicht werden. Darüber hinaus muss die politische Einigung noch in einen Ratsbeschluss gefasst werden, der der Zustimmung des Europäischen Parlaments bedarf.

Was geschieht, wenn eine Einigung ausbleibt?

Wird bis Ende 2013 keine Einigung erzielt, werden die Obergrenzen von 2013 auch für 2014 gelten, zuzüglich eines Aufschlags von 2 % als Inflationsausgleich. Ferner ist im Vertrag auch die Fortschreibung der „sonstigen Bestimmungen“ des letzten Jahres des vorangegangenen Finanzrahmens vorgesehen. Damit würden auch sämtliche Bestimmungen über die Anpassungen und Überarbeitung des Finanzrahmens und der außerhalb des Finanzrahmens geführten Instrumente fortgeschrieben.

Folglich wird es unabhängig vom Zustandekommen einer Einigung über den künftigen Finanzrahmen Obergrenzen für 2014 und einen vertragskonform verabschiedeten Haushalt geben.

Allerdings würde das Fehlen eines gemeinsam beschlossenen Finanzrahmens für den Zeitraum 2014-2020 das Auflegen neuer Programme beträchtlich erschweren. Überdies könnten ohne neue Rechtsgrundlagen und zugehörige finanzielle Rahmenvorgaben keine Mittel für Mehrjahres-Programme gebunden werden, deren Rechtsgrundlage 2013 ausläuft.

Dann würde der Haushaltsplan für 2014 wie im Falle einer späten Einigung voraussichtlich lediglich die Zahlungen im Agrarsektor und für ausstehende Verpflichtungen umfassen. Die Empfänger von EU-Geldern wie Forscher, Studenten oder Organisationen der Zivilgesellschaft müssten erhebliche Einbußen befürchten.

2. Neuerungen auf der Ausgabenseite des Finanzrahmens

Was ist neu in der Agrarpolitik?

Die Kommission schlägt vor, die Mittel des Finanzrahmens für die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) von 39,4 % der Gesamtmittel auf 36,2 % zu senken (für 2013 sind 41,5 % vorgesehen).

Die grundlegende Zwei-Säulen-Struktur der GAP wird beibehalten. Im Wesentlichen schlägt die Kommission folgende Änderungen vor:

  • „Ökologisierung“ der Direktzahlungen: Um sicherzustellen, dass die GAP zur Verwirklichung der umwelt- und klimapolitischen Ziele der EU beiträgt, sollen 30 % der direkten Unterstützung von einer „Ökologisierung" abhängig gemacht werden. Dies heißt, dass alle Landwirte der Umwelt zugute kommende Praktiken aufnehmen sollen, die im Einzelnen in den Rechtsvorschriften festgelegt und überprüfbar sein werden. Auf diese Weise soll die Nachhaltigkeit der Landwirtschaft beträchtlich verbessert werden, indem Landwirte Zahlungen für die Erzeugung öffentlicher Güter für ihre Mitbürger erhalten.

  • Konvergenz der Zahlungen: Um für eine ausgewogenere Verteilung der direkten Unterstützung zu sorgen (und auch den noch bestehenden Unterschieden bei den Löhnen und den Vorleistungskosten Rechnung zu tragen), wird die Direktunterstützung pro Hektar schrittweise angepasst. Das soll eine ausgewogenere Verteilung der Direktzahlungen gewährleisten.

  • Die Zuteilung der Mittel für die ländliche Entwicklung wird nach Maßgabe objektiverer Kriterien angepasst und besser auf die politischen Ziele ausgerichtet. Dadurch soll eine gerechtere Behandlung von Landwirten, die ein- und dieselbe Tätigkeit ausüben, erreicht werden. Um Einkommensverluste der Landwirte zu vermeiden, wird die Kommission vorschlagen, dass die Mitgliedstaaten das aktuelle nominale Förderniveau durch Umschichtungen von der zweiten auf die erste Säule beibehalten können.

  • Deckelung der Zahlungen: Die grundlegende Schicht der Direkteinkommensunterstützung, die großen Landwirtschaftsbetrieben gewährt werden kann, soll unter Berücksichtigung der Größenvorteile derartiger Großstrukturen und der von diesen geschaffenen direkten Beschäftigung nach oben begrenzt werden. Die Kommission schlägt vor, die betreffenden Einsparungen den Mitteln für die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums bzw. den nationalen Mittelzuweisungen für die Mitgliedstaaten, in denen die Einsparungen vorgenommenen werden, zuzuschlagen.

Die Kommission schlägt vor, für den Zeitraum 2014-2020 281,8 Mrd. EUR für die erste Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik und 89,9 Mrd. EUR für die Entwicklung des ländlichen Raums zuzuweisen. Diese Mittel würden durch 15,2 Mrd. EUR ergänzt.

Was ist neu in der Kohäsionspolitik?

Die Kohäsionsmittel des Finanzrahmens sollen von 35 % der Gesamtmittel auf 36,7 % aufgestockt werden.

Im Wesentlichen schlägt die Kommission folgende Änderungen vor:

  • Mit den „Übergangsgebieten“ wird eine neue Kategorie von Fördergebieten geschaffen: unter diesen Begriff würden Gebiete fallen, deren BIP zwischen 75 % und 90 % des EU-Durchschnitts beträgt. Diese neue Kategorie soll die beiden bestehenden (Konvergenzgebiete und Wettbewerbsgebiete) ergänzen. Die Übergangsgebiete sollten weiter Anspruch auf zwei Drittel der Zuweisungen haben, die sie im vorherigen Finanzrahmen erhalten hatten. Finanzielle Unterstützung erhielten vor allem die ärmsten Regionen und Mitgliedstaaten der Europäischen Union, damit sie zu den wohlhabenderen Mitgliedstaaten aufholen.

  • Einführung des Grundsatzes der Konditionalität in die Kohäsionspolitik: maßgeblich sind Ergebnisse und gegebenenfalls die Durchführung der für die Gewährleistung einer wirksamen Mittelverwendung erforderlichen Reformen. Darüber hinaus sollen 5 % der Kohäsionsmittel für jeden Mitgliedstaat als Leistungsreserve zurückbehalten und nach einer Halbzeitüberprüfung jenen Mitgliedstaaten zugewiesen werden, deren Programme am stärksten zu Fortschritten bei der Verwirklichung der in den Entwicklungs- und Investitionspartnerschaften vereinbarten Zielvorgaben beigetragen haben.

  • Ferner schlägt die Kommission einen gemeinsamen strategischen Rahmen für sämtliche Strukturfonds vor, in dem die Ziele von Europa 2020 als Investitionsprioritäten vorgegeben werden. Konkret schlägt die Kommission vor, mit jedem Mitgliedstaat ein Partnerschaftsabkommen zu schließen. Darin verpflichten sich die Partner auf nationaler und regionaler Ebene, die zugewiesenen Mittel für die Durchführung der Strategie Europa 2020 zu verwenden.

  • Der Europäische Sozialfonds (ESF) soll auch weiterhin eine wichtige Rolle im Kampf gegen Arbeitslosigkeit und Armut und bei der Erreichung der Kernziele der Strategie „Europa 2020“ spielen. Auf ihn entfallen 25 % der Kohäsionsmittel, d.h. 84 Mrd. EUR.

Die Kommission schlägt vor, insgesamt 376 Mrd. EUR für die Instrumente der Kohäsionspolitik (einschließlich der Fazilität „Connecting Europe“, s.u.) zur Verfügung zu stellen.

Was ist neu im Bereich Infrastruktur und Zusammenführung des Binnenmarktes?

Die Kommission schlägt die Schaffung einer Fazilität „Connecting Europe“ vor, um den Infrastrukturaufbau in den Bereichen Verkehr, Energie und IKT zu beschleunigen. Die Erfahrung zeigt, dass die Mitgliedstaaten in ihren Haushaltsplänen niemals hinreichendes Gewicht auf grenzübergreifende, mehrere Länder betreffende Investitionen legen werden, durch die der Binnenmarkt mit der nötigen Infrastruktur ausgestattet werden könnte. Aus dem EU-Haushalt können EU-weite Projekte finanziert werden, die die Zentren mit den Randgebieten verbinden.

Diese Fazilität soll zentral verwaltet und mittels eines neuen Einzelplans finanziert werden. Bei Investitionen in „Konvergenzgebieten" könnte der Kofinanzierungsanteil höher als bei „Wettbewerbsgebieten" sein. Örtliche und regionale Infrastrukturen würden mit den vorrangigen EU-Infrastrukturen verknüpft, durch die sämtliche EU-Bürger miteinander verbunden werden sollen. Sie könnten mit strukturpolitischen Mitteln (ko)finanziert werden, je nach Lage des betreffenden Mitgliedstaats oder der betreffenden Region aus dem Kohäsionsfonds und/oder aus dem EFRE.

Die Fazilität „Connecting Europe" ermöglicht den Rückgriff auf innovative Finanzinstrumente für raschere und umfangreichere Investitionen, als es mit öffentlichen Finanzierungen allein möglich wäre. Die Kommission wird eng mit der EIB und anderen öffentlichen Anlagebanken zusammenarbeiten, um die betreffenden Projektfinanzierungen miteinander zu kombinieren. Insbesondere wird die Kommission für die Verwendung von EU-Projektanleihen1 als Mittel zur Umsetzung dieser wichtigen Projekte werben.

Die Kommission schlägt vor, 40 Mrd. EUR für die Fazilität „Connecting Europe" zuzuweisen, die durch 10 Mrd. EUR an speziellen Kohäsionsfondsmitteln für damit verbundene Investitionen im Verkehrsbereich zu ergänzen wären. Dieser Betrag setzt sich zusammen aus 9,1 Mrd. EUR für den Energiesektor, 31,6 Mrd. EUR für den Verkehrssektor (darunter 10 Mrd. EUR aus dem Kohäsionsfonds) und 9,1 Mrd. EUR für den IKT-Sektor.

Was ist neu in der Forschungspolitik?

Die Kommission schlägt vor, die drei wichtigsten Finanzierungsinstrumente im Bereich Forschung und Innovation (das Siebte Rahmenprogramm, das Programm für Wettbewerbsfähigkeit und Innovation sowie das Europäische Innovations- und Technologieinstitut (EIT)) in einer gemeinsamen Strategie für Forschung und Innovation zusammenzufassen. Diese wird eng mit wichtigen sektoralen politischen Prioritäten wie Gesundheit, Ernährungssicherheit und Biowirtschaft sowie Energie und Klimawandel verzahnt. Das Europäische Technologieinstitut wird als Teil des Programms „Horizont 2020“ eine wichtige Rolle bei der Verknüpfung der drei Seiten des Wissensdreiecks – Bildung, Innovation und Forschung – durch seine Wissens- und Innovationsgemeinschaften spielen.

Was die Finanzierung anbelangt, soll der verstärkte Einsatz innovativer Finanzinstrumente Anreize für Privatinvestitionen schaffen. Partnerschaften zwischen öffentlichen Einrichtungen sowie zwischen öffentlichen Einrichtungen und Privatwirtschaft werden gefördert. Die Förderprogramme werden vereinheitlicht und vereinfacht. Das gleiche gilt für die einschlägigen Regeln für die Programmteilnahme, die Rechnungsprüfung, die Programmbegleitung, die Verbreitung der Projektergebnisse und die Kostenerstattung.

Die Kommission schlägt vor, für die gemeinsame Strategie für Forschung und Innovation im Zeitraum 2014-2020 80 Mrd. EUR bereitzustellen. Ergänzt werden diese Fördermittel durch einen erheblichen Beitrag aus den Strukturfonds (60 Mrd. EUR für 2007-2013).

Was ist neu in der Umwelt- und Klimapolitik?

Umwelt- und klimapolitische Prioritäten werden in alle wichtigen Finanzierungsinstrumente der EU, einschließlich der Fonds für Kohäsion, Landwirtschaft, maritime Angelegenheiten und Fischerei, Wissenschaft und Forschung sowie in die Außenhilfeprogramme eingebunden. Die Kommission hegt die Absicht, die Ausgaben mit klimapolitischer Komponente auch durch Beiträge aus anderen Politikbereichen vorbehaltlich der Ergebnisse der Folgenabschätzung auf mindestens 20 % anzuheben. Diese Vorgehensweise wird Synergien zwischen der Umweltpolitik und anderen Bereichen maximieren, da mit den gleichen Maßnahmen eine Vielzahl von sich gegenseitig ergänzenden Zielen verfolgt werden kann und sollte. Dieser Ansatz wird außerdem dazu beitragen, eine zu hohe Anzahl unterschiedlicher Programme zu vermeiden und den Verwaltungsaufwand zu verringern.

Über die Einbindung in andere Politikbereiche hinaus schlägt die Kommission vor, spezifische Umweltprogramme wie das Nachfolgeprogramm des jetzigen „LIFE+“ weiterzuführen. Die Kommission ist der Ansicht, dass das künftige Programm weiterhin zentral verwaltet werden sollte, aber Verwaltungsaufgaben zum großen Teil an eine bestehende Exekutivagentur wie die Exekutivagentur für Wettbewerbsfähigkeit und Innovation übertragen werden könnten. Die Kommission schlägt vor, für das Programm „LIFE+“ zwischen 2014 und 2020 3,2 Mrd. EUR bereitzustellen (0,8 Mrd. EUR für Klima- und 2,4 Mrd. EUR für Umweltpolitik).

Gibt es neues im Bereich allgemeine und berufliche Bildung?

Das wichtigste Förderprogramm soll vereinfacht werden, um eine Fragmentierung, Überschneidungen und die Förderung von Projekten mit geringen Aussichten auf langfristige Wirkung zu vermeiden. Das neue Programm „Bildung Europa“ verfolgt drei vorrangige Ziele: Erstens soll die grenzüberschreitende Lernmobilität gefördert werden. Strenge Qualitätsanforderungen an die Mobilität, die Konzentration auf wichtige politische Ziele, bei denen eine kritische Masse erreicht werden kann, und die Ergänzung durch andere EU-Programme tragen zur Gewährleistung eines sehr hohen europäischen Mehrwerts bei. Zweitens wird die Zusammenarbeit zwischen Bildungseinrichtungen und der Arbeitswelt unterstützt, um die Modernisierung der Ausbildung, der Innovation und des Unternehmertums zu fördern. Gewährt wird drittens eine politische Unterstützung, um Daten über die Wirksamkeit der Bildungsinvestitionen zu sammeln und den Mitgliedstaaten bei der Umsetzung wirksamer Maßnahmen zu helfen.

Die Kommission möchte 15,2 Mrd. EUR für den Bereich der allgemeinen und beruflichen Bildung ansetzen. Ergänzt werden diese Fördermittel durch einen erheblichen Beitrag aus den Strukturfonds (72 Mrd. EUR für 2007-2013).

Was soll im Bereich Migration und Inneres getan werden?

Die Zahl der Programme soll auf zwei reduziert werden: Migrations- und Asylfonds und Fonds für die innere Sicherheit. Beide Fonds hätten auch eine externe Dimension, durch die die Finanzierungskontinuität (Anfang in der EU und Fortsetzung in den Drittländern) gewährleistet wäre (beispielsweise bei Programmen zur Neuansiedlung oder zur Rückübernahme von Flüchtlingen oder bei regionalen Schutzprogrammen). Dadurch würden die Ausgabeninstrumente vereinfacht und die reibungslose Schaffung eines Raumes ohne Binnengrenzen gewährleistet, in dem EU-Bürger und Drittstaatler mit Einreise- und Aufenthaltsrecht frei reisen, leben und arbeiten können.

Die Kommission plant zudem einen Umstieg von der jährlichen Programmierung auf eine ergebnisorientierte mehrjährige Programmierung, was zu einem geringeren Verwaltungsaufwand für die Kommission, die Mitgliedstaaten und die Endempfänger führen würde.

Die Kommission schlägt vor, für den Bereich Inneres im Zeitraum 2014-2020 8,2 Mrd. EUR bereitzustellen

Wie sieht es in der Erweiterungs-, Nachbarschafts- und Außenpolitik aus?

Mehrere wichtige Veränderungen sind festzuhalten:

  • Als finanzielle Säule der Erweiterungsstrategie wird ein einziges integriertes Instrument zur Beitrittsvorbereitung vorgeschlagen, das alle Dimensionen der internen Politikbereiche und Themen umfassen soll. Es soll durch mit den Empfängern vereinbarte nationale bzw. Mehrländerprogramme umgesetzt werden und auch den Strukturfonds, dem Kohäsionsfonds und dem Europäischen Landwirtschaftsfonds zur Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) entsprechen.

  • Der Großteil der finanziellen Unterstützung für die Nachbarländer soll über das Europäische Nachbarschaftsinstrument (ENI) als wichtigste Finanzierungsquelle bereitgestellt werden. Damit sollen die Europäische Nachbarschaftspolitik und bilaterale Partnerschaften (einschließlich bilateraler Assoziierungsabkommen) unterstützt werden. Zusätzlich zum ENI sollen den Partnerländern auch noch weitere Instrumente wie die Europäische Initiative für Demokratie und Menschenrechte oder das Instrument für Zusammenarbeit im Bereich der nuklearen Sicherheit sowie die Hilfsprogramme für Krisensituationen (humanitäre Hilfe, Makrofinanzhilfe, Instrument für Stabilität) zur Verfügung stehen. Im Rahmen der Nachbarschafts-Investitionsfazilität, die weiterhin durch das ENI unterstützt wird, soll auch ein flexibles und wirksames finanzielles Instrument zur Unterstützung von Investitionen in den Bereichen Verkehrs- und Energieverbundnetze, Umwelt, Klimawandel und wirtschaftliche Entwicklung in den Partnerländern bereitgestellt werden.

  • Eingestellt werden soll hingegen die Finanzierung von Programmen in Industrieländern und in Schwellenländern. Stattdessen wird ein neues Partnerschaftsinstrument geschaffen, um unsere diplomatischen Bemühungen um die partnerschaftliche Zusammenarbeit mit Drittländern, gemeinsame Konzepte, die Förderung des Handels und die Konvergenz in Regulierungsfragen in geeigneten Fällen finanziell zu flankieren. Damit würde auch den aktuellen internationalen Entwicklungen Rechnung getragen.

  • Ferner soll ein pan-afrikanisches Instrument zur Unterstützung der gemeinsamen EU-Afrika-Strategie geschaffen werden, das seinen Schwerpunkt auf den eindeutigen Mehrwert regions- und kontinentübergreifender Aktivitäten legen wird. Es soll flexibel genug sein, um Beiträge der EU-Mitgliedstaaten, der afrikanischen Staaten, von Finanzinstitutionen und des privaten Sektors aufzunehmen.

Die Kommission schlägt vor, für den Zeitraum 2014-2020 70 Mrd. EUR für traditionelle externe Instrumente zuzuweisen. Ergänzend sollen Haushalts- und Finanzrahmenmittel für den Europäischen Entwicklungsfonds (29,9 Mrd. EUR) hinzukommen.

3. Finanzierung und Eigenmittel

Woher kommt das Geld?

Die Europäische Union verfügt über drei Arten von Eigenmitteln zur Finanzierung ihrer Ausgaben:

  • traditionelle Eigenmittel (Zuckerabgaben, Agrarabgaben, Zölle),

  • MwSt-Eigenmittel (ein Anteil an den Mehrwertsteuereinnahmen der Mitgliedstaaten),

  • BNE-Eigenmittel (Beiträge der Mitgliedstaaten, die sich nach ihrem Bruttonationaleinkommen richten).

Im EU-Haushalt von 2011 werden die BNE-Eigenmittel 76 % der Einnahmen ausmachen, Zölle und Zuckerabgaben 12 % und die MwSt-Eigenmittel 11 %. Das verbleibende Prozent kommt aus Steuern der EU-Mitarbeiter und anderen verschiedenen Beiträgen, wie Geldbußen von Unternehmen, die gegen das Wettbewerbsrecht oder andere EU-Vorschriften verstoßen haben, oder es handelt sich um nicht ausgegebene Mittel des Vorjahres.

Warum ein Vorschlag über neue Eigenmittel?

Das aktuelle System hat mehrere Nachteile. Es ist undurchsichtig und komplex. Die meisten Mitgliedstaaten betrachten es als unfair. Ihnen sind insbesondere die Beitragskürzungen ein Dorn im Auge, von denen der „Britenrabatt“ wohl der bekannteste ist. Weniger bekannt ist hingegen, dass Deutschland, die Niederlande, Österreich und Schweden von der Finanzierung dieses Britenrabatts teilweise ausgenommen sind (ein „Rabatt-Rabatt“!). Diese Länder führen auch einen geringeren Anteil ihrer Mehrwertsteuer-Einnahmen ab, Niederlande und Schweden zudem niedrigere BNE-Beiträge. Darüber hinaus ist die gegenwärtige Finanzierung in unverhältnismäßigem Umfang auf Beiträge der Mitgliedstaaten angewiesen. Viele Länder sehen diese Beiträge in erster Linie als Ausgaben an, die es möglichst einzuschränken gilt und für die man Anspruch auf entsprechende Gegenleistungen hat. Schließlich besteht zwischen den Haushaltseinnahmen und den politischen Maßnahmen der EU kein Zusammenhang, mit Ausnahme der Zollabgaben, die im Rahmen der Zollunion abgeführt werden.

Die Kommission möchte mit ihren Vorschlägen eine Senkung der nationalen Beiträge bewirken und damit zu den Bemühungen der Mitgliedstaaten um eine Konsolidierung ihrer Haushalte beitragen, einen Zusammenhang zwischen den politischen Zielen der EU und ihrer Finanzierung herstellen und ein faireres und transparenteres Einnahmensystem schaffen. Es geht nicht um mehr Geld für den EU-Haushalt.

Ist die Finanzierung des EU-Haushalts schon einmal reformiert worden?

Seit 1970 wurden sechs Eigenmittel-Beschlüsse gefasst. Tatsächlich hat sich die Struktur der Einnahmenseite des EU-Haushalts im Laufe der Zeit beträchtlich verändert. Generell wurden Reformen auf der Ausgabenseite von Reformen auf der Einnahmenseite begleitet. Der BNE-Beitrag, das heißt die direkten, nach ihrem Wohlstand berechneten Zahlungen der Mitgliedstaaten, wurde immer wichtiger und macht inzwischen drei Viertel des EU-Haushalts aus. Im Laufe der Zeit wurden zahlreiche komplexe Korrekturmaßnahmen und Sonderregelungen sowohl auf der Einnahmen- als auch auf der Ausgabenseite des Haushalts eingeführt.

Das hat dazu geführt, dass die Haushaltsverhandlungen in letzter Zeit weitgehend von der Fixierung der Mitgliedstaaten auf ihre jeweilige Nettoposition geprägt waren und Instrumente bevorzugt wurden, deren Dotationen nach geographischen Kriterien zugewiesen wurden und nicht solche, die den größten Mehrwert für die EU bieten.

Wer beschließt über die Eigenmittel?

Die Eigenmittel werden vom Rat einstimmig nach Anhörung des Europäischen Parlaments beschlossen. Dieser Beschluss tritt aber erst nach Zustimmung der Mitgliedstaaten im Einklang mit ihren jeweiligen verfassungsrechtlichen Vorschriften in Kraft.

Welche neuen Eigenmittel sind vorgesehen?

Im Wesentlichen schlägt die Kommission folgende Änderungen vor:

  • Vereinfachung der Beitragsleistungen der Mitgliedstaaten durch Abschaffung der komplizierten MwSt-Eigenmittel ab 2014. Das Beitragssystem wird dadurch einfacher und transparenter.

  • Einführung von zwei neuen Eigenmitteln: eine Steuer auf Finanztransaktionen und eine modernisierte MwSt. Dadurch sinken die Beiträge der Mitgliedstaaten zum EU-Haushalt, was ihnen die Konsolidierung ihrer Haushalte erleichtert und dem Binnenmarkt auf dem Gebiet der MwSt und der Besteuerung des Finanzsektors neuen Schwung verleiht.

  • Reform der Korrekturmechanismen, indem alle bestehenden Korrekturen durch ein einfaches, transparentes System mit Pauschalbeträgen ersetzt wird, die nach dem Wohlstand der einzelnen Mitgliedstaaten bemessen werden.

Mit diesen Vorschlägen schöpft die Kommission die Möglichkeiten des Lissabon-Vertrags zur Abschaffung bestehender Eigenmittelkategorien und zur Einführung neuer voll aus. Der Bericht über das Eigenmittelsystem zeigt, inwieweit diese Vorschläge einander ergänzen und miteinander in Beziehung stehen.

Warum sollen die MwSt-Eigenmittel abgeschafft werden?

Die Kommission schlägt vor, das komplizierte Instrument der MwSt-Eigenmittel abzuschaffen. Im Vergleich zu den BNE-Eigenmitteln vermitteln die derzeitigen MwSt-Eigenmittel nur einen geringen zusätzlichen Nutzen. Sie gelangen nicht direkt vom Bürger an die EU, sondern machen eine zwischen den Mitgliedstaaten vergleichbare Bemessungsgrundlage notwendig, für die umfangreiche mathematische Berechnungen erforderlich sind. Außerdem werden die MwSt-Eigenmittel in einem bestimmten Verhältnis zum BNE gekappt und sind insofern in Teilen den BNE-Eigenmitteln vergleichbar. Komplexität und Intransparenz der Finanzierung des EU-Haushalts sind nicht zuletzt auch auf die MwSt-Eigenmittel zurückzuführen.

Warum eine EU-Steuer im Finanzsektor und eine EU-MwSt?

In umfangreichen Untersuchungen wurde eine Reihe von potenziellen neuen Eigenmittelkategorien analysiert: Dabei kristallisierte sich Folgendes heraus:

  • EU-Steuer auf Finanztransaktionen: Eine solche Steuer würde den Regierungen der Mitgliedstaaten bei ihren Bemühungen um Konsolidierung ihrer Haushalte mehr Spielraum verschaffen. Einige Mitgliedstaaten erheben bereits eine solche Steuer auf nationaler Ebene, aber eine derartige Maßnahme auf EU-Ebene wäre wirksamer, da sie der bestehenden Zersplitterung des Binnenmarktes entgegenwirken könnte. Die Kommission wird nach der Sommerpause einen entsprechenden Vorschlag vorlegen.

  • Modernisierte MwSt: Durch eine solche Steuer würden die nationalen und die EU-MwSt-Systeme miteinander verknüpft und deren weitere Harmonisierung unterstützt. Sie würde der EU stabile Einnahmen in erheblichem Umfang bringen und wäre für die Behörden der Mitgliedstaaten und die Unternehmen nur mit geringen Verwaltungs- und Befolgungskosten verbunden. Eine solche modernisierte MwSt hat die Kommission bereits in ihrem Grünbuch vom Dezember 2010 zur Zukunft der MwSt im Hinblick auf einen Abbau der steuerlich bedingten Verzerrungen im Binnenmarkt vorgestellt. Die Verbreiterung der Besteuerungsgrundlage, die Einschränkung von Betrugsmöglichkeiten, die Verbesserung der Verwaltung der MwSt samt Verringerung der Befolgungskosten und die Verwaltungszusammenarbeit im Kontext einer umfassenden Reform der MwSt könnten sehr vorteilhaft sein und sowohl für die Mitgliedstaaten als auch für die EU neue Einnahmen bewirken.

Welche Einnahmen erwartet man aus diesen neuen Eigenmitteln?

Im Jahr 2020 dürften die neuen Eigenmittel fast die Hälfte der EU-Haushaltseinnahmen ausmachen, während der Anteil der Beiträge der Mitgliedstaaten auf der Grundlage ihres BNE, der heute mehr als drei Viertel beträgt, auf ungefähr ein Drittel zurückgehen wird. Dementsprechend werden die Beiträge der Mitgliedstaaten im Verhältnis zu ihrem jeweiligen BNE (d.h. ihrem relativen Wohlstand) sinken.

Wie steht es mit den Korrekturmechanismen?

Der Europäische Rat von Fontainebleau formulierte im Jahr 1984 wichtige Leitlinien zur Gewährleistung eines gerechten EU-Haushalts. Insbesondere wies er darauf hin, dass „die Ausgabenpolitik […] letztlich das wesentliche Mittel zur Lösung des Problems der Haushaltsungleichgewichte dar[stellt].“ Er erkannte allerdings auch an, dass „jeder Mitgliedstaat, der gemessen an seinem relativen Wohlstand eine zu große Haushaltslast trägt, […] zu gegebener Zeit in den Genuss einer Korrekturmaßnahme gelangen [kann].“ Diese Grundsätze wurden in den aufeinanderfolgenden Eigenmittelbeschlüssen bestätigt und durchgehend angewandt.

Seitdem wurde eine Reihe von komplexen Korrekturmechanismen eingeführt:

  • Korrektur zugunsten des Vereinigten Königreichs („VK-Rabatt“);

  • Ermäßigung des Beitrags Deutschlands, der Niederlande, Österreichs und Schwedens zur Finanzierung des VK-Rabatts („Rabatt-Rabatt“);

  • Abzug und Einbehaltung von 25 % der traditionellen Eigenmittel, v.a. Zölle, („Erhebungskosten“) – eine versteckte Korrektur zugunsten einer begrenzten Zahl von Mitgliedstaaten;

  • vorübergehende Ermäßigung der MwSt-basierten Beiträge Deutschlands, der Niederlande, Österreichs und Schwedens;

  • vorübergehende Ermäßigung der BNE-basierten Beiträge der Niederlande und Schwedens;

Wie geht es mit dem VK-Rabatt weiter?

Die Kommission schlägt vor, den derzeitigen Mechanismus in eine pauschale Brutto-Ermäßigung der BNE-Eigenmittelzahlungen umzuwandeln. Ein System von Pauschalbeträgen wäre transparent und leicht verständlich und damit offen für die öffentliche und parlamentarische Kontrolle. Ein solches System wäre gerecht, weil es die großen Beitragszahler zum EU-Haushalt entsprechend ihrer Wirtschaftskraft belasten und für eine ausgewogene Finanzierung der Korrekturen sorgen würde; weil es auf Ex-ante-Basis angewandt werden soll, würden zudem widersinnige Anreize von vornherein vermieden.

Diesem Vorschlag liegen folgende Überlegungen zugrunde: Als sie im Jahr 1984 eingeführt wurde, bot die VK-Korrektur eine Lösung für eine eindeutig ungerechte Situation, denn der Beitrag des VK stellte seinerzeit eine angesichts des relativen Wohlstands des Landes übermäßige Haushaltsbelastung dar. Inzwischen hat sich die Situation aber geändert: Das VK ist nun einer der wohlhabendsten EU-Mitgliedstaaten und als solcher in der Lage, uneingeschränkt zur Solidarität mit den ärmeren Mitgliedstaaten der Union beizutragen. Aufgrund der allmählichen Senkung des Anteils der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) an den EU-Ausgaben entspricht die Beitragsbelastung für das VK inzwischen mehr derjenigen einer Reihe anderer Nettozahler. Der Anteil der GAP soll im nächsten mehrjährigen Finanzrahmen weiter sinken, ebenso wie der Anteil der bisherigen MwSt-Eigenmittel, die nach den Vorschlägen der Kommission nach 2013 völlig entfallen sollen. Mit der Abschaffung dieser MwSt-Eigenmittel werden wichtige Daten für die Berechnung der VK-Korrektur nicht mehr verfügbar sein.

1 :

Nähere Einzelheiten sind dem beiliegenden Arbeitsdokument der Kommissionsdienstsellen SEK(2011) 868 zu entnehmen.


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