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MEMO/11/428

Bruxelles, le 20 juin 2011

Aides d'État: la Commission lance une consultation sur le thème du soutien au cinéma – questions fréquemment posées

(voir IP/11/757)

Quel est l'objectif de la consultation de ce jour?

Les critères destinés à évaluer la compatibilité des mécanismes de soutien nationaux, régionaux et locaux aux films et à l'audiovisuel avec les règles de l'UE relatives aux aides d'État expirent le 31 décembre 2012. Ces critères ont été fixés par une communication de la Commission de 2001 sur le cinéma (voir IP/01/1326). Leur validité a été prorogée à trois reprises, en dernier lieu en 2009 (voir IP/09/138).

Lors de la prorogation de 2009, la Commission a mis en exergue un certain nombre de tendances susceptibles de mériter une réflexion plus approfondie dans le cadre d'un réexamen des règles en matière d'aides d'État. Ces tendances concernent les obligations de territorialisation des dépenses imposées par les régimes d'aide à la production cinématographique, les aides à des activités autres que la production d'œuvres cinématographiques et télévisuelles (telles que la distribution des films et la projection numérique) et la concurrence à laquelle se livrent certains États membres qui utilisent les aides d'État pour attirer les investissements de grandes sociétés de production cinématographique, principalement des États-Unis.

L'inventaire des questions publié aujourd'hui est la première étape en vue de parvenir à une révision des règles en matière d'aides d'État vers la fin 2012.

Que permet la communication de la Commission de 2001 sur le cinéma?

Les règles de l'UE en matière d'aides d'État maintiennent un marché unique dans lequel les entreprises de tous les pays de l'UE peuvent entrer en concurrence et exercer leurs activités sur un pied d'égalité, en empêchant les États membres de promouvoir, de manière sélective, certaines entreprises au détriment de leurs concurrentes au sein de l'UE. De manière générale, le soutien financier des États ou d'organismes publics à certaines entreprises ou à certains secteurs en particulier est interdit par la législation de l'UE.

Le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) permet quelques exceptions à ce principe, notamment pour les aides d'État destinées à promouvoir la culture. Ce type d'aide peut être jugé compatible avec le marché intérieur dans certaines circonstances, définies à l'article 107, paragraphe 3, point d), du TFUE et dans la communication de 2001 sur le cinéma.

Dans quelles conditions les productions cinématographiques et audiovisuelles peuvent-elles bénéficier d'une aide d'État?

Les régimes nationaux ne peuvent opérer de discrimination en raison de la nationalité et doivent respecter le principe de libre circulation au sein du marché intérieur. Actuellement, dans le cadre de la communication de 2001 sur le cinéma, ils doivent également respecter certains critères spécifiques:

  • l'aide doit être destinée à un produit culturel et ne peut cibler des activités spécifiques liées à la production de films (telle que la postproduction);

  • certains plafonds concernant les obligations de territorialisation des dépenses et l'intensité de l'aide doivent être respectés.

Pourquoi une consultation sur ces critères est-elle actuellement nécessaire?

Dix ans se sont écoulés depuis que ces critères ont été adoptés par la Commission. Tant la technologie que le comportement des consommateurs ont considérablement évolué au cours de cette période. L'inventaire des questions publié aujourd'hui examine non seulement si ces critères sont les mieux adaptés, mais également si le soutien au cinéma doit couvrir des activités autres que la seule production.

La Commission remet-elle en question la nécessité de fournir des aides d'État au cinéma et à l'audiovisuel?

Non. Depuis le plan d'action dans le domaine des aides d'État de 2005, la nouvelle législation en matière d'aides d'État est structurée d'une manière qui fixe d'abord l'objectif de l'aide et décrit ensuite les critères que celle-ci doit remplir pour être utile, proportionnée et bien conçue. C'est pourquoi l'une des premières questions posées dans le cadre de l'inventaire des questions s'intitule «Pourquoi finançons-nous les films?». Cette question ne remet pas en cause le principe du financement public des films, mais vise à recueillir des points de vue sur ce que devrait être l'objectif européen commun de ce soutien, avant de tenter de définir des règles en matière d'aides d'État applicables à cet important secteur.

La tendance à la course aux subventions à laquelle se livrent certains États membres pour attirer de grandes productions cinématographiques a été mise en évidence par la Commission en 2009 et n'a pas cessé depuis. Éviter la surenchère dans l'offre de subventions est encore précisément un des objectifs des dispositions du traité relatives aux aides d'État.

Les seuls gagnants de ce genre de compétition sont les majors américaines et les principaux perdants les industries cinématographiques nationales partout en Europe. La communication de 2001 sur le cinéma a cependant été conçue pour les régimes d'aide à la production cinématographique visant principalement à soutenir la/les culture/s nationale/s et européenne. La Commission tente donc de résoudre cette apparente contradiction.

L'idée que tous les régimes d'aide à la production cinématographique devraient remplir des critères de l'UE communs est-elle incompatible avec l'idée de diversité culturelle promue par l'UE?

L'inventaire des questions ne suggère pas que tous les régimes d'aide à la production cinématographique remplissent des critères de l'UE communs. En fait, il souligne la nécessité de respecter le principe de «subsidiarité», selon lequel chaque décision doit être prise au niveau le plus approprié.

Toutefois, en vertu du traité, tous les régimes de ce type sont soumis aux mêmes règles en matière d'aides d'État. C'est un équilibre difficile à maintenir, mais les réponses à cette consultation devraient aider la Commission à dégager les critères communs les plus larges et les plus appropriés.

Pourquoi le financement des films devrait-il être qualifié d'aides d'État alors que la plupart des films européens bénéficiant de financements publics ne sont pas projetés en dehors de leurs frontières nationales, ont une faible part de marché et ont donc peu ou pas d'effets sur le commerce et la concurrence entre les États membres?

Comme le montre clairement la multiplication des activités promotionnelles lors de festivals internationaux du film, tels que le festival de Cannes, les films européens sont commercialisés sur le plan international où ils rivalisent pour attirer l'attention. Les conditions dans lesquelles les financements publics sont considérés comme des aides d'État sont donc remplies puisque ces films reçoivent souvent plus de 200 000 euros d'aide et peuvent avoir un effet sur le commerce et distordre la concurrence. C'est particulièrement vrai dans le cas du financement public de productions cinématographiques internationales majeures.

Il convient également de noter que les données disponibles sur les projections transfrontières et les parts de marchés ne tiennent compte que des entrées en salles de cinéma. Comme le souligne l'inventaire des questions, les films ne sont plus seulement visionnés au cinéma. La vidéo à domicile, la télévision à péage, la télévision en libre accès, l'internet et d'autres plateformes, combinés au marché intérieur, facilitent maintenant l'accès aux films produits dans d'autres États membres de l'UE.

L'inventaire des questions ne confond‑il pas deux problèmes très différents nécessitant des approches et des solutions différentes: les films à «fort contenu culturel» véritablement européen (voire national) et les productions cinématographiques majeures?

L'inventaire des questions attire simplement l'attention sur une contradiction potentielle entre ces deux approches distinctes retenues par différents États membres. La Commission examinera les réponses à la consultation avant de proposer un moyen adéquat d'évaluer les deux types de financement, chacun d'entre eux ayant ses propres mérites.

L'extension du champ d'application de la communication sur le cinéma rendra‑t‑elle plus difficile le financement public des productions cinématographiques et audiovisuelles?

Non. La Commission doit évaluer la compatibilité de tous les financements publics constituant une aide d'État à la lumière des dispositions du traité. L’existence d'une communication de la Commission ou de lignes directrices augmente la sécurité juridique du secteur et facilite la conception de régimes d'aide au cinéma.

Même si les règles existantes, dans le cadre de la communication de 2001 sur le cinéma, couvrent uniquement les aides à la production, les États membres notifient de plus en plus souvent à la Commission des projets de soutien à d'autres activités, telles que la distribution de films.

Cette situation crée une insécurité juridique pour les États membres et accroît la charge administrative pesant à la fois sur ceux‑ci et sur la Commission. Le fait que la future communication sur le cinéma couvrira la majorité des régimes d'aide au cinéma devrait donc réduire la charge administrative découlant à la fois de la notification d'un tel régime et du temps pris par la Commission pour l'évaluer.

Pourquoi la Commission envisage-t-elle le réexamen du critère territorial?

L'un des principes fondamentaux du marché intérieur de l'Europe est la libre circulation des biens, des capitaux, des personnes et des services. Les conditions territoriales imposant aux producteurs de dépenser une certaine proportion du budget total du film (ou de l'aide accordée) dans l'État membre ayant accordé l'aide peuvent constituer une restriction à cette libre circulation. Une telle restriction doit être justifiée et proportionnée au regard des circonstances particulières des activités de production cinématographique européenne, conformément aux principes de la législation de l'UE. En conséquence, la Commission a l'intention de réexaminer les critères sur lesquels se fonde son analyse afin de tenir compte de l'évolution récente des marchés et des spécificités propres à la promotion de la culture.

Quel est le calendrier du réexamen de la Commission?

Un calendrier indicatif est disponible sur la page web de la consultation publique. Celle-ci sera mise à jour au fur et à mesure de la progression du réexamen:

  • octobre 2011: publication des réponses à la consultation

  • décembre 2011 - février 2012: consultation publique sur le projet de communication

  • avril 2012: publication des réponses à la consultation

  • second semestre 2012: adoption d'une nouvelle communication sur le cinéma


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