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Recommandations par pays dans le cadre du semestre européen 2011: foire aux questions

Commission Européenne - MEMO/11/382   07/06/2011

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MEMO/11/382

Bruxelles, le 7 juin 2011

Recommandations par pays dans le cadre du semestre européen 2011: foire aux questions

  • GÉNÉRALITÉS

  • Qu'est-ce qui a été adopté aujourd'hui?

La Commission a adopté une communication et 27 «recommandations de recommandation du Conseil» adressées aux États membres concernant leurs programmes économiques et leurs plans d'assainissement des finances publiques. Elle a également publié des documents de travail de ses services analysant en détail la situation économique et les mesures prévues pour y faire face dans chaque État membre. Un document de travail et une série de recommandations ont aussi été publiés pour la zone euro.

L'adoption de ces recommandations permettra au Conseil européen de juin de conclure le premier semestre européen de coordination des politiques économiques. Il incombera ensuite à chaque État membre de mettre en œuvre ces orientations par pays dans le cadre de ses politiques nationales et de ses budgets pour 2011-2012.

Enfin, dans une communication distincte, la Commission fait la synthèse de son évaluation des programmes nationaux et en tire des conclusions pour l'ensemble de l'économie européenne.

  • En quoi consistent les recommandations par pays?

Des mesures spécifiques à mettre en œuvre au niveau national: en début d'année, les États membres et la Commission se sont entendus sur 10 priorités d'action, afin de faire face à la crise actuelle tout en ouvrant la voie à une économie plus durable. Les situations variant d'un État membre à l'autre, la Commission se concentre aujourd'hui sur les questions les plus importantes et les mesures les plus urgentes dans chacun d’entre eux. Ces recommandations concrètes, ciblées et mesurables portent sur les objectifs que chaque État membre peut raisonnablement espérer atteindre dans les 12 à 18 prochains mois.

Le point culminant du semestre européen: les recommandations sont un élément clé de la nouvelle gouvernance économique de l'UE. Leur adoption par la Commission marque l'avant-dernière étape d'un processus de coordination intensive des politiques économiques entre l'UE et ses États membres, qui aura duré six mois (la dernière étape sera leur approbation par le Conseil européen des 23 et 24 juin).

Un large éventail de domaines politiques: les recommandations portent sur un large éventail de questions, notamment l'état des finances publiques, la capacité du secteur bancaire à soutenir l'économie, la réforme des systèmes de retraite, les mesures en faveur de la création d'emplois et de la réinsertion des chômeurs, l'éducation et l'innovation.

Le fruit d'une analyse approfondie et objective: les recommandations se fondent sur l'évaluation technique approfondie réalisée par la Commission concernant: 1) la situation économique et budgétaire de chaque État membre, et 2) l'adéquation, par rapport aux défis spécifiques qu'il doit relever, des mesures qu'il présente dans son programme national de réforme et dans son programme de stabilité ou de convergence, ainsi que des engagements qu'il a éventuellement pris dans le cadre du «pacte pour l'euro plus». Cette évaluation a été réalisée en tenant compte des priorités établies par la Commission dans son examen annuel de la croissance de janvier 2011 et approuvées, au niveau de l'UE, par le Conseil européen dans ses conclusions de mars 2011.

  • Le semestre européen

  • Qu'est-ce qui est nouveau dans le semestre européen?

Le contexte économique: les recommandations sont adoptées à un moment critique pour l'économie européenne. Comme le montre la Commission dans ses prévisions économiques du printemps 2011, la reprise gagne du terrain, mais elle est très inégalement répartie et entourée d'incertitudes.

Une coordination renforcée: tirant les leçons de la crise, qui a montré à quel point nos économies sont devenues interdépendantes, l'UE met en œuvre une nouvelle méthode de travail, le semestre européen, afin que les actions à entreprendre sur les grandes priorités politiques soient coordonnées au niveau de l'UE avant, et non après, la prise de décisions au niveau national.

Un traitement conjoint des questions relatives aux finances publiques et à la réforme économique: à partir de cette année, les États membres présenteront en même temps leur programme de stabilité ou de convergence (consacré aux mesures qu'ils entendent prendre pour assurer la viabilité de leurs finances publiques) 1 et leur programme national de réforme (consacré aux principales mesures prévues pour soutenir la croissance et l'emploi et atteindre les objectifs de la stratégie Europe 2020). L'UE pourra ainsi évaluer de front les plans budgétaires et les plans nationaux pour la croissance et l'emploi, ce qui lui permettra de détecter d'éventuels risques ou déséquilibres qui seraient autrement passés inaperçus, et d’adresser ses recommandations aux États membres d'une manière beaucoup plus intégrée, transparente et rapide.

Une coordination annuelle des politiques cohérente et prévisible: la formulation conjointe, au premier semestre de chaque année, d'orientations au niveau européen et de recommandations par pays permettra aux gouvernements d'établir leurs budgets et de définir leurs autres politiques économiques en ayant à l'esprit les priorités adoptées au niveau de l'UE. Elle permettra aussi à l'UE de suivre les efforts déployés à l'échelon national et de décider des mesures complémentaires à prendre à son niveau.

  • Quel est le lien entre les recommandations par pays, l'examen annuel de la croissance et le semestre européen?

L'examen annuel de la croissance et les recommandations par pays font partie du semestre européen; l'examen, publié en janvier, marque le début du processus, qui se clôture en juin par l'adoption des recommandations.

  • Le semestre européen débute par la présentation de l'examen annuel de la croissance, dans le cadre duquel la Commission définit les actions prioritaires pour l'UE en matière de finances publiques, de réformes structurelles et de stimulation de la croissance. L'examen annuel de la croissance sert de base de discussion au Conseil européen de printemps, réuni en mars, qui définit le cadre de la politique économique de l'UE pour l'année en cours.

  • En avril-mai, les États membres communiquent à la Commission, pour évaluation, leur programme de stabilité ou de convergence et, le cas échéant, leurs engagements au titre du «pacte pour l'euro plus».

  • Les résultats de cette évaluation, qui tient compte des domaines d'action prioritaires définis dans l'examen annuel de la croissance, constituent les recommandations adressées à chaque pays en juin.

  • Quel est le lien entre les recommandations et le «paquet» législatif présenté par la Commission en septembre 2010?

En septembre 2010, la Commission a adopté six propositions législatives visant à renforcer la gouvernance économique de l'UE. Ces propositions sont distinctes du semestre européen, mais elles servent la même fin: une gestion plus efficace et mieux coordonnée de la politique économique dans l'UE. Le processus législatif menant à leur adoption arrivera bientôt à son terme, puisqu'elles sont actuellement débattues par le Conseil et le Parlement européen. La Commission table sur un accord final d'ici à l'été. Les derniers éléments du nouveau système de gouvernance économique de l'UE seront alors en place.

Ces propositions visent à renforcer la capacité de l'UE à prendre des mesures préventives et, si nécessaire, des mesures correctives, lorsqu'un État membre ne respecte pas ses obligations en matière de politique économique ou budgétaire. Elles élargissent aussi le champ d'application du pacte de stabilité et de croissance, afin qu'il accorde la même importance à la dette publique d'un État membre qu'à son déficit, et créent un mécanisme pour corriger les déséquilibres macroéconomiques avant qu'ils ne posent problème.

Ce «paquet» législatif complète les recommandations par pays (et l'ensemble du semestre européen), notamment en ce qui concerne le volet préventif du pacte de stabilité et de croissance, qui prévoit une action rapide sur les déficits et la dette avant qu'ils ne deviennent ingérables. Pour les cas où cette action n'aurait pas l'effet désiré, le «paquet» législatif renforce aussi le mécanisme d'exécution du pacte, en réformant la procédure concernant les déficits excessifs.

De même, les recommandations par pays s'attaquent aux déséquilibres macroéconomiques afin d'éviter qu'ils ne deviennent une source de problèmes. Le «paquet» législatif prévoit en effet que les déséquilibres macroéconomiques fassent l'objet d'un suivi (s'appuyant sur un tableau de bord qui doit encore être finalisé au niveau de l'UE) et, au besoin, si la prévention a échoué, qu'ils soient corrigés dans le cadre d'une nouvelle procédure applicable aux déséquilibres excessifs.

Grâce à ces propositions législatives et aux mécanismes d'exécution renforcés qu'elles prévoient, tant pour les finances publiques que pour les déséquilibres macroéconomiques, les États membres seront plus fortement incités à mettre en œuvre les recommandations qui leur sont spécifiquement adressées. En définitive, cependant, la meilleure raison pour un État membre de suivre ces recommandations est qu'elles l'aideront à améliorer ses performances économiques.

  • Quel est le lien entre les recommandations et le «pacte pour l'euro plus»?

Les recommandations portent aussi sur les engagements pris par les États membres ayant adhéré au «pacte pour l'euro plus», comme le prévoit le pacte lui-même.

Vingt-trois pays ont adopté ce pacte en mars 2011: les 17 pays de la zone euro, ainsi que la Bulgarie, le Danemark, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne et la Roumanie. Les autres États membres peuvent y adhérer s'ils le souhaitent. Les signataires du «pacte pour l'euro plus» ont pris des engagements supplémentaires en vue de réformes à court terme dans quatre domaines: la compétitivité, l'emploi, la viabilité des finances publiques et la stabilité du secteur financier.

  • Le RÔLE DE LA COMMISSION

  • Qui élabore les recommandations?

Les recommandations sont rédigées par la Commission et adoptées par le collège des commissaires. L'analyse technique complète et objective sur laquelle elles se fondent est publiée sous la forme de documents de travail des services de la Commission, élaborés par ses propres experts.

Sur le plan méthodologique, les hypothèses macroéconomiques établies par les États membres sont comparées à celles retenues par la Commission dans ses prévisions économiques du printemps 2011; les mesures présentées dans les programmes sont analysées afin de vérifier si elles permettent de respecter les engagements pris et sont à la hauteur des défis à relever, à la lumière des priorités définies au niveau européen par la Commission et par le Conseil européen de printemps.

  • La Commission a-t-elle discuté des recommandations avec les États membres avant de les adopter?

Les recommandations elles-mêmes ne sont pas discutées avec les États membres avant leur adoption par la Commission. Tout comme l'analyse sur laquelle elles se fondent, elles sont élaborées de manière objective et indépendante. La Commission et les États membres ont néanmoins eu des discussions informelles préalablement à la présentation des programmes; ces discussions se nourrissent aussi du dialogue politique permanent qui a lieu au sein des différentes formations et des nombreux groupes de travail du Conseil.

  • La Commission va-t-elle désormais dicter leur politique économique aux États membres?

Non. Le but n'est pas de dicter quoi que ce soit aux États membres, mais de veiller à ce qu'ils tiennent leurs engagements en mettant en œuvre les décisions du Conseil européen et en en assurant le suivi. Tous les États membres ont accepté de se plier aux règles de gestion des finances publiques définies par le pacte de stabilité et de croissance et d'œuvrer à la réalisation des objectifs de la stratégie Europe 2020.

Lors du Conseil européen de mars, ils ont aussi approuvé, au niveau des chefs d'État ou de gouvernement, les priorités économiques de l'UE pour l'année, définies à partir de l'examen annuel de la croissance présenté en janvier par la Commission.

Les recommandations sont un moyen de garantir que les États membres maintiennent leurs engagements, font le nécessaire pour les respecter, dans le cadre ainsi convenu, et en répondent devant leurs pairs et devant leur opinion publique.

Les gouvernements nationaux conservent la responsabilité des politiques économiques mises en œuvre dans leur pays. Mais l'impact de ces politiques ne s'arrête plus aux frontières nationales. La crise a très clairement mis en lumière l'interdépendance des économies de l'UE en général, et de celles de la zone euro en particulier. C'est pourquoi les 27 États membres ont tous adhéré à un processus rationalisé et renforcé de coordination des politiques économiques dans l'UE, baptisé «semestre européen».

La Commission est la seule institution de l’UE possédant l'autonomie politique, l'expertise technique et la vision paneuropéenne nécessaires pour superviser ce processus.

  • Sur quelle base juridique s'appuient les recommandations?

Les recommandations relatives à la politique économique et à l'emploi sont adoptées en vertu, respectivement, des articles 121 et 148. Celles qui se rapportent au pacte de stabilité et de croissance se fondent sur les règlements n° 1466/97 et n° 1467/97 du Conseil.

  • SUR LE FOND •

  • Les recommandations portent-elles sur les mêmes points dans tous les États membres?

Non. Chaque État membre s'est engagé à poursuivre les objectifs de la stratégie Europe 2020 et à assainir ses finances publiques dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance. Mais les pays sont confrontés à des défis différents; il est donc normal qu'ils n'aient pas tous les mêmes priorités. C'est pourquoi les recommandations sont des recommandations par pays, adaptées aux problèmes particuliers de chaque État membre.

C'est aussi pour cette raison que les États membres n'ont pas tous reçu le même nombre de recommandations.

En outre, l'ampleur du défi que chacun doit relever transparaît davantage dans le contenu que dans le nombre des recommandations qui lui sont adressées.

  • Pourquoi cinq pays n'ont-ils reçu chacun qu'une seule recommandation?

Les cinq États membres bénéficiaires d'une assistance financière de l'Union européenne et du FMI n'ont pas reçu de recommandations spécifiques. Ces pays sont la Grèce, l'Irlande, le Portugal (trois pays de la zone euro), la Lettonie et la Roumanie. L'octroi de cette assistance est subordonné à la mise en œuvre d'un programme d'action ambitieux, adapté à la situation du pays concerné et mettant l'accent sur l'assainissement budgétaire et les réformes économiques structurelles. Ces cinq pays doivent impérativement mettre en œuvre le programme convenu; d'où la recommandation unique les invitant à l'appliquer.

C'est aussi pour cette raison que le Portugal et la Grèce n'ont pas présenté de programme de stabilité cette année.

  • Dans quelle mesure les résultats des tests de résistance des banques actuellement en cours seront-ils pris en considération dans les recommandations relatives au secteur financier?

Les recommandations relatives au secteur financier tiennent pleinement compte du fait que des banques font actuellement l'objet de tests de résistance. Elles ne préjugent en rien de leurs résultats.

  • Les recommandations se traduiront-elles par une nouvelle politique d'austérité dans l'Union européenne?

La Commission n'a pas l'intention d'imposer une cure d'austérité aux Européens.

Le fait est néanmoins que la situation actuelle des finances publiques limite notre potentiel de croissance. Un euro consacré au paiement d’intérêts sur la dette, c'est un euro en moins pour l'éducation, la recherche ou les infrastructures. C'est pourquoi il est indispensable de réduire durablement la dette et les déficits publics.

Il va de soi que les décisions de maîtrise des dépenses doivent être fondées sur les principes d'équité et sur la nécessité de préserver l'investissement dans des domaines essentiels à la croissance future, tels que l'éducation et la recherche.

Les recommandations par pays font partie intégrante du processus qui vise à remettre l'Europe sur la voie d'une croissance durable et génératrice d'emplois, reposant sur des finances publiques saines.

  • Quelles conclusions générales ce processus a-t-il permis de tirer?

Il ressort de l'évaluation des programmes nationaux réalisée par la Commission que:

  • les orientations figurant dans l'examen annuel de la croissance de janvier 2011 ont été suivies dans une large mesure;

  • les hypothèses macroéconomiques retenues par les États membres sont globalement réalistes, notamment pour 2011 et 2012;

  • les plans nationaux manquent souvent d'ambition; des efforts supplémentaires devront être fournis pour atteindre les objectifs définis dans le cadre de la stratégie Europe 2020;

  • la spécificité des mesures varie considérablement d'un programme à l'autre;

  • beaucoup des mesures proposées sont vagues et ne sont pas assez ciblées.

  • Bien que les recommandations soient spécifiques à la situation de chaque pays, contiennent-elles des messages clés pour l'ensemble de l'Union européenne concernant les finances publiques, le marché du travail et les réformes structurelles?

Concernant les finances publiques:

  • les mesures budgétaires visant à assurer la viabilité des finances publiques devraient être plus ambitieuses;

  • il reste beaucoup à faire pour réformer la structure des systèmes fiscaux et protéger les postes de dépenses favorisant la croissance;

  • les mesures budgétaires censées réduire les déficits doivent être définies plus précisément.

Concernant les marchés du travail, beaucoup reste à faire pour:

  • accroître le taux d'activité, en relevant l'âge de départ à la retraite, en réduisant les régimes de préretraite et en améliorant l'accès aux services de garde d'enfants;

  • lutter contre le chômage structurel et favoriser l'intégration des groupes vulnérables, en réduisant la pression fiscale sur les salaires et en ciblant mieux les politiques actives d'emploi;

  • réduire le chômage des jeunes et le décrochage scolaire, en réformant les contrats de travail si nécessaire et en renforçant les liens entre les établissements d'enseignement et les entreprises;

  • veiller à ce que les salaires reflètent la productivité.

Concernant les réformes structurelles, beaucoup reste à faire pour:

  • améliorer l'environnement des entreprises, en réduisant les contraintes réglementaires excessives, en facilitant la création d'entreprise et en améliorant l'accès au financement, notamment pour les PME;

  • encourager la concurrence dans le secteur des services, en mettant en œuvre la directive «Services» dans son intégralité et en renforçant le cadre de la concurrence et le cadre réglementaire applicables aux industries de réseau;

  • promouvoir la R&D et l'innovation, en incitant le secteur privé à investir dans la R&D et en adaptant mieux la R&D et l'innovation aux besoins des entreprises.

  • Les États membres sont-ils sur la bonne voie pour atteindre les objectifs d'Europe 2020?

Les États membres devront déployer des efforts supplémentaires pour atteindre les objectifs de la stratégie Europe 2020, même si des progrès ont été accomplis dans de nombreux cas.

  • PROCHAINES ÉTAPES

  • Et maintenant?

Les recommandations seront examinées par les Conseils des ministres du 17 juin (emploi et affaires sociales) et du 20 Juin (économie et finances) puis approuvées par les chefs d'État ou de gouvernement de l'Union lors du Conseil européen des 23 et 24 juin. Le Conseil les adoptera formellement en juillet.

Il appartiendra ensuite aux États membres de les mettre en œuvre en en tenant compte au moment d'élaborer leur budget national et leurs autres politiques pertinentes.

  • Les États membres peuvent-ils reformuler ou édulcorer les recommandations avant leur adoption formelle?

Les recommandations seront débattues par les ministres de l'emploi et des finances au sein du Conseil puis discutées et approuvées par les chefs d'État ou de gouvernement lors du Conseil européen des 23 et 24 juin. Dans le cadre de ce processus, les États membres peuvent, au niveau du Conseil, donner leur avis sur ces recommandations et proposer de les modifier. Toutefois, le processus perdrait de sa crédibilité si les recommandations étaient fortement «édulcorées». Ces recommandations ont l'avantage d'être le fruit d'une analyse technique exhaustive et objective, et non d'un compromis politique.

  • Le Parlement européen aura-t-il son mot à dire sur les recommandations?

Le Parlement européen n'a pas de rôle spécifique en la matière en vertu des articles 121 et 148 du traité. Il reste bien sûr pleinement associé au débat politique sur la gouvernance économique, tant pour la conception des nouveaux mécanismes que pour la définition des priorités de l'Union.

  • MISE EN ŒUVRE PAR LES ÉTATS MEMBRES

  • Pourquoi les États membres devraient-ils suivre les recommandations?

Les États membres devraient suivre les recommandations pour trois raisons principales:

La «pression des pairs»: les États membres approuveront les recommandations au niveau politique le plus haut; ils devraient donc en tenir compte dans leurs processus décisionnels nationaux, notamment pour préparer leur budget annuel; un processus de suivi bénéficiant de contributions de la Commission leur permettra de suivre, tout au long de l'année, les progrès accomplis par chacun d'eux; ils auront la possibilité d'examiner, d'une part, les progrès accomplis au niveau de l'Union lorsque la Commission présentera le prochain examen annuel de la croissance en janvier 2012 et, d'autre part, le bilan de chacun d'eux lorsqu'ils débattront la prochaine série de recommandations de la Commission en juin 2012.

La pression des marchés: la crise de la dette souveraine a considérablement accru l'attention portée aux États membres de l'Union européenne sur les marchés obligataires; les gouvernements ont donc tout intérêt à mener des politiques destinées à réduire leur endettement et leurs déficits tout en stimulant le potentiel de croissance de leur économie et sa capacité à créer de l'emploi, conformément aux recommandations spécifiques qui leur ont été adressées.

Le risque de sanction: une fois que le Parlement européen et le Conseil auront achevé le paquet législatif relatif à la gouvernance économique, les États membres de la zone euro auront une bonne raison supplémentaire de mener des politiques conformes aux recommandations: le risque de sanction (pour plus d'explications à ce sujet, voir la réponse à la question nº 5).

  • Comment la Commission suivra-t-elle la mise en œuvre des recommandations? Y aura-t-il des missions et des rapports d'évaluation périodiques?

Les services de la Commission suivront attentivement et en permanence la mise en œuvre des recommandations. La Commission tiendra le Conseil informé de ses constatations tout au long de l'année à venir. Elle procédera à une évaluation formelle des résultats de chaque État membre en juin 2012 lorsqu'elle présentera les prochaines recommandations par pays accompagnées d'analyses. Il n'y aura pas de mission d'évaluation formelle en tant que telle.

  • Quel est le rôle dévolu aux parlements nationaux?

Les parlements nationaux conservent leurs droits d'examen et de vote des budgets et de toute autre législation économique des États membres. Toutes les autorités nationales devraient désormais définir leurs objectifs prioritaires et les mesures pour les atteindre en fonction des recommandations spécifiques qui leur auront été adressées, notamment en vue de préparer la prochaine série de programmes prévue pour le printemps 2012.

  • La décision d'infliger une amende à un État membre sera-t-elle prise sur la base de ces recommandations spécifiques?

Non. Les États membres faisant l'objet d'une procédure concernant les déficits excessifs (dans sa version réformée) ou d'une procédure concernant les déséquilibres excessifs (nouvellement créée) recevront de nouvelles recommandations auxquelles ils devront se conformer sous peine d'être sanctionnés (voir ci-dessus).

Toutefois, les recommandations par pays rendues publiques aujourd'hui traitent certaines questions liées à la viabilité des finances publiques et aux déséquilibres macroéconomiques de manière effective et à un stade précoce afin d'éviter que les États membres fassent l'objet de l'une ou l'autre des procédures précitées.

  • Un État membre peut-il être sanctionné ou poursuivi s'il ne respecte pas les recommandations qui lui ont été adressées?

Non. C'est essentiellement la pression des pairs qui motivera les États membres à mettre en œuvre les recommandations; la pression des marchés s'exercera également sur eux.

Voir aussi IP/11/685

1 :

Les plans relatifs aux finances publiques s’appellent programmes de stabilité pour les pays de la zone euro et programmes de convergence pour les autres États membres.


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