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Governance economica nell’Unione europea: un grande passo avanti

Commission Européenne - MEMO/11/364   31/05/2011

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MEMO/11/364

Bruxelles, 31 maggio 2011

Governance economica nell’Unione europea: un grande passo avanti

L’UE e i suoi Stati membri hanno adottato una serie di decisioni importanti che porteranno ad un maggiore coordinamento delle politiche economiche e di bilancio per tutta l’UE e in particolare per l’area dell’euro. Si rettifica in questo modo uno squilibrio esistente tra i due assi dell’Unione economica e monetaria (UEM). Le decisioni garantiranno un più stretto coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri — un aspetto rivelatosi essenziale nel contesto della crisi. Le economie dell’UE — che sono interdipendenti — saranno pertanto più preparate ad individuare un percorso che conduca alla crescita e alla creazione di posti di lavoro. Si tratta di un importante passo avanti.

La nuova governance economica è basata sulle tre principali misure anti-crisi:

1. Rafforzare la nostra agenda economica comune con una più stretta sorveglianza a livello dell’UE

  • Abbiamo concordato una serie di priorità economiche per l’UE: la strategia Europa 2020 è l’agenda economica comune dell’Unione europea, che stabilisce le priorità a livello UE e nazionale per rafforzare la crescita dell’Europa nel prossimo decennio. L’Analisi annuale della crescita fissa le azioni prioritarie per i prossimi 18 mesi, che vengono tradotte in obiettivi e misure nazionali tagliati sulle esigenze di ciascuno Stato membro. Il Patto Euro+ stabilisce ulteriori impegni per i paesi che vi prendono parte.

  • È prevista una sorveglianza più stretta a livello dell’UE sulle politiche economiche e di bilancio: la Commissione ha proposto di dotare l’UE di strumenti più efficaci per prevenire situazioni di finanze pubbliche insostenibili e gravi squilibri di competitività tra gli Stati membri. Il sistema prevede sanzioni: ai paesi dell’area dell’euro che non rispettano le regole possono essere inflitte ammende. ll Parlamento europeo e il Consiglio dovrebbero finalizzare il pacchetto nel giugno 2011.

  • Discuteremo le nostre priorità economiche e le nostre politiche di bilancio ogni anno in un periodo prestabilito: il nuovo strumento di coordinamento di cui disponiamo per monitorare gli impegni a livello UE si chiama Semestre europeo. Nel primo semestre di ogni anno si discuterà l’agenda economica dell’UE, sulla base dell’Analisi annuale della crescita, presentata dalla Commissione a gennaio, e delle priorità degli Stati membri, presentate nei rispettivi programmi nazionali in primavera. A giugno saranno presentate raccomandazioni specifiche per paese, in modo che ci sia in tempo per integrarle nei bilanci e nelle politiche economiche a livello nazionale per l’anno successivo.

2. Salvaguardare la stabilità dell’area dell’euro

Nel 2010 l’UE ha reagito alla crisi del debito sovrano istituendo meccanismi di sostegno temporanei, che nel 2013 saranno sostituiti da uno strumento permanente, ossia il meccanismo europeo di stabilità (ESM). Queste misure di sostegno stanno contribuendo a salvaguardare la stabilità finanziaria dell’area dell’euro. Esse sono subordinate al risanamento delle finanze e a programmi di riforma rigorosi e sono messe a punto in stretta collaborazione con l’FMI.

3. Rimediare ai problemi del settore finanziario

L’UE ha istituito nuove regole e nuovi organismi intesi a fronteggiare gli eventuali problemi con maggiore anticipo e a garantire che tutti gli operatori finanziari siano sottoposti a regolamentazione e a vigilanza adeguate. Vi saranno ulteriori iniziative, tra cui le prove di stress già in corso sulle banche, più sistematiche e più rigorose. Un settore finanziario sano è essenziale per consentire alle imprese e alle famiglie di accedere al credito.

1. Rafforzare la nostra agenda economica comune con una più stretta sorveglianza a livello dell’UE

Affinché l’UE possa affrontare le sfide economiche e tornare verso un percorso di crescita più sostenuta è essenziale un quadro comune. Nel passato, la mancanza di un sistema chiaro di governance economica tra gli Stati membri è stata causa di squilibri e occasioni mancate, rendendo l’UE più vulnerabile quando la crisi ha colpito. Per garantire che quei giorni siano definitivamente alle nostre spalle, la Commissione ha proposto la strategia Europa 2020, avallata dal Consiglio europeo nel giugno 2010. La strategia comprende 1) un’agenda economica comune e 2) un quadro di sorveglianza UE più forte, che 3) dovrebbero essere decisi e monitorati in modo sincronizzato.

1.1 Europa 2020, Analisi annuale della crescita e Patto Euro+

La strategia Europa 2020*1 è l’agenda economica comune dell’UE, ossia un piano per andare oltre la crisi e stimolare la crescita intelligente, sostenibile e inclusiva nei prossimi 10 anni. Riguarda sia le sfide a breve termine connesse alla crisi, sia le riforme strutturali e le misure di sostegno della crescita necessarie per aiutare l’Europa a riprendersi dalla crisi e a rendere la sua economia più resistente agli shock economici nel futuro.

Europa 2020 è basata su un meccanismo semplice ed efficace, costituito da obiettivi, azioni prioritarie concrete e monitoraggio. Essa comprende:

  • Cinque obiettivi per il 2020. Per il 2020 sono stati stabiliti cinque obiettivi, al fine di concentrare gli sforzi in aree determinanti per il futuro dell’UE: occupazione, innovazione, clima/energia, istruzione e inclusione sociale. Questi obiettivi, concordati per l’UE nel suo insieme, sono adesso stati tradotti in obiettivi nazionali da ciascuno Stato membro:

  • il 75% delle persone di età compresa tra 20 e 64 anni deve avere un lavoro;

  • il 3% del PIL dell’UE deve essere investito in ricerca e sviluppo;

  • l’UE deve ridurre le proprie emissioni di CO2 del 20%, aumentare al 20% la propria efficienza energetica del 20% e aumentare la quota di energie rinnovabili nel consumo globale di energia;

  • il tasso di abbandono scolastico deve essere inferiore al 10% e almeno il 40% dei giovani deve avere una laurea o un diploma;

  • le persone a rischio di povertà devono essere 20 milioni in meno.

  • Sette “iniziative di punta”. Per guidare il progresso verso gli obiettivi di Europa 2020, la Commissione ha proposto sette “iniziative di punta”: L’Agenda digitale europea2, l’Unione dell’innovazione3, Youth on the Move4, Un’Europa efficiente sotto il profilo delle risorse5, Una politica industriale per l’era della globalizzazione6, Un’agenda per nuove competenze e per l’occupazione7 e la Piattaforma europea contro la povertà8. La recente adozione dell’Atto per il mercato unico9 è un ulteriore esempio dell’azione della Commissione a sostegno di Europa 2020.

  • Dieci priorità concrete per il 2011. Nel gennaio 2011 la Commissione ha precisato la via da seguire nella sua Analisi annuale della crescita*10, stabilendo azioni più rapide per i prossimi 18 mesi.

  • Tre priorità per garantire la stabilità macro-economica: 1. rimettere in ordine le nostre finanze pubbliche; 2. adottare provvedimenti in caso di forti disavanzi o avanzi delle partite correnti e 3. garantire la stabilità del settore finanziario. Un esempio: nel 2011 tutti gli Stati membri stanno attuando piani di risanamento finanziario che stabiliscono obiettivi rigorosi di disavanzo da rispettare a partire da quest’anno e che riporteranno i loro disavanzi al di sotto del 3% del PIL entro un arco di tempo concordato.

  • Quattro priorità per rafforzare le riforme strutturali: 1. aiutare le persone a ritrovare un lavoro o a trovarne uno nuovo rendendo il lavoro finanziariamente più allettante; 2. riformare urgentemente i sistemi pensionistici; 3. assicurare che i sussidi di disoccupazione non disincentivino il lavoro e 4. trovare un migliore equilibrio tra flessibilità e sicurezza nel mercato del lavoro. Ciò non significa abbandonare il nostro modello sociale europeo comune, bensì integrarvi chi è attualmente escluso dal mercato del lavoro.

  • Tre priorità per potenziare le misure di stimolo alla crescita: 1. abolire gli ostacoli che continuano ad intralciare il mercato unico; 2. incrementare gli investimenti nelle infrastrutture dell’energia, dei trasporti e IT, in parte tramite finanziamenti innovativi (compresi i project bond dell’UE) e 3. garantire un accesso all’energia efficiente sotto il profilo dei costi. L’accelerazione della crescita contribuirà altresì a rendere più rapido il risanamento delle finanze e a sostenere le riforme strutturali.

  • Per riflettere la loro maggiore interdipendenza, gli Stati membri dell’area dell’euro hanno concordato un’agenda complementare con riforme aggiuntive, il cosiddetto Patto Euro+*, al quale hanno scelto di aderire sei paesi non appartenenti all’area dell’euro: Bulgaria, Danimarca, Lettonia, Lituania, Polonia e Romania. Il Patto si concentra su quattro settori: la competitività, l’occupazione, la sostenibilità delle finanze pubbliche e il rafforzamento della stabilità finanziaria.

  • Il Patto è stato avallato al Consiglio europeo di primavera del 24-25 marzo 2011. Tutti i 23 firmatari si sono impegnati ad attuare le riforme in esso dettagliate. I restanti quattro Stati membri hanno la facoltà di aderire.

  • Il Patto è pienamente integrato nel nuovo quadro di governance economica e gli impegni assunti sono inclusi nei programmi nazionali di riforma* degli Stati membri interessati.

  • Un meccanismo di attuazione integrato che garantisca che gli impegni UE siano effettivamente attuati tramite le riforme nazionali. Gli Stati membri si impegnano a:

  • fissare obiettivi nazionali da raggiungere entro il 2020, impegnandosi a contribuire agli sforzi globali dell’UE. Ciò è avvenuto nel 2010. La Commissione sta monitorando i progressi;

  • definire nei loro programmi nazionali di riforma* e nei programmi di stabilità o di convergenza* le misure che intendono attuare internamente per contribuire a quanto deciso a livello UE. Ciò dovrebbe riguardare sia l’Analisi annuale della crescita sia i settori chiave inclusi nel Patto Euro+. I programmi nazionali di riforma e i programmi di stabilità o convergenza dovrebbero essere trasmessi alla Commissione;

  • tradurre queste misure in azioni politiche concrete tramite i bilanci e le leggi nazionali, che verranno discussi in seno ai loro parlamenti.

1.2. Sorveglianza più stretta a livello dell’UE sulle politiche economiche e di bilancio

Negli ultimi anni l’UE non è stata in grado di rispettare gli obiettivi che si era fissata in materia di politiche economiche e di bilancio, in parte a causa di un meccanismo di sorveglianza che non era sufficientemente rigoroso. Per porre rimedio a questa situazione, il 29 settembre 2010 la Commissione ha presentato sei proposte legislative (il cosiddetto Six-Pack11). Il Parlamento europeo e il Consiglio dovrebbero raggiungere un accordo definitivo sul pacchetto nel giugno 2011. Il pacchetto ha tre obiettivi principali:

1° obiettivo: rafforzare l’azione preventiva tramite il potenziamento del patto di stabilità e crescita

Gli Stati membri devono evitare un disavanzo pubblico eccessivo (superiore al 3% del PIL) e un debito eccessivo (superiore al 60% del PIL), in modo da non mettere a repentaglio la sostenibilità delle finanze. Queste regole sono contenute nei trattati e definite nei dettagli nel patto di stabilità e crescita*.

Per conseguire questo obiettivo è necessaria sia la sorveglianza dei bilanci nazionali sia la sorveglianza ed il coordinamento delle politiche economiche (sulla base dell’articolo 121 del trattato). A tal fine, ogni anno gli Stati membri presentano programmi di stabilità o di convergenza* che illustrano le riforme strutturali e gli sforzi necessari per garantire la sostenibilità delle finanze pubbliche.

Il nuovo sistema di governance introduce tre modifiche fondamentali:

  • Maggiore trasparenza: gli Stati membri dovrebbero garantire che i loro quadri di bilancio, a tutti i livelli amministrativi (nazionale, regionale e locale), riflettano il quadro di bilancio dell’UE. Ciò significa allineare tutti gli elementi — ad esempio i sistemi di contabilità pubblica nazionali, le pratiche in materia di statistiche e di previsioni — agli standard dell’UE, cosa che consentirà una maggiore trasparenza e pressione tra pari.

  • Norme più severe: gli Stati membri con finanze pubbliche insostenibili saranno tenuti a compiere progressi significativi verso gli obiettivi di bilancio a medio termine (OMT) per poter rispettare il criterio del disavanzo del 3%. La crescita della spesa dovrebbe essere collegata al tasso di crescita del PIL a medio termine, onde far sì che le eventuali entrate supplementari portino a maggiori risparmi anziché a maggiore spesa. Inoltre, un percorso di aggiustamento più rapido verso l’OMT sarà richiesto ai paesi con un rapporto debito/PIL superiore al 60%, ai paesi con un livello del debito in forte crescita o a quelli sui quali gravano rischi per la sostenibilità a lungo termine.

  • Maggiore controllo sull’attuazione delle norme: in caso di mancato rispetto dei principi convenuti lo Stato membro interessato può ricevere un avvertimento dalla Commissione, anche nella fase preventiva. In caso di inadempimento persistente e/o particolarmente grave, la Commissione preparerà una raccomandazione destinata allo Stato membro affinché prenda provvedimenti correttivi. La raccomandazione sarà adottata dal Consiglio a meno che la maggioranza qualificata degli Stati membri non voti contro (la cosiddetta procedura di voto al contrario — reverse voting). Per gli Stati membri dell’area dell’euro la raccomandazione sarà sostenuta da un meccanismo volto a garantirne il rispetto (basato sull’articolo 136 del trattato) sotto forma di deposito fruttifero di un importo pari allo 0,2% del PIL. Questo braccio preventivo del patto di stabilità e crescita è stato ulteriormente rafforzato dal Patto Euro+, con il quale gli Stati membri dell’area dell’euro (e diversi altri) si sono impegnati a tradurre le regole di bilancio dell’UE quali definite dal patto di stabilità e crescita in atti legislativi nazionali tramite uno strumento giuridico nazionale specifico di loro scelta. Tale strumento dovrebbe avere natura vincolante ed essere sufficientemente stabile (ad esempio una legge costituzionale o una legge quadro).

2° obiettivo: rafforzare l’azione correttiva tramite il potenziamento del patto di stabilità e crescita

Quando gli Stati membri non rispettano le soglie stabilite dai trattati, si avvia la procedura per i disavanzi eccessivi*. Le attuali situazioni di bilancio in quasi tutti gli Stati membri ed i problemi del debito sovrano in alcuni Stati membri dimostrano tuttavia che l’attuale procedura non è stata efficace. La Commissione ha proposto di rendere più incisivo il patto di stabilità e crescita tramite un maggiore controllo sull’attuazione delle norme e la possibilità di infliggere ammende agli Stati membri (come accennato sopra). Le due modifiche fondamentali sono le seguenti:

  • Norme più severe: la riduzione del debito diventerà adesso un criterio per valutare le finanze pubbliche. Gli Stati membri con un debito superiore al 60% del PIL devono ridurre l’importo del quale il loro debito eccede la soglia di almeno 1/20 all’anno per tre anni. In caso contrario sarà avviata la procedura. Nel valutare se il ritmo della riduzione del debito sia soddisfacente, occorre tenere conto di tutti i fattori rilevanti, come indicato nella proposta della Commissione.

  • Maggiore controllo sull’attuazione delle norme: un deposito non fruttifero dello 0,2% del PIL sarà richiesto a ciascun paese dell’area dell’euro nei confronti del quale viene avviata la procedura per i disavanzi eccessivi. La Commissione preparerà una raccomandazione indirizzata allo Stato membro affinché prenda misure correttive. La raccomandazione sarà adottata dal Consiglio a meno che la maggioranza qualificata degli Stati membri non voti contro (la cosiddetta procedura di voto al contrario — reverse voting). In caso di mancato rispetto della raccomandazione iniziale di attuare provvedimenti correttivi, questo deposito non fruttifero (cfr. infra) verrà convertito in un’ammenda, che verrà aumentata in caso di ripetuto mancato rispetto delle raccomandazioni.

3° obiettivo: ridurre gli squilibri macroeconomici e di competitività

Nel corso dello scorso decennio gli Stati membri hanno effettuato scelte economiche divergenti, che hanno portato a ritardi di competitività e a gravi squilibri macroeconomici all’interno dell’UE. Per individuare e correggere tali problemi con molto anticipo, sarà istituito un meccanismo di sorveglianza basato sui seguenti elementi principali:

  • Un sistema di allerta precoce: un quadro di controllo di indicatori esterni ed interni (circa 10) consentirà di individuare gli squilibri che emergono in diversi settori dell’economia. La composizione degli indicatori può evolvere nel tempo. Le soglie saranno stabiliti e dichiarati. La valutazione di tali indicatori non sarà meccanica bensì verrà svolta dalla Commissione sulla base di verifiche approfondite, dei programmi di stabilità o convergenza e dei programmi nazionali di riforma.

  • Norme più severe: sarà creata una nuova procedura per gli squilibri eccessivi*, basata sull’articolo 121 del trattato, che rispecchia la procedura per i disavanzi eccessivi riguardante le finanze pubbliche. Se la Commissione ritiene che esistano squilibri macroeconomici (o il rischio che tali squilibri si verifichino), proporrà che il Consiglio apra una procedura per gli squilibri eccessivi e raccomanderà che lo o gli Stati membri interessati adottino un piano d’azione correttivo con una chiara roadmap e un termine per l’attuazione delle misure. I progressi saranno verificati periodicamente.

  • Maggiore controllo sull’attuazione delle norme: per i paesi dell’area dell’euro i meccanismi intesi a garantire il rispetto della normativa comprenderanno ammende (0,1% del PIL) e provvedimenti non finanziari in caso di mancata correzione degli squilibri.

1.3. Il Semestre europeo

In passato le istituzioni dell’UE esaminavano la politica economica in primavera e il quadro di bilancio in autunno, mentre l’attuazione da parte degli Stati membri degli impegni assunti a livello dell’UE veniva verificata solo retrospettivamente. In sostanza, decidevamo gli obiettivi economici senza necessariamente conoscere di quanto denaro si poteva disporre.

Da ora in poi gli Stati membri e la Commissione discuteranno parallelamente le riforme strutturali, le misure di sostegno della crescita e la sorveglianza sui bilanci. Queste discussioni avverranno a livello UE ogni anno da gennaio a giugno (il Semestre europeo*12 si riferisce infatti al primo semestre di ogni anno). In questo modo l’Europa garantirà la coerenza tra le decisioni economiche ed i vincoli di bilancio, cosa che renderà le decisioni più efficaci e migliorerà l’attuazione a livello nazionale. Anche gli impegni supplementari assunti a titolo del Patto Euro+ saranno pienamente integrati nel nuovo processo.

Come funzionerà?

  • Gennaio: ruolo guida della Commissione. La Commissione lancerà ogni ciclo presentando la sua Analisi annuale della crescita*13 in gennaio, con una chiara valutazione della situazione economica dell’UE ed orientamenti per ulteriori azioni prioritarie a livello sia UE che nazionale. L’Analisi comprenderà tre componenti di politica economica: politica macroeconomica e di bilancio, riforme strutturali e misure di sostegno della crescita.

  • Marzo: avallo politico da parte del Consiglio europeo. Il Consiglio europeo di primavera discuterà e avallerà questo programma di riforma economica e di politica finanziaria in un’unica serie di conclusioni. I capi di Stato e di governo si approprieranno così di questa agenda economica comune e di questo quadro comune di sorveglianza sui bilanci e si impegneranno ad attuarlo adeguatamente nei loro rispettivi paesi.

  • Aprile/maggio: presentazione dei programmi nazionali. Gli Stati membri presenteranno poi alla Commissione e ai loro pari i loro programmi nazionali di riforma* ed i loro programmi di stabilità (per i paesi dell’area dell’euro) o di convergenza (per gli altri paesi)*. I Programmi nazionali di riforma contengono l’agenda degli Stati membri per le riforme strutturali e misure per promuovere la crescita e l’occupazione e procedere verso il conseguimento degli obiettivi di Europa 2020. Essi contengono anche gli impegni di breve termine assunti ai sensi del Patto Euro+ dai paesi che lo hanno sottoscritto. I Programmi di stabilità o convergenza, invece, stabiliscono piani nazionali per risanare le finanze pubbliche e renderle sostenibili. La sincronizzazione della preparazione di questi due programmi garantirà lo snellimento dei processi e rifletterà il circolo virtuoso finanze pubbliche sane-riforma strutturale.

  • Giugno: raccomandazioni da parte della Commissione. Dopo la debita valutazione di queste relazioni nazionali, in giugno la Commissione presenterà al Consiglio progetti di raccomandazioni specifiche per paese, segnalando i progressi e le carenze di ciascuno Stato membro nell’attuazione delle azioni concordate. Il Consiglio europeo di giugno discuterà queste raccomandazioni, che saranno poi adottate dal Consiglio dell’Unione europea. Gli Stati membri terranno conto degli orientamenti ricevuti d quest’ultimo al momento della stesura dei loro bilanci per l’anno successivo. I progetti di bilancio continueranno ad essere inviati dai governi ai parlamenti nazionali per essere discussi nel secondo semestre dell’anno. I parlamenti nazionali continueranno ad esercitare pienamente il loro diritto di decidere sul bilancio. In altre parole, il nuovo quadro non rappresenta in alcun modo un limite alla sovranità dei parlamenti nazionali.

2. Salvaguardare la stabilità dell’area dell’euro

La crisi economica ha esposto le finanze pubbliche a forti pressioni, aumentando i livelli del disavanzo e del debito pubblico in tutti gli Stati membri. Tre Stati membri non appartenenti all’area dell’euro hanno beneficiato dell’assistenza finanziaria dell’UE (attraverso il meccanismo per il sostegno della bilancia dei pagamenti), dell’FMI e della Banca mondiale impegnandosi, in cambio, ad attuare i programmi di risanamento di bilancio e le riforme strutturali. Il primo accordo è stato concluso con l’Ungheria, che tra ottobre 2008 e novembre 2010 ha ricevuto 5,5 miliardi di euro. Il secondo è stato concluso nel gennaio 2009 con la Lettonia, in cambio di assistenza fino a 7,5 miliardi di euro; il terzo nel maggio 2009 con la Romania, per 5 miliardi di euro. I programmi con la Romania e con la Lettonia sono in corso.

L’evoluzione del debito sovrano è diventata fonte di grave preoccupazione dal 2010 e ha precluso ad alcuni Stati membri dell’area dell’euro la possibilità di rifinanziare il debito sovrano sul mercato ad un costo sostenibile.

Per garantire la stabilità dell’area dell’euro nel suo insieme e per assistere i singoli Stati membri che versano in difficoltà finanziarie e/o sono esposti a forti pressioni sui mercati, sono stati istituiti meccanismi temporanei, intesi come sostegno di ultima ratio. È stato inoltre raggiunto un accordo su un meccanismo permanente che diverrà operativo a partire dal 1° luglio 2013.

Se uno Stato membro dell’area dell’euro lo richiede, può ottenere assistenza finanziaria, che sarà però subordinata a severe condizioni, definite in un programma di aggiustamento economico da negoziare con la Commissione e l’FMI, in collaborazione con la BCE. Con tali meccanismi l’UE ha la capacità di intervenire per difendere l’euro, anche negli scenari più difficili. Questo dispositivo riflette chiaramente l’interesse comune e la solidarietà all’interno dell’area dell’euro, nonché la responsabilità individuale di ciascuno Stato membro di fronte ai suoi pari.

Meccanismo di prestiti bilaterali (per la Grecia). Un meccanismo ad hoc è stato istituito il 2 maggio 2010 per fronteggiare l’imminente minaccia di un’insolvenza della Grecia. Gli Stati membri dell’area dell’euro hanno accettato di fornire, insieme all’FMI, 110 miliardi di euro di assistenza finanziaria alla Grecia sotto forma di prestiti bilaterali, con tassi di interesse specifici, per un periodo di tre anni. Questi prestiti sono stati vincolati ad un programma rigoroso di risanamento e sono stati discussi con la Commissione, la BCE e l’FMI. La Commissione monitora i progressi con missioni trimestrali e riferisce ai ministri delle finanze.

L’accordo dell’11 marzo 2011 ha allineato le scadenze delle tranche del prestito alla Grecia, sia future che già erogate, a quelle del prestito all’Irlanda (in media sette anni e mezzo). È stato inoltre deciso di ridurre di 100 punti base gli interessi delle tranche del prestito alla Grecia, sia future che già erogate.

Meccanismi temporanei per un importo fino a 500 miliardi di euro (2010-2013). A fronte delle persistenti pressioni nei mercati del debito sovrano, il 10 maggio 2010 gli Stati membri dell’area dell’euro e la Commissione hanno deciso di istituire due meccanismi di sostegno finanziario temporaneo in grado di mettere a disposizione fino a 500 miliardi di euro per sostenere altri paesi dell’area dell’euro che possano eventualmente necessitare di un sostegno finanziario. Si tratta del Meccanismo europeo di stabilizzazione finanziaria* (EFSM), basato su garanzie del bilancio comunitario fino a 60 miliardi di euro, e dello European Financial Stability Facility* (EFSF), un organismo intergovernativo che fornisce fino a 440 miliardi di euro in garanzie degli Stati membri dell’area dell’euro. L’FMI ha deciso di integrare questi meccanismi con un sostegno finanziario potenziale ai paesi dell’area dell’euro di un importo massimo di 250 miliardi di euro.

Nel novembre 2010 l’Irlanda ha chiesto a questi meccanismi di recente costituzione 85 miliardi di euro di assistenza, a seguito di un forte deterioramento della sua situazione finanziaria dovuto a problemi bancari straordinari aggiuntisi all’impatto della recessione. Un programma è stato negoziato dalla Commissione, dall’FMI e dalla BCE. Il Regno Unito, la Danimarca e la Svezia hanno deciso di integrare questo meccanismo di assistenza con prestiti bilaterali14.

Alla luce dell’esperienza irlandese e per far fronte ad eventuali altre richieste prima del 2013, il Consiglio europeo del 24-25 marzo ha migliorato ulteriormente alcuni elementi fondamentali di questi meccanismi temporanei. Gli interessi dei prestiti dell’EFSF (e successivamente quelli dell’EFSM) sono stati abbassati per tenere meglio conto della sostenibilità del debito dei paesi assistiti, pur restando al di sopra dei costi di finanziamento dell’EFSF stesso, in linea con i principi dell’FMI. L’ambito di attività dell’EFSF è stato inoltre reso più flessibile: l’EFSF può eccezionalmente intervenire sul mercato del debito primario (comprando titoli sovrani di nuova emissione) nel contesto di un programma vincolato a condizioni rigorose. Infine, la capacità di prestito concordata dell’EFSF di 440 miliardi di euro diverrà pienamente effettiva, come raccomandato dalla Commissione. Le modifiche all’accordo giuridico sull’EFSF saranno preparate in modo da consentire ai parlamenti nazionali di completare le proprie procedure entro la fine del giugno 2011, nel pieno rispetto dei requisiti costituzionali nazionali.

Nel maggio 2011, 78 miliardi di euro di assistenza finanziaria sono stati concessi al Portogallo, per consentire al paese di far fronte alle proprie difficoltà finanziarie. Due terzi dell’assistenza proverranno da fonti UE: 26 miliardi di euro dall’EFSF e 26 miliardi di euro dall’EFSM, mentre i restanti 26 miliardi di euro saranno forniti dall’FMI. L’assistenza sarà erogata in tre anni, subordinatamente al risultato delle valutazioni trimestrali dell’attuazione, da parte del Portogallo, del programma concordato, che prevede un ambizioso risanamento del bilancio, un imponente programma di riforme per migliorare la crescita e la competitività e misure per rafforzare la stabilità del settore finanziario.

Meccanismo europeo di stabilità* (a partire dal 1° luglio 2013). Lo scorso autunno gli Stati membri dell’area dell’euro hanno deciso di istituire un meccanismo permanente, iscritto nel trattato, come risposta strutturale ad eventuali richieste future di assistenza finanziaria dopo il 2013.

Il meccanismo europeo di stabilità15 (ESM) offrirà un quadro permanente per la risoluzione delle crisi e assumerà il ruolo sia dello European Financial Stability Facility (EFSF) sia del meccanismo europeo di stabilizzazione finanziaria (EFSM) in materia di assistenza finanziaria esterna agli Stati membri dell’area dell’euro a partire dal 1° luglio 2013. L’accesso all’assistenza finanziaria dell’ESM sarà subordinato a severe condizioni di politica economica, nel quadro di un programma di aggiustamento macroeconomico e di un’analisi rigorosa della sostenibilità del debito pubblico, che verrà svolta dalla Commissione insieme all’FMI e alla BCE. Lo Stato membro beneficiario sarà tenuto a garantire una forma appropriata di partecipazione del settore privato, in base alle circostanze specifiche ed in modo pienamente coerente con le pratiche dell’FMI. Gli Stati membri non appartenenti all’area dell’euro possono decidere di partecipare a singole operazioni realizzate dall’ESM (ad esempio quella in corso a beneficio dell’Irlanda).

Le caratteristiche dell’ESM, compresa la governance, l’assetto e la ripartizione del capitale, l’ubicazione, gli strumenti e la partecipazione dell’FMI, sono state concordate al vertice dei paesi dell’area dell’euro dell’11 marzo e confermate dal Consiglio europeo del 24-25 marzo. L’ESM avrà una capacità di prestito effettiva di 500 miliardi di euro (un capitale sottoscritto totale di 700 miliardi di euro, di cui 80 miliardi in forma di capitale versato e 620 miliardi di una combinazione di capitale richiamabile impegnato e garanzie di Stati membri dell’area dell’euro).

Il trattato sul funzionamento dell’Unione europea (articolo 136) sarà modificato per istituire l’ESM. Dopo che la Commissione e il Parlamento europeo hanno espresso il proprio parere positivo, il Consiglio europeo ha approvato questa modifica nel febbraio e marzo 2011, aprendo la strada alle ratifiche nazionali.

3. Rimediare ai problemi del settore finanziario

Dallo scoppio della crisi finanziaria nel 2008, l’UE si è impegnata soprattutto a colmare le lacune della regolamentazione del settore finanziario e a rafforzare la vigilanza su questo settore, al fine di migliorare la stabilità, la trasparenza e la fiducia.

  • Nel gennaio 2011 è stata istituita una nuova architettura di vigilanza finanziaria realmente incisiva, con un comitato per il rischio sistemico (ESRB) inteso a garantire che i rischi macroeconomici siano rilevati con sufficiente anticipo. Il sistema è completato da tre autorità europee di vigilanza settoriale: l’Autorità bancaria europea (EBA — Londra), l’Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali (EIOPA — Francoforte) e l’Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati (ESMA — Parigi)16.

  • Sono in via di definizione regole rafforzate sui requisiti patrimoniali delle banche, delle imprese di investimento e delle imprese di assicurazioni: una quarta revisione della direttiva sui requisiti patrimoniali (CRD) per le banche e le imprese di investimento ed una direttiva “Solvibilità II” per le imprese di assicurazione (che entrerà in vigore nel 2013). Regole esistenti e nuove sulle retribuzioni e sui bonus negli istituti finanziari e sulla riduzione degli incentivi all’assunzione di rischi a breve termine agevoleranno la gestione dei rischi negli istituti finanziari. L’approccio adottato a livello mondiale consiste nel garantire che nessun operatore, mercato o prodotto finanziario sfugga ad una regolamentazione appropriata e ad una vigilanza efficace17. Sono già stati adottati provvedimenti per creare un quadro per i fondi speculativi (hedge fund) e i fondi di private equity e alcune regole riguardanti le agenzie di rating del credito, sebbene resti altro lavoro da fare. Ulteriori iniziative sono in corso di negoziazione o imminenti18, tra l’altro sui derivati, sulle vendite allo scoperto, sui mercati finanziari e gli abusi di mercato. La Commissione è impegnata a presentare tutte le proposte legislative necessarie per attuare gli impegni assunti dal G20 a Londra, Pittsburgh e Washington prima della fine dell’estate 2011.

  • È altresì essenziale superare l’attuale situazione di rischio morale (moral hazard) in cui le banche contano, de facto, sull’intervento dei governi in caso di gravi difficoltà. Per questa ragione la Commissione proporrà nei prossimi mesi un quadro globale per la risoluzione delle crisi bancarie — per garantire che le banche possano fallire, in modo ordinato, e che non siano i contribuenti a dover pagare in caso di difficoltà.

Parallelamente sono in corso lavori per garantire la solidità del settore bancario e superare la crisi.

  • Le prove di stress sulle banche sono uno degli strumenti di vigilanza utilizzati a livello dell’UE per rilevare potenziali carenze e impedire la bancarotta o il fallimento del sistema. In concreto le prove valutano la resistenza globale del settore bancario dell’UE e la solvibilità delle singole banche a fronte di possibili avversità. Questo lavoro è guidato dall’EBA. Le altre parti interessate sono la BCE, la Commissione e le autorità nazionali di vigilanza, che sono responsabili dell’esecuzione delle prove a livello nazionale.

  • Dal 2008 si sono svolte due tornate di prove di stress. L’EBA ha avviato in marzo un nuovo round di prove su un ampio campione di banche dell’UE. La verifica ed il controllo della qualità tra pari saranno rigorosi e i risultati saranno pubblicati a metà giugno 2011. Occorre garantire piena trasparenza sulle esposizioni delle banche. Qualsiasi banca che risulti vulnerabile e possibilmente sottocapitalizzata in base alle prove di stress dovrà adottare i provvedimenti necessari. Prima della pubblicazione dei risultati delle nuove prove, gli Stati membri elaboreranno piani specifici per la ristrutturazione degli istituti vulnerabili, comprese le possibili soluzioni basate sul mercato come il finanziamento diretto sui mercati o le vendite di attività, ma anche quadri solidi per la ricapitalizzazione di singoli istituti e l’accelerazione delle ristrutturazioni bancarie, laddove necessario, nel rispetto della normativa dell’UE sugli aiuti di Stato. Gli scenari di stress, elaborati dall’EBA in stretta collaborazione con la BCE, l’ESRB e la Commissione, sono rigorosi e tengono conto delle preoccupazioni espresse dal mercato sul grado di severità e la portata delle prove. Quanto al rischio sovrano, si testa la reazione delle esposizioni contenute nei portafogli di negoziazione delle banche in caso di shock.

  • L’EBA sta inoltre effettuando separatamente una verifica delle strutture di finanziamento delle banche e della liquidità dei loro portafogli di attività.

GLOSSARIO: GUIDA AI PRINCIPALI TERMINI DI GOVERNANCE ECONOMICA

Analisi annuale della crescita — Presentata dalla Commissione all’inizio di ogni anno, l’Analisi annuale della crescita definisce le priorità economiche che l’UE deve prefiggersi nei successivi dodici mesi per promuovere la crescita e creare posti di lavoro. L’Analisi annuale della crescita rappresenta la base sulla quale il Consiglio europeo di primavera emette gli orientamenti che saranno tradotti in piani nazionali entro aprile/maggio. La presentazione dell’Analisi annuale della crescita segna l’inizio del Semestre europeo.

Patto Euro+ — Il Patto Euro+ è un’agenda complementare all’Analisi annuale della crescita e stabilisce riforme aggiuntive. Gli Stati membri dell’area dell’euro si sono impegnati ad aderire al Patto e gli altri Stati membri hanno la facoltà di farlo (come è stato per Bulgaria, Danimarca, Lettonia, Lituania, Polonia e Romania). Il Patto, concordato nel marzo 2011, si concentra sulla competitività, l’occupazione, la sostenibilità delle finanze pubbliche e il rafforzamento della stabilità finanziaria.

Europa 2020 — Europa 2020 è l’agenda economica comune dell’Unione europea, una strategia di riforme decennale intesa a stimolare la crescita e la creazione di occupazione promuovendo nel contempo l’inclusione sociale e combattendo i cambiamenti climatici. Concordata nel marzo 2010, la strategia definisce cinque leve per la crescita e cinque obiettivi da raggiungere entro il 2020 in termini di occupazione, ricerca e innovazione, energia, istruzione e riduzione della povertà.

European Financial Stability Facility (EFSF) — Istituito nel maggio 2010, l’EFSF è un organismo intergovernativo in grado di fornire prestiti fino a 440 miliardi di euro a paesi dell’area dell’euro che necessitano di sostegno finanziario. Le garanzie sono fornite dagli stessi Stati membri dell’area dell’euro. Il 1° luglio 2013 l’EFSF sarà sostituito dall’ESM.

Meccanismo europeo di stabilizzazione finanziaria (EFSM) — Istituito anch’esso nel maggio 2010, l’EFSM è in grado di fornire prestiti fino a 60 miliardi di euro a Stati membri dell’area dell’euro che necessitano di sostegno finanziario. L’EFSM è garantito dal bilancio UE, ma non grava sul bilancio stesso. Anche l’EFSM sarà sostituito dall’ESM il 1° luglio 2013.

Meccanismo europeo di stabilità (ESM) — Si tratta del meccanismo permanente dell’UE per la risoluzione delle crisi, che sarà operativo a partire dal 1° luglio 2013. Sostituirà l’EFSM e l’EFSF in quanto strumento attraverso il quale sarà fornita assistenza finanziaria agli Stati membri dell’area dell’euro che ne hanno bisogno. L’assistenza sarà subordinata a rigorose condizioni di politica economica nel quadro di un programma di aggiustamento macroeconomico. I termini dell’ESM sono stati concordati durante il Consiglio europeo del marzo 2011. L’ESM avrà una capacità di prestito effettiva di 500 miliardi di euro. Per istituire l’ESM è stata concordata una modifica all’articolo 136 del TFUE.

Semestre europeo — A partire dal 2011, il primo semestre di ogni anno sarà caratterizzato da un ciclo di cooperazione politica intensa tra le istituzioni UE e i 27 Stati membri relativa sia all’agenda economica che alla sorveglianza sui bilanci. Si tratta di un elemento centrale della governance economica rafforzata. Il Semestre si apre in gennaio con la presentazione, da parte della Commissione, dell’Analisi annuale della crescita, che definisce le priorità per l’UE in termini di riforme economiche e risanamento di bilancio. Queste priorità vengono poi discusse e avallate a marzo dal Consiglio europeo di primavera. In aprile gli Stati membri presentano alla Commissione e ai loro pari i programmi nazionali di riforma e i programmi di stabilità o di convergenza. Su questi programmi la Commissione emette poi raccomandazioni, che vengono avallate dal Consiglio europeo di giugno e adottate formalmente dal Consiglio dell’UE a luglio. Gli Stati membri tengono conto di questi orientamenti nel redigere i bilanci nazionali, che vengono discussi in seno ai parlamenti nazionali secondo le modalità usuali nella seconda parte dell’anno. Ciò garantisce che la discussione dei bilanci nazionali comprenda, per la prima volta, una dimensione europea.

Procedura per i disavanzi eccessivi — Gli Stati membri devono evitare un disavanzo pubblico eccessivo (superiore al 3% del PIL) e un debito eccessivo (superiore al 60% del PIL). La Commissione ha proposto di rendere più rigorosa la procedura esistente per i disavanzi eccessivi, che mira ad evitare che i governi superino queste soglie. Quando uno Stato membro non rispetta le soglie, il Consiglio, sulla base di una raccomandazione della Commissione, decide di aprire una procedura per i disavanzi eccessivi. Ai paesi dell’area dell’euro nei confronti dei quali viene avviata tale procedura sarà richiesto di effettuare un deposito non fruttifero pari allo 0,2% del loro PIL e di adottare misure correttive come raccomandato dal Consiglio. Se la raccomandazione non sarà rispettata, il deposito sarà convertito in ammenda.

Procedura per gli squilibri eccessivi — Un elemento centrale della nuova governance economica dell’UE è il rilievo dato all’individuazione e alla correzione degli squilibri macroeconomici e di competitività, in particolare all’interno dell’area dell’euro. Avvalendosi di un quadro di controllo composto di circa dieci indicatori, la Commissione individuerà gli squilibri che emergono in diversi settori dell’economia. Su raccomandazione della Commissione, il Consiglio può aprire una procedura per gli squilibri eccessivi contro uno Stato membro nel quale siano stati osservati squilibri o riscontrati rischi di squilibri. Per i paesi dell’area dell’euro, la mancata correzione degli squilibri secondo una roadmap concordata e entro un termine specificato può portare all’imposizione di ammende pari allo 0,1% del PIL.

Programmi nazionali di riforma — Tutti gli Stati membri presentano alla Commissione un Programma nazionale di riforma ad aprile/maggio, dopo il Consiglio europeo di marzo. Questo programma definisce le riforme economiche e le misure di stimolo della crescita che devono essere attuate nell’anno successivo e oltre per far sì che lo Stato membro in questione avanzi verso l’obiettivo al quale si è impegnato nel quadro della strategia Europa 2020. Gli Stati membri presentano i Programmi nazionali di riforma insieme ai Programmi di stabilità o convergenza, incentrati sul risanamento delle finanze. Le raccomandazioni indirizzate dalla Commissione ai singoli paesi si basano su entrambi i programmi.

Programmi di stabilità o convergenza — Nelle settimane successive al Consiglio europeo di marzo, gli Stati membri presentano alla Commissione i propri piani per garantire finanze pubbliche sane e sostenibili. Per i paesi dell’area dell’euro, questi piani si chiamano Programmi di stabilità, mentre per gli altri Stati membri si chiamano Programmi di convergenza. La Commissione valuta questi programmi insieme ai Programmi nazionali di riforma degli Stati membri in aprile/maggio. Le sue raccomandazioni vengono avallate dal Consiglio europeo di giugno e adottate formalmente dal Consiglio dell’UE poco dopo.

Patto di stabilità e crescita — Il Patto di stabilità e crescita è il quadro attraverso il quale l’UE garantisce la sostenibilità finanziaria di tutti i 27 Stati membri e in particolare dell’area dell’euro. Le riforme della governance economica dell’UE che saranno formalmente concordate nel giugno 2011 renderanno il Patto di stabilità e crescita più chiaro, più forte e più efficace, sotto il profilo sia preventivo che di controllo dell’attuazione. Per la prima volta i criteri per il debito pubblico e per il disavanzo pubblico saranno messi su un piano di parità. Gli Stati membri saranno tenuti a compiere progressi significativi verso gli obiettivi di bilancio a medio termine e la crescita della spesa dovrà essere mantenuta in linea con la crescita del PIL. La Commissione raccomanderà ammende pari allo 0,2% del PIL per i paesi dell’area dell’euro che non adotteranno misure correttive in tal senso entro un termine concordato. Queste ammende saranno applicate a meno che la maggioranza qualificata degli Stati membri non esprima voto contrario.

1 :

* Tutte le definizioni indicate con * sono spiegate nel glossario allegato al presente documento.

Cfr. IP/10/225.

2 :

Cfr. IP/10/581; MEMO/10/199 e MEMO/10/200.

3 :

Cfr. IP/10/1288 e MEMO/10/473.

4 :

Cfr. IP/10/1124 e MEMO/10/408.

5 :

Cfr. IP/11/63 e MEMO/11/43.

6 :

Cfr. IP/10/1434; MEMO/10/532 e MEMO/10/533.

7 :

Cfr. IP/10/1541 e MEMO/10/602.

8 :

Cfr. IP/10/1729 e MEMO/10/687.

9 :

Cfr. IP/10/1390, IP/11/469 e MEMO/11/239.

10 :

Cfr. IP/11/22 e MEMO/11/11.

11 :

Cfr. IP/10/1199; MEMO/10/455, MEMO/10/454 e MEMO/10/456.

12 :

Cfr. IP/11/22 e MEMO/11/14.

13 :

Cfr. MEMO/11/11.

14 :

Cfr. IP/10/1768.

15 :

Cfr. MEMO/10/636.

16 :

Cfr. MEMO/10/434.

17 :

Cfr. IP/10/1353; MEMO/10/506 e MEMO/10/660.

18 :

Cfr. MEMO/11/6.


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