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Gouvernance économique de l’Union: une avancée majeure

Commission Européenne - MEMO/11/364   31/05/2011

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MEMO/11/364

Bruxelles, le 31 mai 2011

Gouvernance économique de l’Union: une avancée majeure

L’Union européenne et ses États membres ont pris une série de décisions importantes qui renforcent la coordination économique et budgétaire de l’UE dans son ensemble et de la zone euro en particulier. Le déséquilibre qui existait entre les deux volets de l’Union économique et monétaire (UEM) est ainsi corrigé. Ces décisions garantiront une coordination plus étroite des politiques économiques des États membres, élément qui est apparu comme essentiel pendant la crise. Par conséquent, les économies interdépendantes de l’UE seront mieux armées pour tracer la voie de la croissance et de l’emploi. Il s’agit d’une avancée majeure.

La nouvelle gouvernance économique se fonde sur les trois principales réponses à la crise:

1. Le renforcement de notre programme économique commun et une surveillance plus étroite exercée par l’Union européenne

  • Nous nous sommes mis d’accord sur les priorités économiques pour l’Union européenne: la stratégie Europe 2020 est le programme économique commun de l’Union européenne. Elle énonce des priorités et des objectifs clairs à prendre aux niveaux européen et national pour doper la croissance de l’Union au cours des dix prochaines années. L’examen annuel de la croissance (EAC) définit les actions prioritaires à engager au cours des 18 prochains mois; ces actions sont traduites en objectifs nationaux et en mesures adaptées aux besoins de chaque État membre; Le pacte pour l’euro plus définit des engagements supplémentaires pour les pays participants;

  • la surveillance exercée par l’Union européenne sur les politiques économiques et budgétaires sera renforcée: la Commission a proposé de doter l’Union européenne de nouveaux outils pour prévenir le risque de finances publiques non viables et les grands déséquilibres de compétitivité entre États membres. Le système prévoit des sanctions: des amendes peuvent être infligées aux pays de la zone euro qui enfreignent les règles. Le Parlement européen et le Conseil devraient finaliser ce train de mesures en juin 2011;

  • nous débattrons de nos priorités économiques et de nos politiques budgétaires à la même époque chaque année: le nouvel instrument de coordination qui permettra de surveiller le respect des engagements à l’échelon de l’UE s’appelle le «semestre européen». Au cours du premier semestre de chaque année, des discussions auront lieu d’une part sur le programme économique de l’Union, sur la base des EAC présentés par la Commission en janvier, et d’autre part sur les priorités des États membres, exposées dans leurs programmes nationaux au printemps. Des recommandations par pays seront émises en juin, ce qui laissera le temps de les intégrer dans les budgets nationaux et les politiques économiques pour l’année suivante.

2. La préservation de la stabilité de la zone euro

En 2010, l’Union européenne a réagi à la crise de la dette souveraine en mettant provisoirement en place des mécanismes de soutien, qui seront remplacés par le mécanisme européen de stabilité (MES) – à caractère permanent – en 2013. Ces mesures contribuent à préserver la stabilité financière de la zone euro. Elles sont subordonnées au respect de programmes rigoureux de réforme et d’assainissement budgétaire, et sont élaborées en étroite coopération avec le FMI.

3. Le rétablissement du secteur financier

L’Union européenne a mis en place de nouvelles règles et de nouvelles agences pour résoudre plus rapidement les problèmes, et pour veiller à ce que tous les acteurs financiers soient soumis à une régulation et à une surveillance appropriées. D’autres mesures seront mises en œuvre, notamment la réalisation plus systématique de tests de résistance plus rigoureux tels que ceux qui se déroulent actuellement. Un secteur financier en bonne santé est indispensable pour permettre aux entreprises et aux ménages d’accéder au crédit.

1. Le renforcement de notre programme économique commun et une surveillance plus étroite exercée par l’Union européenne

Un cadre commun est essentiel pour que l’UE remédie à ses difficultés économiques et renoue avec une croissance plus soutenue. Dans le passé, l’absence d’un système clair de gouvernance économique entre les États membres a été source de déséquilibres et d’occasions manquées, et a accru la vulnérabilité de l’Union pendant la crise. Pour remédier définitivement à cette situation, la Commission a proposé la stratégie Europe 2020, que le Conseil européen a approuvée en juin 2010. Cette stratégie combine (1) un programme économique commun et (2) un cadre européen de surveillance renforcé, qui devraient faire l’objet de décisions et d’un suivi synchronisés (3).

1.1 La stratégie Europe 2020, l’examen annuel de la croissance et le pacte pour l’euro plus

La stratégie Europe 2020*1 est le programme économique commun de l’Union européenne, qui doit lui permettre de sortir de la crise et de stimuler une croissance intelligente, durable et inclusive au cours des dix prochaines années. Elle aborde aussi bien les défis à court terme liés à la crise que la nécessité de réformes structurelles et de mesures génératrices de croissance pour aider l’Europe à sortir de la crise et à préparer son économie à mieux faire face aux chocs économiques dans l’avenir.

Europe 2020 repose sur un mécanisme simple et effectif, comprenant des objectifs, des mesures prioritaires concrètes et un dispositif de suivi. Ainsi, on distingue:

  • Cinq objectifs pour 2020. Cinq objectifs ont été fixés pour 2020 afin de catalyser les efforts dans des domaines essentiels pour l’avenir de l’Union: l’emploi, l’innovation, le climat et l’énergie, l’éducation et l’inclusion sociale. Ces objectifs ont été adoptés pour l’Union dans son ensemble et ont désormais été traduits en objectifs nationaux par chaque État membre.

  • 75 % de la population âgée de 20 à 64 ans devrait avoir un emploi.

  • 3 % du PIB de l’UE devrait être investi dans la R&D.

  • L’Union devrait réduire de 20 % ses émissions de CO2, accroître de 20 % son efficacité énergétique et porter à 20 % la part des énergies renouvelables dans sa consommation totale d’énergie.

  • Le taux d’abandon scolaire devrait être ramené au-dessous de la barre des 10 % et au moins 40 % des jeunes générations devraient obtenir un titre ou un diplôme.

  • Il conviendrait de réduire de 20 millions le nombre de personnes menacées par la pauvreté.

  • Sept «initiatives phares». Pour stimuler la réalisation des objectifs d’Europe 2020, la Commission a présenté une série de sept «initiatives phares»: «Une stratégie numérique pour l’Europe2», «L’Union de l’innovation3», «Jeunesse en mouvement4», «Une Europe efficace dans l’utilisation des ressources5», «Une politique industrielle intégrée à l’ère de la mondialisation»6, «Une stratégie pour les nouvelles compétences et les nouveaux emplois» 7 et «Plateforme européenne contre la pauvreté et l’exclusion sociale» 8. L’adoption récente de l’Acte pour le marché unique9 offre un autre exemple de l’action de la Commission à l’appui de la stratégie Europe 2020.

  • Dix priorités concrètes pour 2011. En janvier 2011, la Commission a précisé la voie à suivre dans son examen annuel de la croissance*10, en définissant de nouvelles actions prioritaires pour les dix-huit prochains mois:

  • trois priorités pour garantir la stabilité macroéconomique: 1. assainir les finances publiques; 2. prendre des mesures en cas d’importants déficits ou excédents des balances courantes, et 3. garantir la stabilité du secteur financier. Par exemple: en 2011, tous les États membres mettent en œuvre des plans d’assainissement budgétaire fixant des objectifs rigoureux en matière de réduction des déficits, à atteindre dès cette année et censés ramener leurs déficits budgétaires sous les 3 % du PIB selon un calendrier précis;

  • quatre priorités pour intensifier les réformes structurelles: 1. aider les personnes à reprendre une activité ou à trouver un nouvel emploi, en rendant le travail plus intéressant financièrement, 2. réformer de toute urgence les systèmes de retraite, 3. veiller à ce que les allocations de chômage fournissent des incitations au travail, et 4. mieux concilier sécurité et flexibilité sur le marché de l’emploi. Il ne s’agit pas d’abandonner notre modèle social européen commun, mais de réinsérer sur le marché du travail ceux qui en sont actuellement exclus;

  • trois priorités destinées à donner la priorité aux mesures favorisant la croissance: 1. supprimer les barrières qui subsistent au sein du marché unique, 2. accroître les investissements dans les infrastructures, dans les domaines de l’énergie, des transports et de l’information, en partie au moyen d’instruments de financement novateurs (notamment des émissions obligataires de l’UE pour le financement de projets), et 3. permettre l’accès à l’énergie à un coût abordable. Doper la croissance permettra également d’accélérer l’assainissement budgétaire et de soutenir les réformes structurelles.

  • Les pays de la zone euro sont convenus d’un programme complémentaire de réformes, dénommé pacte pour l’euro plus, qui reflète leur interdépendance croissante; six pays hors zone euro (la Bulgarie, le Danemark, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne et la Roumanie) ont également choisi d’y souscrire. Ce pacte porte essentiellement sur quatre domaines: la compétitivité, lemploi, la viabilité des finances publiques et le renforcement de la stabilité financière.

  • Le pacte a été avalisé lors du Conseil européen du printemps 2011, qui a eu lieu les 24 et 25 mars. Les 23 pays signataires s’engagent tous à mettre en œuvre les réformes qu’il détaille. Les quatre États membres restants sont libres d’y souscrire s’ils le souhaitent.

  • Le pacte s’intègre pleinement dans le nouveau cadre de gouvernance économique, et les engagements que prennent les États membres en vertu du pacte sont inclus dans leurs programmes nationaux de réforme*.

  • Un mécanisme intégré de mise en œuvre pour que les engagements de l’Union se traduisent effectivement par des réformes au niveau national. Les États membres sont tenus:

  • de fixer des objectifs nationaux à atteindre en 2020 au plus tard et qui les engagent à contribuer aux efforts globaux de l’Union. Les États membres ont fixé leurs objectifs en 2010, et la Commission suit actuellement les progrès accomplis dans leur réalisation;

  • d’exposer dans leurs programmes nationaux de réforme* (PNR) et leurs programmes de stabilité ou de convergence* les mesures qu’ils ont l’intention de prendre à l’échelon national pour contribuer à l’exécution des décisions prises au niveau de l’UE. Il s’agit des mesures énoncées dans l’EAC et des domaines clés figurant dans le pacte pour l’euro plus. Ces PNR et programmes de stabilité ou de convergence doivent être transmis à la Commission;

  • de traduire ces mesures en actes concrets via leur législation et leur budget nationaux, actes qui devront être examinés par leur parlement.

1.2. Le renforcement de la surveillance des politiques économiques et budgétaires exercée par l’Union européenne

Ces dernières années, l’Union européenne n’a pas été capable de respecter ses objectifs économiques et monétaires, faute notamment d’avoir disposé d’un mécanisme de surveillance suffisamment rigoureux. Pour combler cette lacune, la Commission a présenté le 29 septembre 2010 un paquet de six propositions législatives11, auquel le Parlement européen et le Conseil devraient donner leur accord définitif en juin 2011. Ce paquet de mesures vise trois grands objectifs:

- 1er objectif: améliorer laction préventive par un renforcement du pacte de stabilité et de croissance

Les États membres doivent éviter les déficits publics excessifs (plus de 3 % du PIB) et l’endettement excessif (plus de 60 % du PIB), de façon à ne pas compromettre la viabilité de leurs finances publiques. Ces règles sont consacrées par les traités et détaillées dans le pacte de stabilité et de croissance* (PSC).

Cet objectif devrait être atteint par la surveillance des budgets nationaux et la surveillance et la coordination des politiques économiques (sur la base de l’article 121 du traité). À cet effet, les États membres présentent chaque année les réformes structurelles et les efforts nécessaires pour garantir la viabilité de leurs finances publiques, dans leurs programmes de stabilité ou de convergence*.

Le nouveau système de gouvernance introduit trois changements clés:

  • plus de transparence: les États membres doivent veiller à ce que leur cadre budgétaire, à tous les niveaux de l’administration (national, régional et local), soit compatible avec le cadre budgétaire de l’Union européenne; cela implique la mise en conformité de tous les éléments (systèmes nationaux de comptabilité publique, pratiques d’élaboration des statistiques et des prévisions, etc.) avec les normes de l’Union, au profit de la clarté et de l’émulation;

  • des règles plus rigoureuses: les États membres présentant un déficit de leurs finances publiques auront l’obligation d’atteindre rapidement un objectif à moyen terme (OMT) afin de respecter le critère d’un déficit inférieur à 3 % du PIB; la croissance des dépenses devrait être liée au taux de croissance du PIB à moyen terme, de façon que les recettes supplémentaires servent à réaliser des économies plutôt qu’à augmenter les dépenses; les pays dont l’endettement dépasse 60 % du PIB, dont le niveau de la dette augmente fortement ou dont la viabilité à long terme des finances publiques est menacée devront suivre une trajectoire d’ajustement plus rapide en direction de l’OMT;

  • un meilleur contrôle de l’application des règles: la Commission adressera, même dans la phase préventive, un avertissement aux États membres qui ne respectent pas les principes convenus; en cas de manquement persistant et/ou particulièrement grave à ces règles, la Commission adressera une recommandation à l’État membre concerné l’invitant à remédier à cette situation; la recommandation sera adoptée par le Conseil, sauf si une majorité qualifiée d’États membres sy oppose (procédure de vote à la «majorité inversée»); pour les États membres de la zone euro, la recommandation sera étayée par un mécanisme d’exécution (créé en vertu de l’article 136 du traité), qui prend la forme de l’obligation de constituer un dépôt égal à 0,2 % du PIB et portant intérêt. Le volet préventif du pacte de stabilité et de croissance a été encore renforcé par le pacte pour l’euro plus, dans le cadre duquel les États membres de la zone euro (et plusieurs autres États membres) se sont engagés à transposer les règles budgétaires de l’UE prévues par le PSC dans leur législation nationale en utilisant linstrument juridique de leur choix au niveau national, pour autant qu’il soit suffisamment contraignant et durable (la Constitution ou une législation cadre, par exemple).

- 2e objectif: améliorer laction corrective par un renforcement du pacte de stabilité et de croissance

Si les États membres ne respectent pas les seuils définis dans les traités, la procédure concernant les déficits excessifs* (PDE) sera enclenchée. Toutefois, la situation budgétaire actuelle de la plupart des États membres et les problèmes de dette souveraine que connaissent certains d’entre eux montrent que la PDE dans sa version actuelle n’a pas été efficace. La Commission a proposé de muscler le PSC en renforçant le contrôle de l’application des règles et en créant la possibilité d’infliger des amendes aux États membres (comme indiqué ci-dessus). Les deux changements essentiels sont:

  • des règles plus rigoureuses: la réduction de lendettement sera désormais un critère dans l’évaluation des finances publiques. Les États membres dont l’endettement dépasse 60 % du PIB doivent réduire l’écart par rapport au seuil à un rythme d’au moins 1/20e par an sur trois ans. Dans le cas contraire, ils feront l’objet d’une PDE. Il convient de tenir compte de tous les facteurs pertinents pour déterminer si le rythme de réduction de la dette est satisfaisant, ainsi que le souligne la Commission dans sa proposition;

  • un meilleur contrôle de l’application des règles: tout pays de la zone euro faisant l’objet d’une PDE sera tenu de constituer un dépôt égal à 0,2 % du PIB et ne portant pas intérêt. La Commission adressera une recommandation à l’État membre l’invitant à prendre des mesures correctives. Cette recommandation sera adoptée par le Conseil, sauf si une majorité qualifiée d’États membres sy oppose (procédure de vote à la «majorité inversée»). En cas de non-respect de la recommandation initiale, ce dépôt ne portant pas intérêt (voir ci-dessous) sera converti en amende, qui sera majorée en cas de non-respect répété des recommandations.

- 3e objectif: réduire les déséquilibres macroéconomiques et les déséquilibres de compétitivité.

Au cours des dix dernières années, les États membres ont fait des choix économiques divergents, ce qui a créé des écarts de compétitivité et d’importants déséquilibres macroéconomiques dans l’Union européenne. Un nouveau mécanisme de surveillance sera créé pour détecter et résoudre plus rapidement ces problèmes. Il comportera les principaux éléments suivants:

  • un système d’alerte clair: un tableau de bord comportant des indicateurs externes et internes (une dizaine) afin de détecter l’apparition de déséquilibres dans les différents pans de l’économie; la composition de ces indicateurs peut évoluer dans le temps; les seuils seront fixés et rendus publics; leur évaluation ne sera pas mécanique; ils seront interprétés par la Commission sur la base d’études détaillées, du programme de stabilité ou de convergence et du programme national de réforme de l’État membre concerné;

  • des règles plus rigoureuses: une nouvelle procédure, la procédure concernant les déséquilibres excessifs*, sera créée sur la base de l’article 121 du traité; elle fait pendant à la procédure concernant les déficits excessifs; si la Commission considère qu’il existe des déséquilibres macroéconomiques (ou un risque de déséquilibre), elle proposera au Conseil d’ouvrir une procédure concernant les déséquilibres excessifs et recommandera à l’État membre concerné d’adopter un plan de mesures correctives comprenant une feuille de route claire et un calendrier de mise en œuvre; les progrès réalisés seront examinés périodiquement;

  • un meilleur contrôle de l’application des règles: pour les pays de la zone euro, les mécanismes d’exécution prévoiront à la fois des amendes (correspondant à 0,1 % du PIB) et des mesures non financières si l’État membre ne corrige pas ses déséquilibres.

1.3. Le semestre européen

Par le passé, les institutions de l’Union européenne examinaient la politique économique au printemps et les cadres budgétaires à l’automne, et la mise en œuvre des engagements pris par les États membres au niveau de l’Union européenne n’était évaluée que rétrospectivement. En d’autres termes, les objectifs économiques étaient fixés sans nécessairement connaître le volume de fonds mobilisable.

Désormais, les États membres et la Commission examineront simultanément les réformes structurelles, les mesures génératrices de croissance et le cadre de la surveillance budgétaire. Cet examen sera réalisé au niveau de l’Union, chaque année de janvier à juin (le semestre européen*12 fait référence aux six premiers mois de chaque année). Ainsi, l’UE garantira la cohérence entre les décisions économiques et les contraintes budgétaires, de manière à en renforcer l’efficacité et à améliorer le niveau des résultats à l’échelon national. Les engagements supplémentaires souscrits au titre du pacte pour l’euro plus seront, eux aussi, pleinement intégrés dans ce nouveau processus.

Le semestre européen, comment ça marche?

  • Janvier: orientations de la Commission. La Commission lancera chaque cycle en présentant en janvier son examen annuel de la croissance*13, qui comportera une évaluation claire de la situation économique de l’UE et des orientations sur de nouvelles actions prioritaires à mettre en œuvre au niveau de l’Union et de ses États membres. L’examen passera en revue trois aspects de la politique économique: la politique macroéconomique et budgétaire, les réformes structurelles et les mesures génératrices de croissance.

  • Mars: accord politique du Conseil européen. Le Conseil européen de printemps examinera et approuvera le programme de réforme économique et d’assainissement budgétaire dans une seule série de conclusions. Les chefs d’État et de gouvernement reprendront à leur compte ce programme économique commun et le cadre de surveillance budgétaire, et s’engageront à les mettre dûment en œuvre dans leur pays.

  • avril/mai: présentation des programmes nationaux. Les États membres présenteront ensuite à la Commission et aux autres États membres leur programme national de réforme* (PNR) et leur programme de stabilité (pour les pays de la zone euro) ou de convergence* (pour les pays qui n’ont pas encore adopté l’euro). Les PNR exposent les programmes de réforme structurelle et les mesures prévues par les États membres pour stimuler la croissance et l’emploi et avancer dans la réalisation des objectifs d’Europe 2020. Ils incluent aussi les engagements à court terme souscrits au titre du pacte pour l’euro plus par les pays qui en sont signataires. Quant aux programmes de stabilité ou de convergence, ils exposent les plans nationaux destinés à rendre les finances publiques saines et viables. La préparation synchronisée de ces deux programmes permettra de rationaliser les processus et reflétera le cercle vertueux de finances publiques saines soutenues par des réformes structurelles.

  • Juin: recommandations de la Commission. En juin, après évaluation en bonne et due forme de ces rapports nationaux, la Commission présentera au Conseil des projets de recommandations par pays, dans lesquels elle soulignera les progrès et les lacunes de chaque État membre en ce qui concerne la mise en œuvre des mesures convenues. Le Conseil européen de juin examinera lesdites recommandations, et il appartiendra au Conseil de les adopter par la suite. Les États membres tiendront compte des orientations formulées par le Conseil au moment d’établir leur budget pour l’année suivante. Les gouvernements continueront de soumettre, au second semestre de l’année, leur projet de budget à l’examen des parlements nationaux, ceux-ci conservant pleinement leur pouvoir de décision en matière budgétaire. En d’autres termes, le nouveau cadre ne limite nullement la souveraineté des parlements nationaux.

2. La préservation de la stabilité de la zone euro

La crise économique a mis à rude épreuve les finances publiques, en aggravant les déficits et l’endettement public dans tous les États membres. Trois États membres n’appartenant pas à la zone euro ont reçu une assistance financière de l’Union (par l’intermédiaire du mécanisme de soutien à la balance des paiements), du FMI et de la Banque mondiale, en échange de quoi ils ont accepté de mettre en œuvre des programmes d’assainissement budgétaire et de réformes structurelles. Le premier de ces programmes a été convenu avec la Hongrie, qui a reçu des versements de 5,5 milliards d’euros entre octobre 2008 et novembre 2010. Un second programme a été approuvé pour la Lettonie en janvier 2009, en échange d’une assistance atteignant 7,5 milliards d’euros. Enfin, un troisième programme a été convenu avec la Roumanie en mai 2009, pour un montant de 5 milliards d’euros. Les programmes roumain et letton sont actuellement en cours de réalisation.

L’évolution de la dette souveraine est un sujet de grave préoccupation depuis 2010 et a barré l’accès de certains États membres de la zone euro à un refinancement «supportable» de leur dette sur le marché.

Pour garantir la stabilité de la zone euro dans son ensemble et aider chaque État membre à remédier à ses difficultés financières et/ou aux fortes pressions du marché, des mécanismes temporaires ont été institués en tant qu’aide en dernier ressort. De plus, un accord a été conclu sur un mécanisme permanent qui devrait être opérationnel dès le 1er juillet 2013.

Une assistance financière peut être octroyée à un État membre de la zone euro qui en fait la demande; l’assistance octroyée sera subordonnée à une stricte conditionnalité inscrite dans un programme d’ajustement économique négocié par la Commission et le Fonds monétaire international (FMI), en liaison avec la Banque centrale européenne (BCE). Ces mécanismes donnent à l’Union européenne la capacité de défendre l’euro, même dans les situations de crise les plus graves. Ils sont l’expression concrète de l’intérêt commun et de la solidarité des États membres de la zone euro, ainsi que de la responsabilité de chacun d’entre eux devant les autres membres de l’Union.

- Mécanisme de prêts bilatéraux (en faveur de la Grèce). Un mécanisme ad hoc a été créé le 2 mai 2010 pour faire face au risque imminent d’insolvabilité de la Grèce. Les États membres de la zone euro ont convenu de fournir à ce pays, en conjonction avec le FMI, une assistance financière de 110 milliards d’euros sous forme de prêts bilatéraux assortis de taux d’intérêt spécifiques, pour une période de trois ans. Ces prêts ont été subordonnés au respect d’un programme d’assainissement budgétaire rigoureux, et ont été examinés par la Commission, la BCE et le FMI. La Commission suit les progrès accomplis par des missions et des rapports trimestriels aux ministres des finances.

L’accord du 11 mars 2011 a aligné les délais de remboursement des prêts consentis à la Grèce sur ceux du prêt octroyé à l’Irlande (sept ans et demi en moyenne) et a abaissé de 100 points de base le taux d’intérêt appliqué à la Grèce (tant pour les versements futurs que pour ceux déjà effectués).

- Mécanismes temporaires assortis d’une enveloppe de 500 milliards d’euros (2010-2013). Compte tenu des pressions persistantes sur les marchés de la dette souveraine, les États membres de la zone euro et la Commission ont décidé le 10 mai 2010 de créer deux mécanismes provisoires d’assistance financière (dotés d’une enveloppe maximale totale de 500 milliards d’euros) pour soutenir financièrement tout État membre de la zone euro qui pourrait en avoir besoin. Il s’agit du mécanisme européen de stabilisation financière* (MESF), garanti par le budget de l’Union européenne dans la limite de 60 milliards d’euros, et du Fonds européen de stabilité financière* (FESF), organisme intergouvernemental fournissant des garanties des États membres de la zone euro dans la limite de 440 milliards d’euros. Le FMI a décidé de compléter ces mécanismes par un soutien financier potentiel aux pays de la zone euro de 250 milliards d’euros au maximum.

En novembre 2010, lIrlande, confrontée à la forte dégradation de ses finances publiques causée par la récession puis par des problèmes bancaires exceptionnels, a demandé une assistance de 85 milliards d’euros au titre de ces nouveaux mécanismes. Un programme a été négocié avec la Commission, le FMI et la BCE. Le Royaume-Uni, le Danemark et la Suède ont décidé de compléter cette assistance par des prêts bilatéraux14.

À la lumière de l’expérience irlandaise et pour faire face à toute autre demande d’aide avant 2013, le Conseil européen des 24 et 25 mars a apporté de nouvelles améliorations aux éléments clés de ces mécanismes provisoires. Les taux d’intérêts appliqués aux prêts accordés au titre du FESF (puis au titre du MESF) ont été abaissés pour mieux tenir compte du niveau d’endettement supportable des pays assistés, mais restent toutefois supérieurs aux coûts de financement du fonds, conformément aux principes appliqués par le FMI en matière de taux d’intérêt. Le champ d’activité du FESF a en outre été élargi: le fonds pourra, à titre exceptionnel, intervenir sur le marché primaire de la dette (par exemple, en achetant des obligations souveraines nouvellement émises) sur la base d’un programme subordonné à stricte conditionnalité. Enfin, la capacité de prêt du FESF, fixée à 400 milliards d’euros, deviendra pleinement effective, conformément aux recommandations de la Commission. Les modifications de l’accord juridique sur le FESF seront préparées de manière à permettre l’achèvement des procédures parlementaires nationales d’ici à la fin juin 2011, en totale conformité avec les exigences constitutionnelles nationales.

En mai 2011, une aide financière de 78 milliards d’euros a également été octroyée au Portugal pour permettre à ce pays de surmonter ses difficultés financières. Deux tiers de cette aide proviendront de sources de l’UE: 26 milliards d’euros au titre du FESF et un montant identique au titre du MESF, les 26 milliards d’euros restants étant fournis par le FMI. L’aide sera versée sur trois ans et subordonnée au résultat des évaluations trimestrielles de la mise en œuvre, par le Portugal, du programme convenu, qui comprend un ajustement budgétaire ambitieux, un vaste éventail de réformes visant à doper la croissance et la compétitivité, et des mesures destinées à renforcer la stabilité du secteur financier.

- Mécanisme européen de stabilité (à partir du 1er juillet 2013). À l’automne dernier, les États membres de la zone euro ont décidé de créer un mécanisme permanent, inscrit dans le traité, pour fournir une réponse structurelle à toute demande d’assistance financière au-delà de 2013.

Le mécanisme européen de stabilité15 (MES) créera un cadre permanent de résolution de crise et remplira le rôle du Fonds européen de stabilité financière (FESF) et du mécanisme européen de stabilisation financière (MESF) en fournissant, à partir du 1er juillet 2013, une assistance financière extérieure aux États membres de la zone euro. L’accès à l’assistance financière du MES sera accordé sous une stricte conditionnalité, dans le cadre d’un programme d’ajustement macroéconomique et sur la base d’une analyse rigoureuse du niveau d’endettement public supportable effectuée par la Commission et le FMI, en liaison avec la BCE. L’État membre bénéficiaire devra mettre en place les modalités appropriées d’une participation du secteur privé, en fonction de la situation qui lui est propre et en totale conformité avec les pratiques du FMI. Les États membres ne faisant pas partie de la zone euro pourront décider, au cas par cas, de participer aux opérations menées par le MES (comme c’est le cas maintenant pour l’Irlande).

Les modalités de fonctionnement du MES (gouvernance, structure et répartition du capital, lieu d’établissement, instruments et participation du FMI…) ont été entérinées par le sommet de la zone euro du 11 mars et confirmées par le Conseil européen des 24 et 25 mars. Le MES aura une capacité de prêt effective de 500 milliards deuros. Il sera doté d’un capital souscrit de 700 milliards d’euros au total: sur ce montant, 80 milliards seront constitués de capital versé, et il disposera en outre d’une combinaison de capital engagé exigible et de garanties apportés par des États membres de la zone euro pour un montant total de 620 milliards d’euros.

Le traité sur le fonctionnement de lUnion européenne (article 136) sera modifié pour instituer le MES. Compte tenu de l’avis favorable de la Commission et du Parlement européen, le Conseil a donné son accord à cette modification en février et mars 2011, ouvrant ainsi la voie à la ratification par les États membres.

3. Le rétablissement du secteur financier

Depuis le début de la crise financière en 2008, l’Union européenne s’efforce en premier lieu de combler les lacunes de la régulation du secteur financier et de renforcer la surveillance de ce secteur, en vue d’améliorer la stabilité, la transparence et la confiance.

  • Une nouvelle architecture de surveillance du secteur financier dotée d’outils véritablement contraignants a été créée en janvier 2011: elle se compose d’un comité européen du risque systémique (CERS), chargé de veiller à ce que les risques macroéconomiques soient détectés suffisamment tôt, et de trois autorités européennes de surveillance sectorielle: l’Autorité bancaire européenne (ABE), l’Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP) et l’Autorité européenne des marchés financiers (AEMF). Leurs sièges sont respectivement à Londres, Francfort et Paris16.

  • Des règles plus strictes concernant les exigences de fonds propres applicables aux banques, aux entreprises dinvestissement et aux entreprises dassurance sont en cours d’élaboration: elles prendront la forme d’une quatrième révision de la directive «fonds propres» pour les banques et les entreprises d’investissement, et d’une directive «Solvabilité II» pour les entreprises d’assurance (en vigueur en 2013). Les règles déjà instaurées sur les rémunérations et les primes pratiquées par les établissements financiers favoriseront une meilleure gestion des risques en leur sein, en réduisant les incitations à prendre des risques à court terme. une approche générale a été adoptée pour quaucun secteur, marché ou produit financier néchappe à une réglementation appropriée et à une surveillance efficace17. Des mesures ont déjà été prises pour encadrer les fonds spéculatifs (hedge funds) et les fonds de capital-investissement et créer des règles applicables aux agences de notation, mais des efforts supplémentaires restent nécessaires. D’autres initiatives font l’objet de négociations ou devraient être mises en place dans un proche avenir18, notamment dans le domaine des produits dérivés, de la vente à découvert, des marchés financiers et des abus de marché. La Commission est déterminée à présenter toutes les propositions législatives nécessaires pour mettre en œuvre avant la fin de l’été 2011 les engagements souscrits par le G20 à Londres, Pittsburgh et Washington.

  • Il importe aussi de mettre fin au problème de l'«aléa moral», qui amène les banques à compter de fait sur lintervention de lÉtat en cas de graves difficultés. C’est pourquoi la Commission proposera dans les prochains mois un cadre global pour la résolution des défaillances bancaires – afin que les banques défaillantes puissent être liquidées de manière ordonnée et que les contribuables n’aient pas à payer les pots cassés.

Parallèlement, des travaux ont été engagés en vue de garantir la viabilité du secteur bancaire et de surmonter la crise.

  • Les tests de résistance des banques figurent parmi les instruments de surveillance utilisés au niveau de l’Union européenne pour déceler les faiblesses potentielles des banques et prévenir la faillite ou les défaillances du système. Concrètement, ces tests permettent d’évaluer la résilience globale du secteur bancaire de l’Union et la solvabilité de chaque établissement en cas de difficultés. Ces travaux sont dirigés par l’ABE. Les autres parties prenantes sont la BCE, la Commission et les autorités nationales de surveillance, qui sont chargées d’effectuer les tests au niveau national.

  • Deux séries de tests de résistance ont été réalisées depuis 2008. L’ABE a lancé en mars une nouvelle série de tests sur un large échantillon de banques de l’Union européenne. Un examen rigoureux par les pairs et un contrôle strict de la qualité seront réalisés; les résultats seront rendus publics à la mi-juin 2011. Il convient de garantir une transparence totale en ce qui concerne l’exposition des banques. Toute banque qui apparaîtra comme vulnérable ou sous-capitalisée à l’issue des tests de résistance devra prendre les mesures nécessaires pour remédier à cette situation. Les États membres élaboreront, avant la publication des résultats des nouveaux tests de résistance, des plans spécifiques pour la restructuration des établissements vulnérables, comprenant notamment des solutions potentielles basées sur le marché (financement direct auprès du marché ou ventes d’actifs), mais aussi un cadre solide pour la recapitalisation de chaque établissement et l’accélération de la restructuration du secteur bancaire le cas échéant, dans le cadre des règles de l’Union européenne en matière d’aides d’État. Les scénarios des tests de résistance, élaborés par l’ABE en étroite collaboration avec la BCE, le CERS et la Commission, sont rigoureux et répondent aux préoccupations des marchés en ce qui concerne le degré de gravité des scénarios envisagés et la portée des tests. Pour ce qui est du risque souverain, des chocs seront appliqués aux portefeuilles de négociation des banques.

  • Parallèlement, l’ABE examine actuellement les structures de financement des banques et la liquidité de leurs portefeuilles d’actifs.

GLOSSAIRE: LES TERMES CLÉS DE LA GOUVERNANCE ÉCONOMIQUE

Examen annuel de la croissance (EAC) – présenté par la Commission au début de chaque année, l’EAC expose les priorités économiques de l’UE pour stimuler la croissance et l’emploi au cours des douze mois suivants. L’EAC constitue la base sur laquelle le Conseil européen de printemps se fonde pour émettre ses orientations, qui sont ensuite traduites en plans nationaux pour avril/mai. La présentation de l’EAC marque aussi le début du semestre européen.

Pacte pour leuro plus – il s’agit d’un programme complémentaire à l’EAC, qui présente des réformes supplémentaires auxquelles les États membres de la zone euro se sont engagés, et auxquelles d’autres États membres peuvent souscrire s’ils le souhaitent (la Bulgarie, le Danemark, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne et la Roumanie l’ont déjà fait). Ce pacte, adopté en mars 2011, est axé sur la compétitivité, l’emploi, la viabilité des finances publiques et le renforcement de la stabilité financière.

Europe 2020 – il s’agit du programme économique commun de l’Union européenne: une stratégie de réforme sur dix ans destinée à stimuler la croissance et la création d’emplois tout en promouvant l’inclusion sociale et en combattant les changements climatiques. Adoptée en mars 2010, cette stratégie définit cinq leviers de croissance et cinq objectifs à atteindre à l’horizon 2020 en matière d’emploi, de recherche et d’innovation, d’énergie, d’éducation et de réduction de la pauvreté.

Facilité européenne de stabilité financière (FESF) – établi en mai 2010, le FESF est un organisme intergouvernemental doté d’une capacité de prêt de 440 milliards d’euros aux États membres de la zone euro ayant besoin d’une assistance financière. Les États membres de la zone euro garantissent eux-mêmes les prêts. Le FESF sera remplacé par le MES le 1er juillet 2013.

Mécanisme européen de stabilisation financière (MESF) – également créé en mai 2010, le MESF peut prêter jusqu’à 60 milliards d’euros aux États membres de la zone euro ayant besoin d’une aide financière. Le MESF est garanti par le budget de l’Union européenne, bien que les versements effectués ne soient pas réellement prélevés sur le budget lui-même. Le MESF sera lui aussi remplacé par le MES le 1er juillet 2013.

Mécanisme européen de stabilité (MES) – ce mécanisme permanent de résolution de crise de l’UE sera opérationnel à partir du 1er juillet 2013. Il se substituera au MESF et au FESF en tant qu’instrument utilisé pour apporter aux États membres de la zone euro l’aide financière dont ils auront besoin. L’assistance sera accordée sous une stricte conditionnalité et subordonnée à un programme d’ajustement macroéconomique. Les modalités de fonctionnement du MES ont été adoptées lors du Conseil européen de mars 2011. Il aura une capacité de prêt effective de 500 milliards d’euros. Pour permettre sa création, un accord a été trouvé sur une modification de l’article 136 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

Semestre européen – à partir de 2011, la première moitié de chaque année verra se dérouler un cycle de coordination intensive des politiques entre les institutions de l’UE et les 27 États membres, concernant à la fois le programme économique et la surveillance budgétaire. Il s’agit d’un élément clé de la gouvernance économique renforcée. Le coup d’envoi du semestre européen est donné en janvier, avec la présentation par la Commission de l’examen annuel de la croissance, qui fixe les priorités de l’UE en matière de réformes économiques et d’assainissement budgétaire. Ces priorités sont ensuite discutées et avalisées par le Conseil européen en mars. En avril, les États membres soumettent leurs programmes nationaux de réforme et leurs programmes de stabilité ou de convergence à la Commission et à leurs pairs. La Commission émet alors des recommandations sur ces programmes, qui sont approuvées par le Conseil européen de juin et adoptées formellement par le Conseil en juillet. Les États membres tiennent compte de ces orientations pour élaborer leurs budgets, qui sont débattus au sein des parlements nationaux selon la procédure habituelle au cours du second semestre. Ce processus inclut ainsi, pour la toute première fois, une dimension européenne.

Procédure concernant les déficits excessifs (PDE) – les États membres doivent éviter les déficits publics excessifs (plus de 3 % du PIB) et l’endettement excessif (plus de 60 % du PIB). La Commission a proposé de renforcer la procédure existante concernant les déficits excessifs, qui vise à empêcher les gouvernements de dépasser ces seuils. Lorsqu’un État membre ne respecte pas les seuils, le Conseil décide, sur la base d’une recommandation de la Commission, de lancer la procédure concernant les déficits excessifs. Il sera demandé aux pays de la zone euro qui font l’objet d’une PDE d’effectuer un dépôt ne portant pas intérêt d’un montant correspondant à 0,2 % de leur PIB et de prendre un ensemble de mesures correctives conformes à la recommandation du Conseil. Si un pays ne se conforme pas à cette recommandation, le dépôt sera converti en amende.

Procédure concernant les déséquilibres excessifs – un élément clé de la nouvelle gouvernance économique de l’UE est la place importante accordée au suivi et à la correction des déséquilibres macroéconomiques et en matière de compétitivité, notamment dans la zone euro. Au moyen d’un tableau de bord comportant une dizaine d’indicateurs, la Commission détectera l’apparition de déséquilibres dans les différents pans de l’économie; sur la base d’une recommandation de la Commission, le Conseil peut engager une procédure concernant les déséquilibres excessifs à l’encontre d’un État membre où des déséquilibres existent ou risquent d’apparaître. Pour les pays de la zone euro, le fait de ne pas corriger les déséquilibres selon une feuille de route convenue et dans un délai spécifié peut entraîner l’imposition d’amendes atteignant 0,1 % du PIB.

Programme national de réforme (PNR) – tous les États membres soumettent, en avril/mai, un PNR à la Commission à la suite du Conseil européen de mars. Ce PNR expose les réformes économiques et les mesures génératrices de croissance à adopter au cours de l’année à venir et au-delà pour faire progresser l’État membre en question dans la réalisation des objectifs auxquels il a souscrit dans le cadre d’Europe 2020. Les États membres présentent leurs PNR en même temps que leurs programmes de stabilité ou de convergence (qui sont axés sur l’assainissement budgétaire). La Commission fonde ses recommandations par pays sur ces deux programmes.

Programmes de stabilité et de convergence – au cours des semaines qui suivent le Conseil européen de mars, les États membres soumettent à la Commission leurs plans pour assainir les finances publiques et garantir la viabilité budgétaire. Pour les pays de la zone euro, ces plans sont appelés «programmes de stabilité»; pour les autres États membres, on parle de «programmes de convergence». La Commission évalue ces programmes en avril/mai, conjointement avec les programmes nationaux de réforme des États membres. Ses recommandations sont avalisées par le Conseil européen de juin et approuvées formellement par le Conseil peu après.

Pacte de stabilité et de croissance (PSC) – il s’agit du cadre par lequel l’UE assure la viabilité des finances publiques de l’ensemble des 27 États membres et de la zone euro en particulier. Les réformes de la gouvernance économique de l’Union qui seront formellement adoptées en juin 2011 rendront le PSC plus clair, plus solide et plus efficace, tant au stade de la prévention qu’à celui du contrôle d’exécution. Les critères d’endettement public et de déficit public seront mis sur un pied d’égalité pour la première fois. Les États membres seront tenus d’atteindre rapidement des objectifs budgétaires à moyen terme et la croissance des dépenses ne devra pas dépasser celle du PIB. La Commission recommandera d’imposer des amendes correspondant à 0,2 % du PIB aux pays de la zone euro qui ne parviennent pas à prendre des mesures correctives pour atteindre ces objectifs selon un calendrier convenu. Ces amendes s’appliqueront sauf si une majorité qualifiée d’États membres s’y oppose.

1 :

* Tous les termes suivis d’un astérisque sont expliqués dans le glossaire joint au présent MEMO.

Voir IP/10/225

2 :

Voir IP/10/581, MEMO/10/199 et MEMO/10/200

3 :

Voir IP/10/1288 et MEMO/10/473

4 :

Voir IP/10/1124 et MEMO/10/408

5 :

Voir IP/11/63 et MEMO/11/43

6 :

Voir IP/10/1434, MEMO/10/532 et MEMO/10/533

7 :

Voir IP/10/1541 et MEMO/10/602

8 :

Voir IP/10/1729 et MEMO/10/687

9 :

Voir IP/10/1390, IP/11/469 et MEMO/11/239

10 :

Voir IP/11/22 et MEMO/11/11

11 :

Voir IP/10/1199, MEMO/10/455, MEMO/10/454 et MEMO/10/456

12 :

Voir IP/11/22 et MEMO/11/14

13 :

Voir MEMO/11/11

14 :

Voir IP/10/1768

15 :

Voir MEMO/10/636

16 :

Voir MEMO/10/434

17 :

Voir IP/10/1353, MEMO/10/506 et MEMO/10/660

18 :

Voir MEMO/11/6


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