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Gobernanza económica de la UE: un importante paso adelante

Commission Européenne - MEMO/11/364   31/05/2011

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MEMO/11/364

Bruselas, 31 de mayo de 2011

Gobernanza económica de la UE: un importante paso adelante

La UE y sus Estados miembros han tomado una serie de importantes decisiones que refuerzan la coordinación económica y presupuestaria para la UE en su conjunto y para la zona del euro. De esta forma se corrige el desequilibrio que existía entre los dos componentes de la Unión Económica y Monetaria. Las decisiones garantizarán que los Estados miembros coordinen más estrechamente sus políticas económicas, lo cual es esencial según ha demostrado la crisis. Como consecuencia de ello, las interdependientes economías de la UE estarán mejor situadas para diseñar una senda de crecimiento y creación de empleo. Se trata de un importante paso adelante.

La nueva gobernanza económica se basará en tres principales acciones para hacer frente a la crisis:

1. Reforzar nuestro programa económico común con una mayor supervisión de la UE

  • Hemos acordado prioridades económicas para la UE: La Estrategia Europa 2020 constituye el programa económico común de la UE. Esta estrategia establece claras prioridades y objetivos a nivel nacional y de la UE para impulsar el crecimiento de la economía europea en el próximo decenio. El Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento establece las prioridades de acción para los próximos 18 meses, que se plasman en medidas y objetivos nacionales adaptados a las necesidades de cada Estado miembro. El Pacto por el Euro Plus establece compromisos adicionales para los países signatarios.

  • Habrá un reforzamiento de la supervisión ejercida por la Unión Europea sobre las políticas económicas y presupuestarias: La Comisión ha propuesto dotar a la UE de nuevos instrumentos para prevenir el riesgo de finanzas públicas insostenibles y de importantes desequilibrios en materia de competitividad entre Estados miembros. El sistema incluye sanciones: se podrá imponer multas a los países que no cumplan las normas. Se espera que el Parlamento Europeo y el Consejo finalicen el paquete de medidas en junio de 2011.

  • Debatiremos nuestras prioridades económicas y nuestras políticas presupuestarias cada año en el mismo momento. Nuestro nuevo marco de coordinación para supervisar los compromisos a nivel de la UE es el denominado Semestre Europeo. Durante el primer semestre de cada año se celebrarán debates paralelos sobre el programa económico de la UE, basados en el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento presentado por la Comisión en enero, y sobre las prioridades de los Estados miembros, presentadas en sus programas nacionales en la primavera. En junio se dirigirán recomendaciones específicas a los países, con tiempo, pues, para permitir su incorporación en la política económica y el presupuesto para el año siguiente.

2. Salvaguardar la estabilidad de la zona del euro

En 2010, la UE reaccionó frente a la crisis de la deuda estatal creando mecanismos provisionales de apoyo, que serán sustituidos en 2013 por un mecanismo permanente, el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEE). Estas medidas de apoyo están contribuyendo a salvaguardar la estabilidad financiera de la zona del euro, están supeditadas a unos rigurosos programas de reforma y de saneamiento fiscal y se establecen en estrecha cooperación con el FMI

3. Restauración del sector financiero

La UE ha establecido nuevas normas y nuevos organismos para abordar los problemas más rápidamente y garantizar que todos los agentes financieros estén sujetos a una regulación y supervisión adecuadas. Se seguirá trabajando en este ámbito, por ejemplo, haciendo más sistemáticas y rigurosas las pruebas de resistencia que se aplican actualmente a los bancos. Un sector financiero sólido es esencial para permitir a las empresas y a las economías domésticas acceder al crédito.

1. Reforzar nuestro programa económico común con una mayor supervisión de la UE

Un marco común es esencial para que la UE aborde sus retos económicos y vuelva a una senda de fuerte crecimiento. La falta de un claro sistema de gobernanza económica entre los Estados miembros ha provocado desequilibrios y la pérdida de oportunidades, haciendo a toda la UE más vulnerable cuando estalló la crisis. Para garantizar que esta situación no se vuelva a repetir, la Comisión propuso la Estrategia Europa 2020, que fue aprobada por el Consejo en junio de 2010. La estrategia reúne: (1) un programa económico común y (2) un marco reforzado de supervisión de la UE, que deberán ser objeto de un procedimiento de decisión y de un seguimiento sincronizados (3).

1.1. Estrategia Europa 2020, Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento y Pacto por el Euro Plus

La Estrategia Europa 2020*1 es el programa económico común de la UE, esto es, un plan para superar la crisis e impulsar un crecimiento inteligente, sostenible e integrador en los próximos diez años. Dicha Estrategia aborda retos a corto plazo asociados a la crisis y la necesidad de reformas estructurales y medidas de fomento del crecimiento para ayudar a Europa a salir de la crisis y aumentar la resistencia de su economía frente a futuras perturbaciones.

La Estrategia Europa 2000 se basa en un mecanismo simple y eficaz, consistente en objetivos, acciones prioritarias concretas y un mecanismo de seguimiento:

  • Cinco objetivos para 2020. Se han establecido cinco objetivos para 2020 a fin de catalizar los esfuerzos en áreas críticas para el futuro de la UE: empleo, innovación, clima y energía, educación e integración social. Estos objetivos han sido acordados por la UE en su conjunto y ahora se han plasmado en objetivos nacionales para cada Estado miembro.

  • El 75% de la población de edad comprendida entre 20 y 64 años debe estar empleada.

  • El 3% del PIB de la UE debe invertirse en investigación y desarrollo.

  • La UE deberá reducir sus emisiones de CO2 en un 20%, aumentar su eficiencia energética en un 20% y aumentar hasta el 20% la parte que representan las energías renovables en el consumo global de energía.

  • La proporción de abandono prematuro de la escolaridad debe ser inferior al 10% y como mínimo el 40% de los jóvenes debe estar en posesión de un título o diploma.

  • Debe lograrse que el riesgo de pobreza afecte a 20 millones menos de personas.

  • Siete «iniciativas emblemáticas». Con el fin de avanzar hacia el logro de los objetivos de la Estrategia Europa 2020, la Comisión ha presentado siete «iniciativas emblemáticas»: «Una Agenda Digital para Europa»2, «Unión por la innovación»3, «Juventud en Movimiento»4, «Resource Efficient Europe» (empleo eficiente de recursos en Europa)5, «Una política industrial para la era de la globalización»6, «Agenda de nuevas cualificaciones y empleos7y «The European Platform Against Poverty» (Plataforma europea contra la pobreza)8. La reciente adopción del Acta del Mercado Único9 es otro ejemplo de la acción de la Comisión en apoyo de la Estrategia Europa 2020.

  • Diez prioridades concretas para 2011. En enero de 2011, en su Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento10, la Comisión precisó el camino a seguir, estableciendo acciones prioritarias para los próximos 18 meses.

  • Tres acciones prioritarias para garantizar la estabilidad macroeconómica: 1) poner en orden nuestras finanzas públicas; 2) actuar cuando se observen amplios déficit o superávit de la balanza por cuenta corriente, y 3) garantizar la estabilidad del sector financiero. Un ejemplo: en 2011, todos los Estados miembros están aplicando planes de saneamiento fiscal, que fijan objetivos estrictos de déficit que habrán de alcanzarse a partir de este año y situarán sus déficit presupuestarios por debajo del 3% del PIB dentro de un plazo acordado.

  • Cuatro acciones prioritarias para fomentar las reformas estructurales: 1) ayudar a los desempleados a volver a desarrollar su actividad o a encontrar un nuevo empleo haciendo que trabajar sea más atractivo desde el punto de vista financiero, 2) reformar urgentemente los sistemas de pensiones, 3) garantizar que las prestaciones de desempleo proporcionen un incentivo para trabajar, y 4) mejorar el equilibrio entre flexibilidad y seguridad en el mercado de trabajo. Ello no significa abandonar nuestro modelo social europeo común, sino únicamente volver a integrar a aquellos que se encuentran actualmente excluidos del mercado de trabajo.

  • Tres acciones prioritarias tendentes a anteponer las medidas de fomento del crecimiento: 1) eliminar los obstáculos persistentes en el seno del mercado único, 2) aumentar la inversión en infraestructuras de tecnología de la información, transporte y energía, en parte mediante una financiación innovadora (incluida la emisión de obligaciones europeas para la financiación de proyectos), y 3) crear un acceso rentable a la energía. La aceleración del crecimiento también permitirá acelerar el saneamiento fiscal y apoyar las reformas estructurales.

  • Los Estados miembros de la zona del euro han acordado un programa complementario de reformas adicionales —denominado Pacto por el Euro Plus— que refleja su mayor interdependencia y al que han optado por adherirse seis países no pertenecientes a la zona del euro: Bulgaria, Dinamarca, Letonia, Lituania, Polonia y Rumanía. Dicho Pacto se centra en cuatro áreas: competitividad, empleo, sostenibilidad de las finanzas públicas y reforzamiento de la estabilidad financiera.

  • El Pacto fue adoptado en el Consejo Europeo de primavera del 24 y 25 de marzo de 2011. Sus 23 signatarios se han comprometido a aplicar las reformas especificadas en el mismo. Los cuatro Estados miembros restantes tienen libertad para adherirse al Pacto si así lo desean.

  • El Pacto encaja plenamente en el nuevo marco de gobernanza económica y los compromisos recogidos en él se incluyen en los programas nacionales de reforma* de los Estados miembros signatarios.

  • Un mecanismo integrado para garantizar el cumplimiento de los compromisos mediante reformas nacionales. Los Estados miembros se comprometen a:

  • establecer objetivos nacionales, que deberán alcanzarse a más tardar en 2020, comprometiéndose a contribuir a los esfuerzos globales de la UE; los objetivos se fijaron en 2010, y la Comisión está supervisando los avances en este ámbito;

  • especificar en su programa nacional de reforma y en su programa de estabilidad o de convergencia las medidas que se proponen aplicar a nivel interno para cumplir lo decidido a nivel de la UE, de conformidad con el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento y las áreas fundamentales incluidas en el Pacto por el Euro Plus; los programas nacionales de reforma y los programas de estabilidad o de convergencia deben enviarse a la Comisión;

  • plasmar los objetivos en medidas concretas que habrán de recogerse en su legislación y su presupuesto y deberá debatir su Parlamento.

1.2. Reforzamiento de la supervisión ejercida por la Unión Europea sobre las políticas económicas y presupuestarias

En los últimos años, la UE no ha sido capaz de cumplir los objetivos que se había fijado para la política económica y la política presupuestaria, debido en parte a que el mecanismo de supervisión no era suficientemente riguroso. Para abordar este problema, el 29 de septiembre de 2010 la Comisión presentó un paquete de seis propuestas legislativas11. Se espera que el Parlamento Europeo y el Consejo alcancen un acuerdo final sobre el mismo para junio de 2011. Este paquete de medidas tiene tres objetivos principales:

- Primer objetivo: mejorar la acción preventiva mediante el reforzamiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento

Los Estados miembros deben evitar déficit públicos excesivos (superiores al 3% del PIB) y una deuda excesiva (superior al 60% del PIB), a fin de no poner en peligro la sostenibilidad de las finanzas públicas. Estas normas están integradas en los Tratados y se especifican en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento* (PEC).

Para garantizar el cumplimiento de este objetivo se requiere la supervisión de los presupuestos nacionales y la supervisión y coordinación de las políticas económicas (de conformidad con el artículo 121 del Tratado). A tal efecto, cada año los Estados miembros presentan en sus programas de estabilidad o de convergencia* las reformas estructurales y los esfuerzos necesarios para alcanzar la sostenibilidad de las finanzas públicas.

El nuevo sistema de gobernanza introduce tres cambios fundamentales:

  • Mayor transparencia: los Estados miembros deben garantizar que sus marcos presupuestarios, a todos los niveles de la administración (nacional, regional y local), reflejen el marco presupuestario de la UE. Esto implica adaptar todos estos elementos —como los sistemas de contabilidad pública, las estadísticas y las prácticas de previsión nacionales— a las normas de la UE, lo que permitirá una mayor claridad y el reforzamiento del control mutuo.

  • Normas más estrictas: A los Estados miembros con finanzas públicas insostenibles se les exigirán avances significativos hacia el objetivo presupuestario a medio plazo, a fin de cumplir el criterio de déficit del 3%. El aumento del gasto deberá vincularse a la tasa de crecimiento del PIB a medio plazo, de forma que los posibles ingresos no esperados lleven a un aumento del ahorro y no a unos mayores gastos. Los países con un ratio de deuda superior al 60%, los países con una alta tasa de aumento de su nivel de deuda y los países que afrontan riesgos para la sostenibilidad a largo plazo de sus finanzas públicas deberán acelerar el ritmo de ajuste hacia su objetivo a medio plazo.

  • Mejor control de la aplicación de las normas: Si un Estado miembro incumple los principios acordados, la Comisión le podrá dirigir una advertencia, incluso en la fase preventiva. En caso de que el incumplimiento sea persistente o revista un carácter particularmente grave, la Comisión dirigirá una recomendación al Estado miembro en cuestión a fin de que tome medidas correctoras. La recomendación será adoptada por el Consejo a menos que una mayoría cualificada de Estados miembros vote en contra de la misma (procedimiento de voto por mayoría cualificada inversa). Para los Estados miembros de la zona del euro, la recomendación se apoyará en un mecanismo de aplicación (basado en el artículo 136 del Tratado), en forma de un depósito generador de intereses equivalente al 0,2% del PIB. Este componente preventivo del PEC ha sido aún más reforzado por el Pacto por el Euro Plus, en virtud del cual los Estados miembros de la zona del euro (y otros Estados miembros) se han comprometido a incorporar a su legislación nacional las normas presupuestarias de la UE establecidas en el PEC mediante un instrumento jurídico específico de su elección, que deberá ser de naturaleza suficientemente vinculante y duradera (por ejemplo, una ley marco o constitucional).

- Segundo objetivo: Mejorar la acción correctora mediante el reforzamiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento

  • Cuando los Estados miembros no cumplen los límites máximos establecidos en los Tratados, se pone en marcha el procedimiento de déficit excesivo* (PDE). Sin embargo, las actuales situaciones presupuestarias de casi todos los Estados miembros y los problemas de deuda estatal en algunos de ellos muestran que el actual PDE no ha sido eficaz. La Comisión se ha propuesto aumentar la eficacia del PEC mediante un mejor control de la aplicación de las normas y la capacidad de imponer multas a los Estados miembros (según se ha indicado anteriormente). Los dos cambios fundamentales son:

  • Normas más estrictas: La reducción de la deuda será ahora un criterio para la evaluación de las finanzas públicas. Los Estados miembros con una deuda que rebase el 60% del PIB deberán reducir el exceso sobre dicho límite en como mínimo un veinteavo al año en un periodo de tres años. De no ser así, se les aplicará un procedimiento de déficit excesivo. Al evaluar si el ritmo de reducción de la deuda es satisfactorio se tendrán en cuenta todos los factores pertinentes, según se recoge en la propuesta de la Comisión.

  • Mejor control de la aplicación de las normas: A los países de la zona del euro a los que se aplique un procedimiento de déficit excesivo se les exigirá un depósito no generador de intereses equivalente al 0,2% del PIB. La Comisión dirigirá una recomendación al Estado miembro en cuestión para que adopte medidas correctoras. La recomendación será aprobada por el Consejo a menos que una mayoría cualificada de Estados miembros vote en contra de la misma (procedimiento de voto por mayoría cualificada inversa). En caso de incumplimiento de la recomendación inicial de tomar medidas correctoras, este depósito no generador de intereses (véase más abajo) se convertirá en una multa. La multa se aumentará en caso de incumplimiento reiterado de las recomendaciones.

- Tercer objetivo: Reducir los desequilibrios macroeconómicos y en materia de competitividad. Durante la pasada década, los Estados miembros han adoptado decisiones económicas divergentes que han causado diferencias de competitividad e importantes desequilibrios macroeconómicos dentro de la UE. Se establecerá un nuevo mecanismo de supervisión para detectar y corregir estas deficiencias mucho antes. Dicho mecanismo se basará en los siguientes elementos principales:

Un sistema de alerta claro: Un cuadro de indicadores externos e internos (alrededor de diez) para detectar los desequilibrios que vayan apareciendo en diferentes partes de la economía. La composición de los indicadores podrá variar con el tiempo. Se determinarán y anunciarán los umbrales pertinentes. La evaluación de tales indicadores no será mecánica, sino que será realizada por la Comisión basándose en exámenes a fondo, en los programas de estabilidad y convergencia y en los programas nacionales de reforma.

  • Normas más estrictas: Al amparo del artículo 121 del Tratado se creará un nuevo procedimiento de desequilibrio excesivo*, similar al procedimiento de déficit excesivo para las finanzas públicas. Si la Comisión considera que existen desequilibrios macroeconómicos (o el riesgo de tales desequilibrios), propondrá que el Consejo inicie un procedimiento de desequilibrio excesivo y recomiende que el Estado miembro de que se trate adopte un plan de medidas correctoras con una clara hoja de ruta y un calendario para la aplicación de estas medidas. Los progresos alcanzados se examinarán periódicamente.

  • Mejor control de la aplicación de las normas: Para los países de la zona del euro, los mecanismos de aplicación incluirán multas (0,1% del PIB) y medidas no financieras en caso de que no se corrijan los desequilibrios.

1.3. Semestre Europeo

Hasta ahora, las instituciones de la UE analizaban la política económica en primavera y los marcos presupuestarios en otoño, mientras que el cumplimiento por los Estados miembros de los compromisos contraídos a nivel de la UE sólo se examinaba retrospectivamente. Básicamente, decidíamos sobre los objetivos económicos sin conocer necesariamente el volumen de los fondos de que podíamos disponer.

A partir de ahora, los Estados miembros y la Comisión debatirán al mismo tiempo las reformas estructurales, las medidas de fomento del crecimiento y la supervisión presupuestaria. Estos debates se desarrollarán a nivel de la UE cada año de enero a junio (el término de Semestre Europeo*12 se refiere al primer semestre de cada año). De esta forma, la Unión Europea garantizará la coherencia entre las decisiones económicas y las limitaciones presupuestarias, con el fin de aumentar su eficacia y mejorar los resultados a nivel nacional. Los compromisos adicionales contraídos en el marco del Pacto por el Euro Plus también se integrarán plenamente en este nuevo proceso.

¿Cuál será su funcionamiento?

  • Enero: orientaciones de la Comisión. La Comisión iniciará cada ciclo en enero presentando su Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento13, con una evaluación clara de la situación económica de la UE y orientaciones para nuevas acciones prioritarias a escala de la UE y de los Estados miembros. Dicho Estudio abarcará tres componentes de política económica: política macroeconómica y fiscal, reformas estructurales y medidas de fomento del crecimiento.

  • Marzo: refrendo político del Consejo Europeo. El Consejo Europeo de primavera debatirá y aprobará este programa de reforma económica y política fiscal en unas únicas conclusiones. Así, los jefes de Estado o de Gobierno harán suyos el programa económico común y el marco común de supervisión presupuestaria, y se comprometerán a aplicarlos adecuadamente en sus respectivos países.

  • Abril-mayo: presentación de los programas nacionales. A continuación, cada Estado miembro presentará a la Comisión y a los demás Estados miembros su programa nacional de reforma* y su programa de estabilidad (países de la zona del euro) o de convergencia* (países no pertenecientes a la zona del euro). Los programas nacionales de reforma establecen los programas de reforma estructural de los Estados miembros y las medidas previstas para promover el crecimiento y el empleo y avanzar hacia el logro de los objetivos de la Estrategia Europa 2020. También incluyen los compromisos a corto plazo contraídos en el marco del Pacto por el Euro Plus por los países signatarios del mismo. Por otra parte, los programas de estabilidad o de convergencia establecen los planes nacionales para unas finanzas públicas sólidas y sostenibles. La sincronización de la preparación de estos dos programas garantizará la racionalización del proceso y reflejará la espiral positiva que representan unas finanzas públicas saneadas y la reforma estructural.

  • Junio: recomendaciones de la Comisión. Tras la oportuna evaluación de estos informes nacionales, la Comisión presentará en junio al Consejo proyectos de recomendaciones específicas por país, poniendo de relieve los avances y deficiencias de cada Estado miembro en la realización de las acciones acordadas. El Consejo Europeo de junio debatirá estas recomendaciones, y el Consejo las adoptará seguidamente. Los Estados miembros deberán tener en cuenta las orientaciones del Consejo al elaborar sus presupuestos para el año siguiente. Los proyectos de presupuesto seguirán siendo enviados por los Gobiernos a su Parlamento para debate en el segundo semestre del año, ya que siguen disfrutando plenamente de su derecho de decidir sobre su presupuesto, es decir, el nuevo marco no implica en modo alguno una limitación de la soberanía de los Parlamentos nacionales.

2. Salvaguardar la estabilidad de la zona del euro

La crisis económica ha provocado grandes tensiones sobre las finanzas públicas, aumentando los niveles de déficit y de deuda pública de todos los Estados miembros. Tres Estados miembros no pertenecientes a la zona del euro han recibido ayuda financiera de la UE (a través del mecanismo de apoyo a las balanzas de pago), del FMI y del Banco Mundial, comprometiéndose como contrapartida a aplicar programas de saneamiento fiscal y reformas estructurales. El primero se acordó con Hungría, que recibió desembolsos de 5 500 millones de euros entre octubre de 2008 y noviembre de 2010. Un segundo programa se aprobó para Letonia en enero de 2009, como contrapartida a una ayuda de un máximo de 7 500 millones de euros. Un tercer programa se acordó con Rumanía en mayo de 2009, asociado a una ayuda de 5 000 millones de euros. Los programas acordados con Rumanía y Letonia se están desarrollando actualmente.

La evolución de la deuda estatal ha pasado a ser un motivo de gran preocupación desde 2010 y ha impedido a algunos Estados miembros de la zona del euro una refinanciación sostenible de la misma en el mercado.

A fin de garantizar la estabilidad de la zona del euro en su conjunto y asistir a los Estados miembros que afrontan dificultades financieras y/o están sometidos a fuertes presiones del mercado se han creado mecanismos temporales de proteccion de última instancia. Asimismo, se ha llegado a un acuerdo para la introducción de un mecanismo permanente a partir del 1 de julio de 2013.

Se podrá conceder ayuda financiera a los Estados miembros de la zona del euro que la soliciten, estando supeditada dicha concesión al cumplimiento de estrictas condiciones en el contexto de un programa de ajuste económico que habrá de negociarse con la Comisión y el Fondo Monetario Internacional (FMI), en coordinación con el Banco Central Europeo (BCE). Con tales mecanismos, la UE tiene la capacidad de actuar para defender el euro, incluso en escenarios de tensión máxima. Quedan claramente reflejados el interés común y la solidaridad dentro de la zona del euro, así como la responsabilidad individual de cada Estado miembro ante los demás.

  • Mecanismo de préstamos bilaterales (para Grecia). El 2 de mayo de 2010 se creó un mecanismo específico para hacer frente a la amenaza inminente de insolvencia de Grecia. Los Estados miembros de la zona del euro acordaron conceder, junto con el FMI, una ayuda financiera de 110 000 millones de euros a Grecia en forma de préstamos bilaterales, con tipos de interés específicos, para un periodo de tres años. Dichos préstamos se supeditaron a un estricto programa de saneamiento fiscal, y se debatieron con la Comisión, el BCE y el FMI. La Comisión supervisa los progresos alcanzados mediante misiones trimestrales e informes a los ministerios de Hacienda.

    El acuerdo del 11 de marzo de 2011 equiparó los vencimientos de los tramos futuros y de los tramos ya desembolsados de los préstamos a Grecia a los del préstamo concedido a Irlanda (siete años y medio por término medio). Por otra parte, se decidió reducir en 100 puntos básicos el tipo de interés de los tramos futuros y de los tramos ya desembolsados de los préstamos en favor de Grecia.

  • Mecanismos temporales, con un importe máximo de 500 000 millones de euros (2010–2013). Frente a la presión persistente en los mercados de deuda estatal, los Estados miembros de la zona del euro y la Comisión decidieron el 10 de mayo de 2010 crear dos mecanismos de proteccion financiera temporal, con un importe máximo de 500 000 millones de euros, para socorrer a otros países de la zona del euro que pudiesen necesitar apoyo financiero. Se trata del Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera* (MEEF), basado en garantías del presupuesto comunitario, con un importe máximo de 60 000 millones de euros, y el Fondo Europeo de Estabilidad Financiera* (FEEF), organismo intergubernamental que proporciona garantías de los Estados miembros de la zona del euro, de un valor máximo de 440 000 millones de euros. El FMI decidió complementar estos mecanismos con un apoyo financiero potencial a los países de la zona del euro de un máximo de 250 000 millones de euros.

  • En noviembre de 2010, Irlanda solicitó una ayuda de 85 000 millones de euros procedente de estos nuevos mecanismos, a raíz de un grave deterioro de su situación presupuestaria derivado de unos problemas bancarios extraordinarios que agravaron los efectos de la recesión. La Comisión, el FMI y el BCE negociaron un programa. El Reino Unido, Dinamarca y Suecia decidieron complementar este mecanismo de ayuda con préstamos bilaterales14.

A la luz de la experiencia irlandesa y con objeto de afrontar otras solicitudes que puedan recibirse antes de 2013, el Consejo Europeo de 24 y 25 de marzo mejoró algunos elementos esenciales de estos mecanismos temporales. Se redujeron los intereses de los préstamos del Fondo Europeo de Estabilidad Financiera (y consiguientemente los del Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera) para tener en cuenta la sostenibilidad de la deuda de los países objeto de ayuda, pero manteniéndolos por encima de los costes de financiación del instrumento, de conformidad con los principios del FMI en materia de tipos de interés. También se ha dado más flexibilidad al ámbito de actuación del Fondo de Estabilidad: de forma excepcional puede intervenir en el mercado de deuda primaria (comprando obligaciones estatales de nueva emisión) en el contexto de un programa con unas estrictas condiciones económicas. Por último, la capacidad de préstamo del Fondo de Estabilidad, fijada en 440 000 millones de euros, se hará plenamente efectiva, según lo recomendado por la Comisión. Se preparará la modificación del acuerdo jurídico sobre el Fondo de Estabilidad a fin de permitir que los procedimientos parlamentarios nacionales se concluyan para junio de 2011, cumpliendo así plenamente las exigencias constitucionales nacionales.

En mayo de 2011, también se concedió una ayuda financiera a Portugal, de 78 000 millones de euros, para permitirle superar sus dificultades de financiación. Dos tercios de la ayuda procederán de fuentes de la UE: 26 000 millones de euros del FEEF y 26 000 millones de euros del MEEF, y los restantes 26 000 millones de euros, del FMI. El desembolso de la ayuda se realizará a lo largo de tres años y estará supeditado a un resultado satisfactorio de las evaluaciones trimestrales de la ejecución por Portugal del programa acordado, que incluye un ambicioso proceso de ajuste fiscal, una amplia serie de reformas encaminadas a fomentar el crecimiento y la competitividad y medidas para reforzar la estabilidad del sector financiero.

- Mecanismo Europeo de Estabilidad (a partir del 1 de julio de 2013). El pasado otoño, los Estados miembros de la zona del euro decidieron crear un mecanismo permanente, integrado en el Tratado, como respuesta estructural a solicitudes de ayuda financiera que puedan recibirse a partir de 2013.

El Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEE)15 proporcionará un marco permanente de resolución de crisis y asumirá las funciones del Fondo Europeo de Estabilidad Financiera (FEEF) y del Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera (MEEF), proporcionando ayuda financiera exterior a los países de la zona del euro a partir del 1 de julio de 2013. La concesión de la ayuda financiera del Mecanismo Europeo de Estabilidad estará supeditada al cumplimiento de unas condiciones estrictas de política económica en el marco de un programa de ajuste macroeconómico y un análisis riguroso de la sostenibilidad de la deuda pública, que será realizado conjuntamente por la Comisión y el FMI en coordinación con el BCE. Se exigirá al Estado miembro beneficiario establecer una forma apropiada de participación del sector privado, conforme a sus circunstancias específicas y de forma plenamente coherente con las prácticas del FMI. Los Estados miembros no pertenecientes a la zona del euro podrán decidir participar en operaciones en el marco del MEE de forma ad hoc (como ocurre actualmente en el caso de Irlanda).

Los elementos característicos del MEE —tales como gobernanza, estructura y distribución del capital, localización, instrumentos y participación del FMI— fueron acordados por la Cumbre de la zona del euro del 11 de marzo y confirmados por el Consejo Europeo el 24 y 25 de marzo. El MEE dispondrá de una capacidad de préstamo efectiva de 500 000 millones de euros (con un total de capital suscrito de 700 000 millones de euros, de los cuales 80 000 millones de euros serán capital desembolsado y 620 000 millones de euros serán una combinación de capital exigible comprometido y de garantías de los Estados miembros de la zona del euro).

El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (artículo 136) se modificará para la creación del MEE. Tras la emisión del dictamen favorable de la Comisión y del Parlamento Europeo, el Consejo Europeo aprobó esa modificación en febrero y marzo de 2011, dando paso a la ratificación por parte de los Estados miembros.

3. Restauración del sector financiero

Desde el inicio de la crisis financiera en 2008, la acción de la UE se ha centrado en colmar las lagunas de la regulación del sector financiero y reforzar la supervisión de este sector con vistas a mejorar la estabilidad, la transparencia y la confianza.

  • En enero de 2011 se estableció una nueva estructura de supervisión financiera realmente ambiciosa al crearse la Junta Europea de Riesgo Sistémico (JERS) para garantizar una detección suficientemente temprana de los riesgos macroeconómicos. Esta estructura se complementa con tres autoridades de supervisión europeas sectoriales: la Autoridad Bancaria Europea (ABE, Londres), la Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación (AESPJ, Francfort) y la Autoridad Europea de Valores y Mercados (AEVM, París)16.

  • Se están definiendo normas más estrictas sobre requisitos de capital para los bancos, empresas de inversión y compañías de seguros: una cuarta revisión de la Directiva sobre requisitos de capital para los bancos y empresas de inversión, y una Directiva «Solvencia II» para las compañías de seguros (que entrará en vigor en 2013). Las normas existentes y nuevas relativas a las remuneraciones y las primas de las entidades financieras y a la reducción de incentivos para la asunción de riesgos a corto plazo favorecerán una mejor gestión del riesgo de dichas entidades. Se está aplicando un enfoque global para garantizar que ningún operador, mercado o producto del sector financiero escape a una regulación adecuada y una supervisión eficaz17. Ya se han tomado medidas a fin de crear un marco para los fondos de alto riesgo («hedge funds») y los fondos de capital-inversión y algunas normas relativas a las agencias de calificación crediticia, aunque hay que seguir trabajando en estos ámbitos. Otras iniciativas se están negociando o se negociarán en un futuro próximo18, en relación con los instrumentos derivados, la venta en corto, los mercados financieros y el abuso del mercado. La Comisión se ha comprometido a presentar antes de que finalice el verano de 2011 las propuestas legislativas necesarias para cumplir los compromisos contraídos en el marco del G-20 en Londres, Pittsburgh y Washington.

  • También es esencial abandonar la actual situación de riesgo moral derivada de que los bancos confían, de hecho, en que su Gobierno intervendrá en caso de que se vean confrontados con graves dificultades. Por esta razón, la Comisión propondrá en los próximos meses un amplio marco para la resolución de crisis bancarias, a fin de garantizar que los bancos puedan quebrar, de forma ordenada, y que el contribuyente no tenga que pagar en caso de dificultades.

Paralelamente se está trabajando para garantizar la viabilidad del sector bancario y superar la crisis.

  • Las pruebas de resistencia de los bancos constituyen uno de los instrumentos de supervisión empleados a nivel de la UE para detectar posibles deficiencias y prevenir las quiebras o el desplome del sistema. Concretamente, estas pruebas evalúan la resistencia global del sector bancario de la UE y la solvencia de los distintos bancos frente a hipotéticas situaciones adversas. Este trabajo lo dirige la Autoridad Bancaria Europea. Los otros participantes son el BCE, la Comisión y los supervisores nacionales, que se encargan de la realización de las pruebas a nivel nacional.

  • Desde 2008 se han llevado a cabo dos rondas de pruebas de resistencia. La Autoridad Bancaria Europea inició en marzo una nueva ronda de pruebas de resistencia entre una muestra más amplia de bancos de la UE. Se realizará de forma rigurosa una revisión inter pares y un control de calidad, y los resultados se publicarán a mediados de junio de 2011. Habrá que garantizar una transparencia total en lo que se refiere a los riesgos de los bancos. Los bancos que se consideren vulnerables o infracapitalizados a raíz de las pruebas de resistencia habrán de adoptar las medidas necesarias. Antes de la publicación de los resultados de las nuevas pruebas de resistencia, los Estados miembros publicarán planes específicos correctores tendentes a la reestructuración de las entidades vulnerables, con inclusión de posibles soluciones basadas en el mercado, tales como la financiación directa en el mercado o la venta de activos, así como marcos sólidos para la recapitalización de las distintas entidades y la aceleración de la reestructuración bancaria en caso necesario, de conformidad con la normativa de la UE sobre ayudas estatales. Los escenarios de crisis, desarrollados por la Autoridad Bancaria Europea en estrecha colaboración con el BCE, la JERS y la Comisión, son rigurosos y abordan las preocupaciones de los mercados en relación con el grado de gravedad y el alcance de las pruebas. En cuanto al riesgo soberano, las perturbaciones se aplicarán a los riesgos de la cartera de negociación de los bancos.

  • Por otra parte, la Autoridad Bancaria Europea está realizando un examen de las estructuras de financiación de los bancos y de la liquidez de sus carteras de activos.

GLOSARIO: GUÍA DE LOS PRINCIPALES TÉRMINOS DE GOBERNANZA ECONÓMICA

Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento (EPAC) – Presentado por la Comisión al principio de cada año, el EPAC determina las prioridades económicas que permitirán a la UE fomentar el crecimiento y el empleo en los 12 meses siguientes. El EPAC forma la base en la que se apoya el Consejo Europeo de primavera para emitir sus orientaciones, que se plasman en los planes nacionales en abril-mayo. La presentación del EPAC marca el inicio del Semestre Europeo.

Pacto por el Euro Plus – El Pacto por el Euro Plus es complementario del EPAC y establece las reformas adicionales que se han comprometido a realizar los Estados miembros de la zona del euro y que otros Estados miembros pueden suscribir si así lo desean (Bulgaria, Dinamarca, Letonia, Lituania, Polonia y Rumanía ya lo han hecho). El Pacto, acordado en marzo de 2011, se centra en la competitividad, el empleo, la sostenibilidad de las finanzas públicas y el reforzamiento de la estabilidad financiera.

Estrategia Europa 2020 – Constituye el programa económico común de la UE; se trata de una estrategia de reforma a diez años encaminada a fomentar el crecimiento y la creación de empleo, al mismo tiempo que promueve la integración y combate el cambio climático. Aprobada en marzo de 2010, la Estrategia establece cinco factores de crecimiento y cinco objetivos para 2020 en relación con el empleo, la investigación y la innovación, la energía, la educación y la reducción de la pobreza.

Fondo Europeo de Estabilidad Financiera (FEEF) – Creado en mayo de 2010, el FEEF es un organismo intergubernamental capaz de prestar hasta un máximo de 440 000 millones de euros a países de la zona del euro que necesiten apoyo financiero. Los propios Estados miembros de la zona del euro proporcionan las garantías de los préstamos. El FEEF será sustituido a partir del 1 de julio de 2013 por el MEE.

Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera (MEEF) – También creado en mayo de 2010, el MEEF proporciona préstamos de un máximo de 60 000 millones de euros a los Estados miembros de la zona del euro que necesiten apoyo financiero. El MEEF está garantizado por el presupuesto de la UE, pero sin suponer una carga real para éste. El MEEF también será sustituido por el MEE el 1 de julio de 2013.

Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEE) – El mecanismo permanente de resolución de crisis de la UE será operativo a partir del 1 de julio de 2013. Sustituirá al MEEF y al FEEF como instrumento que canalizará la ayuda financiera a los Estados miembros de la zona del euro que la necesiten. La concesión de la ayuda se supeditará al cumplimiento de unas condiciones estrictas de política económica y a la realización de un programa de ajuste macroeconómico. Los elementos característicos del MEE se acordaron en el Consejo Europeo de marzo de 2011. El MEE tendrá una capacidad de préstamo efectiva de 500 000 millones de euros. Para permitir la creación del MEE se ha aprobado una modificación del artículo 136 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

Semestre Europeo ­– A partir de 2011, durante el primer semestre de cada año se desarrollará un ciclo de coordinación intensiva entre las instituciones de la UE y los 27 Estados miembros en el ámbito de los programas económicos y la supervisión presupuestaria. Esto constituye un elemento fundamental de la gobernanza económica reforzada. El Semestre comienza en enero con la presentación por la Comisión del Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento, que establece las prioridades para la UE en las áreas de reforma económica y saneamiento fiscal. Estas prioridades son debatidas y aprobadas por el Consejo Europeo de marzo. En abril, los Estados miembros presentan sus programas nacionales de reforma y su programa de estabilidad o de convergencia a la Comisión y a los otros Estados miembros. A continuación, la Comisión emite recomendaciones sobre estos programas, que son aprobadas por el Consejo Europeo de junio y adoptadas formalmente por el Consejo en julio. Los Estados miembros deben tener en cuenta estas orientaciones a la hora de elaborar sus presupuestos, que se debaten en el Parlamento nacional en la forma habitual durante el segundo semestre del año. De esta forma se garantiza que los procedimientos presupuestarios nacionales incluyan por primera vez una dimensión europea.

Procedimiento de déficit excesivo (PDE ) – Los Estados miembros deben evitar déficit públicos excesivos (superiores al 3% del PIB) y una deuda excesiva (superior al 60% del PIB). La Comisión ha propuesto reforzar el procedimiento de déficit excesivo existente, que está encaminado a evitar que se rebasen estos límites máximos. Cuando un Estado miembro no cumple estos límites, el Consejo, partiendo de una recomendación de la Comisión, decide iniciar un procedimiento de déficit excesivo. A los países de la zona del euro sometidos a un PDE se les exige un depósito no generador de intereses equivalente al 0,2% de su PIB y la adopción de las medidas correctoras recomendadas por el Consejo. Si un país no cumple la recomendación, el depósito se convierte en una multa.

Procedimiento de desequilibrio excesivo – Un elemento fundamental de la nueva gobernanza económica de la UE es el énfasis puesto en la detección y corrección de los desequilibrios macroeconómicos y de competitividad, particularmente dentro de la zona del euro. Empleando un cuadro de aproximadamente diez indicadores, la Comisión detectará los desequilibrios que aparezcan en diferentes partes de la economía. Sobre la base de una recomendación de la Comisión, el Consejo puede iniciar un procedimiento de desequilibrio excesivo contra un Estado miembro en el que se observen desequilibrios o exista el riesgo de que se produzcan. A los países de la zona del euro que no logren corregir los desequilibrios conforme a una hoja de ruta acordada y un calendario determinado se les pueden imponer multas del 0,1% del PIB.

Programas nacionales de reforma (PNR) – Todos los Estados miembros presentan en abril-mayo un programa de reforma a la Comisión, tras el Consejo Europeo de marzo. Dicho programa establece las reformas económicas y las medidas de fomento del crecimiento que han de aplicarse en el año siguiente y en años posteriores para permitir al Estado miembro avanzar hacia el objetivo acordado en el contexto de la Estrategia Europa 2020. Los Estados miembros presentan sus programas nacionales de reforma junto con sus programas de estabilidad o de convergencia (que se centran en el saneamiento fiscal). La Comisión basa sus recomendaciones específicas por país en ambos programas.

Programas de estabilidad o de convergencia – En las semanas siguientes al Consejo Europeo de marzo, los Estados miembros presentan a la Comisión sus planes para lograr unas finanzas públicas saneadas y sostenibles. En el caso de los países de la zona del euro, estos planes se denominan programas de estabilidad, y en el caso de los otros Estados miembros, programas de convergencia. La Comisión evalúa estos programas junto con los programas nacionales de reforma en abril-mayo. Sus recomendaciones son aprobadas por el Consejo Europeo de junio y adoptadas formalmente por el Consejo poco después.

Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC)El Pacto de Estabilidad y Crecimiento es el marco que permite a la UE garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas de los 27 Estados miembros y de la zona del euro en particular. Las reformas de la gobernanza económica que se aprobarán formalmente en junio de 2011 aumentarán la claridad, la fortaleza y la eficacia del PEC, tanto en la fase de prevención como en la fase de corrección. Los criterios de deuda pública y déficit público se situarán por primera vez en un plano de igualdad. Se exigirá a los Estados miembros realizar avances significativos hacia sus objetivos presupuestarios a medio plazo y el aumento del gasto deberá mantenerse en línea con el crecimiento del PIB. La Comisión recomendará la imposición de multas del 0,2% del PIB a los países de la zona del euro que no tomen medidas correctoras para alcanzar estos objetivos dentro del plazo establecido. Estas multas se aplicarán a menos que una mayoría cualificada de los Estados miembros vote en contra de las mismas.

1 :

* Todos los términos marcados con un (*) se explican en el glosario adjunto.

Véase IP/10/225

2 :

Véanse IP/10/581, MEMO/10/199 y MEMO/10/200

3 :

Véanse IP/10/1288 y MEMO/10/473

4 :

Véanse IP/10/1124 y MEMO/10/408

5 :

Véanse IP/11/63 y MEMO/11/43

6 :

Véanse IP/10/1434, MEMO/10/532 y MEMO/10/533

7 :

Véanse IP/10/1541 y MEMO/10/602

8 :

Véanse IP/10/1729 y MEMO/10/687

9 :

Véanse IP/10/1390, IP/11/469 y MEMO/11/239

10 :

Véanse IP/11/22 y MEMO/11/11

11 :

Véanse IP/10/1199, MEMO/10/455, MEMO/10/454 y MEMO/10/456

12 :

Véanse IP/11/22 y MEMO/11/14

13 :

Véase MEMO/11/11

14 :

Véase IP/10/1768

15 :

Véase MEMO/10/636

16 :

Véase MEMO/10/434

17 :

Véanse IP/10/1353, MEMO/10/506 y MEMO/10/660

18 :

Véase MEMO/11/6


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