Vulkanaskan: krisberedskap ett år efter flygstörningarna

MEMO/11/235

Bryssel den 12 april 2011

Vulkanaskan: krisberedskap ett år efter flygstörningarna

Ett år efter Eyjafjallajökulls utbrott i april 2010 har det vidtagits flera uppföljningsåtgärder på internationell, europeisk och nationell nivå för att förbättra krisberedskapen inom luftfarten, särskilt när det gäller vulkanaska. Detta är i överensstämmelse med transportrådets beslut den 4 maj 2010 efter kommissionens förslag. De resultat som uppnåtts anges nedan, och arbetet pågår fortfarande. EU-kommissionen, Eurocontrol och Easa kommer att delta i ICAO:s simuleringsövning den 13 och 14 april för att pröva hur väl ändringarna av ICAO:s europeiska beredskapsplan och förfaranden vid vulkanaska fungerar. Mot bakgrund av resultaten av simuleringen och bedömningen av gjorda framsteg kommer kommissionen att rapportera till transportministrarna i juni.

Kommissionens vice ordförande Siim Kallas, som ansvarar för transportfrågor, säger följande: ”De intensiva insatser som gjorts under de senaste tolv månaderna har betalat sig i form av bättre krisplanering och bättre beredskap. Men arbetet fortsätter. Kriser på grund av vulkaner och andra kriser inom luftfarten är till sin natur oberäkneliga och alla kommer att se olika ut. Vi kan aldrig helt komma ifrån riskerna, men vi måste göra vad vi kan för att införa väl fungerande mekanismer för katastrofhantering. De internationella riktlinjerna gällande vulkanaska har förbättrats, och mycket stora framsteg har gjorts för att snabbare införa ett gemensamt europeiskt luftrum. Det har också bedrivits intensivt arbete för att ta fram tydlig information för flygbolagen om tröskelvärden för aska. Simuleringsövningen kommer att ge mer vägledning om vilka ytterligare insatser som krävs. På grundval av detta och en detaljerad analys av gjorda framsteg kommer kommissionen att rapportera till transportministrarna i juni och, om så krävs, rekommendera åtgärder.”

Viktiga framsteg sedan april 2010:

Omarbetad beredskapsplan gällande aska för Europa (ICAO)

Efter krisen med vulkanaskan krävdes omedelbara samordnade europeiska åtgärder för omarbetning av de internationella förfarandena vid vulkanaktivitet (ICAO:s riktlinjer för Europa). ICAO:s riktlinjer hade visat sig fungera dåligt under krisen eftersom de baserats på en mycket strikt försiktighetsprincip.

I december 2010 färdigställde ICAO den omarbetade europeiska beredskapsplanen för vulkanaska. Den innehåller standardiserade riktlinjer för att varna flygplan då vulkanutbrott inträffar och förfaranden som bör följas, även då luftrummet stängs.

I dessa riktlinjer, som återspeglar det synsätt som Europeiska kommissionen framförhandlade under veckoslutet den 17–18 april 2010 och som bygger på erfarenheterna från Eyjafjallajökulls utbrott, fastställs tre olika nivåer av askkoncentration som bör tillämpas i Europa vid eventuella framtida utbrott.

Övningen kommer att äga rum den 13–14 april 2011 inom ramen för ICAO och syftet är att testa och kontrollera hur den nya beredskapsplanen fungerar.

Parallellt upprättade ICAO sin internationella arbetsgrupp för vulkanaska i juni 2010. Arbetsgruppen ska se över alla aspekter som är relevanta för riktlinjerna vid vulkanutbrott och även ta fram en global ram för hantering av säkerhetsrisker. Den ska också se till att det rutinmässigt kan fastställas säkra nivåer för flygning i luftrum där det finns aska. Arbetsgruppen håller på att utarbeta riktlinjer för ledning av flygverksamheten och förfaranden för statliga luftfartsmyndigheter. Resultaten väntas läggas fram i juni 2011.

Snabbare integrering av den europeiska flygledningstjänsten genom det gemensamma europeiska luftrummet

Krisen visade att det behövs en kraftigt ökad samordning av Europas flygledningstjänst. Den nuvarande nationella uppdelningen av flygkontrolltjänsten förvärrade och intensifierade krisens effekter. Vid det informella transportministermötet den 4 maj 2010 gavs högsta politiska prioritet åt ett påskyndat införande av det gemensamma europeiska luftrummet.

Arbetet med det gemensamma europeiska luftrummet har gått framåt avsevärt under det senaste året. De viktigaste åtgärderna under 2010 var följande:

• Prestandamål: I februari 2011 antog medlemsstaterna, på kommissionens förslag, prestandamål för det gemensamma europeiska luftrummet. Det är viktiga mål, på EU-nivå och nationell nivå, för flygledningstjänsten, till exempel när det gäller effektivitetsnormer för trafikledning, förseningar, säkerhetsnormer och miljöpåverkan. Dessa normer är av central betydelse för det gemensamma europeiska luftrummet, och att en överenskommelse nåddes med medlemsstaterna var ett stort steg mot inrättandet av det gemensamma europeiska luftrummet.

• Funktionella luftrumsblock: Flygledningstjänsten inom det gemensamma europeiska luftrummet kommer att bygga på nio olika grupper av medlemsstater som organiseras i funktionella luftrumsblock. Det åligger medlemsstaterna att enas om och skapa de enskilda funktionella luftrumsblocken, men för att detta ska kunna göras har kommissionen varit tvungen att anta genomföranderegler och riktlinjer som anges grunderna för detta. Dessa regler antogs av medlemsstaterna i kommittén för det gemensamma luftrummet den 3 december 2010 på kommissionens förslag. Hittills har tre funktionella luftrumsblock upprättats genom internationella överenskommelser: blocket Storbritannien/Irland, blocket Danmark/Sverige och ett block med Frankrike, Tyskland, Luxemburg, Nederländerna, Belgien och Schweiz. De nio luftrumsblocken måste upprättas senast den 4 december 2012. Sett till nuvarande resultat verkar planeringen hålla och målen kommer i stort att uppnås.

• Europeiska byrån för luftfartssäkerhet (Easa) måste spela en större roll när det gäller gemensamma säkerhetsnormer för det gemensamma europeiska luftrummet. 2010 påskyndades planerna för att utvidga behörigheten för Easa till att omfatta säkerhetsreglering för flygledningstjänsten. Detta stärker en harmoniserad europeisk strategi för målet att säkerheten fortfarande ska vara den viktigaste prioriteringen inom luftfarten. Medlemsstaterna väntas fatta ett formellt beslut i april 2011.

• Utnämning av en nätförvaltare: En viktig aktör i det gemensamma europeiska luftrummet är nätförvaltaren som kommer att vara en central instans för den löpande samordningen av den europeiska flygkontrolltjänsten och leda samordningen av åtgärder vid framtida krissituationer som påverkar luftfarten. Under 2010 påskyndades arbetet med att utse Eurocontrol som nätförvaltare, genom antagandet av genomförandebestämmelser för nätfunktioner och medlemsstaternas uppdrag till Eurocontrol att möjliggöra en optimerad och samordnad användning av det europeiska luftrummet.

• Inrättande av en kriscell: 2010 inrättades krissamordningscellen för den europeiska luftfarten (EACCC). Då cellens arbete aktiveras är kommissionen och Eurocontrol ordförande, och i arbetet deltar EU:s ordförandeskap, leverantörer av flygtrafiktjänster, användare av luftrummet liksom flygplatser och andra berörda parter beroende på hur krisen ser ut. Kriscellen ska fungera som ytterligare stöd för nätförvaltaren i en krissituation.

• Luftfartsplattformen: Efter krisen beslutade kommissionen att upprätta en plattform för luftfarten, som sammankallas av kommissionens vice ordförande Siim Kallas och där viktiga berörda parter på europeisk nivå deltar. Plattformen ska underlätta en långsiktig samordning med luftfartssektorn och möjliggöra effektiv kortsiktig uppföljning av krisåtgärder. Luftfartsplattformen upprättades som en högnivågrupp inom luftfarten som ska ge strategiska råd om en hållbar framtid för luftfarten och en konkurrenskraftig framtid för den europeiska luftfartsindustrin. Dess ledamöter vill att det gemensamma europeiska luftrummet genomförs fullt ut, att dess principer utvidgas till områden utanför EU:s gränser och att en effektiv ledningsstruktur fastställs för införandet av Sesar.

• Teknik för ett gemensamt europeiskt luftrum (införande av Sesar). Sesar är den tekniska delen av det gemensamma europeiska luftrummet. Arbetet med att fastställa strategin för införande av Sesar intensifierades under 2010 och kommissionen kommer under 2011 att kunna lägga fram ett meddelande för rådet om lednings- och finansieringsmekanismer för Sesars införande.

Riskbedömning och riskhantering

Under krisen i april 2010 fanns inte den information som krävdes för att nationella och europeiska myndigheter och flygbolag skulle kunna göra en korrekt riskbedömning av att flyga i områden med vulkanaska.

Det mycket omfattande arbete som bedrivits har framförallt avsett två aspekter: i) tröskelvärden för aska, och ii) meteorologiskt modellarbete.

i) Tröskelvärden för aska:

I maj 2010 gav transportrådet Easa i uppdrag att fastställa ett tröskelvärde för vulkanaska. Arbetet med att fastställa ett sådant tröskelvärde har visat sig vara en mycket svår uppgift.

Det har blivit allt tydligare att alla kriser till följd av vulkanaska i praktiken kan komma att se olika ut och att det kommer att röra sig om olika typer av aska. På kort sikt kommer det inte att vara möjligt att fastställa ett tröskelvärde för alla situationer. Easa kommer att fortsätta arbetet i den här frågan, men problemet kommer inte att kunna lösas inom närmaste framtiden. Det bör noteras att något sådant tröskelvärde inte finns någon annanstans i världen – inte ens i områden som Amerika eller Sydostasien där man har mer erfarenhet av sådana problem. Det är alltså inte möjligt att anpassa något värde som införts någon annanstans i världen.

Det är dock en mycket viktig fråga, och Easa försöker nu hitta en annan lösning på problemet. I stället för en tröskel för alla situationer försöker man hitta rättsligt bindande åtgärder som innebär att motortillverkarna måste tillhandahålla detaljerad information om risker i samband med exponering för vulkanaska och toleransnivåer för olika motorer som de tillverkar.

Under hösten 2011 kommer Easa att offentliggöra ett förslag till rättsligt bindande åtgärder (dvs. ändringar av Easas befintliga luftvärdighetsbestämmelser) som innebär att motortillverkare måste ge flygbolagen detaljerad information om risker i samband med olika typer av exponering för vulkanaska och toleransnivåer. I dagsläget är motortillverkarna inte skyldiga att göra detta. Easa bör formellt anta sådana åtgärder efter samrådsperioden, dvs. i början av 2012. Easas förslag till ändring kommer att ta hänsyn till nödvändigheten av att fastställa och standardisera luftvärdighetsdata från motortillverkare som krävs som underlag för riskbedömningen.

Detta kommer att vara ett stort steg framåt när det gäller det grundläggande problemet att ge flygbolagen den information som de behöver om risker och tolerans för aska för att kunna göra de nödvändiga bedömningarna om flygning i situationer med vulkanaska. Det bör särskilt möjliggöra en mycket mer korrekt riskbedömning för flygbolag som flyger i ”grå zoner” vid krissituationer på grund av aska.

ii) Meteorologiska hjälpmedel:

Det andra område där det har gjorts många insatser är finjusteringen av de meteorologiska hjälpmedel som används i en krissituation. Det behövs utan tvivel större noggrannhet och bättre modeller. Arbetet har avsett både informationskällor till modellerna och själva modelleringssystemen.

Nya radarsystem har införts i Island för att förbättra kvaliteten på data som används i modellerna. Dessutom har Londons Volcanic Ash Advisory Centre förvärvat ny mätkapacitet i form av ett nytt plan och instrument som ska ge mer och bättre information från testflygningar i aska.

Detta är mycket viktigt för att aktörerna inom luftfarten vid rätt tidpunkt ska få korrekt och konsekvent information om vulkanaskas position, mängd, sammansättning, höjd, beräknad bana och hastighet. Det möjliggör i sin tur förbättringar och noggrannhet i beslutsfattandet om trafik.

På europeisk nivå har Eurocontrol nu tagit fram ett nytt verktyg ”Evita” (European Crisis Visualization Interactive Tool for ATFCM). Medlemsstaterna kommer fortfarande att besluta om att öppna och stänga sina luftrum, men detta verktyg kan förbättra kapaciteten att visualisera informationen i realtid, hjälpa flygbolagen att fatta beslut om trafik och möjliggöra en bättre kvalitet på flygledningstjänsten i det påverkade luftrummet.

Enhetlig samordning av passagerarrättigheter efter krisen med vulkanaskan

Ett av de viktigaste kraven från ansvariga ministrar efter krisen med vulkanaskan var att kommissionen skulle garantera en enhetlig tillämpning av lagstiftningen om passagerarrättigheter. Det var viktigt att garantera att passagerarna runt om i Europa kunde åtnjuta sina rättigheter och att branschen kunde lita på att lagstiftningen tolkades på ett enhetligt sätt i hela Europa.

Under veckorna efter krisen med vulkanaskan samordnade Europeiska kommissionen nätverket av nationella myndigheter så att man skulle kunna komma överens om riktlinjer för de nationella tillsynsorganen när det gällde anspråk på passagerarrättigheter. Kommissionen har också samarbetat med nationella myndigheter och enskilda flygbolag för att säkerställa ett enhetligt tillvägagångssätt i hela EU.

Det uppskattas att cirka 10 000 passagerarklagomål inkom till de nationella tillsynsmyndigheterna efter krisen. Med tanke på att miljontals passagerare drabbades av inställda flygningar är det en relativt låg siffra. Över 100 000 flygningar ställdes in under krisen i april 2010 och över 10 miljoner människor påverkades.

Ett år senare är kommissionens bedömning att de allra flesta flygbolag tog sitt ansvar under krisen. Ansökningar om ersättning för inställda flygningar behandlades inom rimlig tid liksom många krav på ombokningar och kortsiktig hjälp. Huvuddelen av de ansökningar som inte löstes av flygbolagen och som således måste behandlas av nationella myndigheter var de mer problematiska, där passagerarna blivit strandsatta (ofta utomlands) under längre perioder och haft stora krav. Dessa krav måste bedömas av de nationella myndigheterna och kommer, om nödvändigt, att avgöras i domstol.

I april 2011 kommer kommissionen att offentliggöra två meddelanden om bedömningen av tillämpningen av förordning (EG) nr 261/2004 om flygpassagerares rättigheter och förordning (EG) nr 1107/2006 om personer med nedsatt rörlighet, där planerade åtgärder kommer att behandlas. I meddelandena tas hänsyn till erfarenheterna i synnerhet av de kriser på grund av aska och snö som inträffade 2010 och det framhålls att samarbetet mellan myndigheterna måste förbättras och vissa bestämmelser i förordning (EG) nr 261/2004 ses över.

Europeiska planer för rörlighet

Den långa period då det europeiska luftrummet var stängt efter vulkanutbrottet i Island ledde till att mycket frustrerade resande blev strandsatta på flygplatserna.

Efter krisen med vulkanaskan gav transportministrarna vid sitt möte den 4 maj 2010 sitt fulla stöd till kommissionens förslag om att intensifiera arbetet med Europaomfattande planer för rörlighet. Både vid krisen med vulkanaskan och vid snökrisen i december 2010 var det tydligt att andra transportsätt inte på enkelt sätt kan fylla luckan när ett transportsätt är hårt drabbat. Vid transportrådets möte den 2–3 december 2010 lämnade kommissionen en detaljerad redogörelse till ministrarna om sitt initiativ för att stärka det europeiska transportsystemet genom att trygga rörligheten för passagerare och varor vid en plötslig transportkris.

Kommissionen har bett de nationella regeringarna om synpunkter på de olika aspekterna av dessa förslag för att kunna arbeta vidare på detta område.

Vidare arbete

April 2011: ICAO:s simuleringsövning av vulkanaska

Europeiska kommissionen, Eurocontrol och Easa kommer att delta i en större krisövning som arrangeras av ICAO i syfte att pröva effektiviteten av ändringar och förbättringar av ICAO:s beredskapsplan och förfaranden vid vulkanaska. Övningen kommer att äga rum den 13–14 april och över 70 flygbolag kommer att delta liksom 14 leverantörer av flygtrafiktjänster, 10 nationella regleringsmyndigheter, Volcanic Ash Advisory Centre i London, Europeiska kommissionen, Easa och Eurocontrol.

Övningen kommer att göra det möjligt att bedöma hur de uppdaterade förfarandena i ICAO:s europeiska beredskapsplan för vulkanaska fungerar. Som en del av övningen kommer den nyligen inrättade europeiska krissamordningscellen att aktiveras och ett nytt verktyg som tagits fram av Eurocontrol ”Evita” (European Crisis Visualization Interactive Tool for ATFCM) kommer att testas. Övningen kommer endast att vara en simuleringsövning och faktiska flygningar kommer inte att påverkas.

Vid övningen kommer ett utbrott i vulkanen Grimsvötn i Island att simuleras, vilket kommer att resultera i att ett moln av vulkanaska sprids över Nordatlanten och i det europeiska luftrummet. Den första dagen av övningen kommer länderna att be Eurocontrol att öppna, stänga eller begränsa deras luftrum på grundval av dagens nationella förfaranden. Den andra dagen kommer en ny harmoniserad europeisk strategi att testas. Detta tillvägagångssätt är i linje med förslaget till riktlinjer från ICAO Management of Flight Operations with Known or Forecast Volcanic Cloud Contamination som har utvecklats sedan april 2010. Riktlinjerna ska göra det möjligt för flygbolag att avgöra om de ska flyga i områden med aska, på grundval av en bedömning av säkerhetsrisker som godtagits av den behöriga nationella tillsynsmyndigheten.

Efter övningen arrangeras i början av juni en europeisk sammankomst för utvärdering, där man kommer att informera om lärdomar och försöka enas om uppföljningsåtgärder.

Juni 2011: Rapport från EU-kommissionen till transportministrarna om vulkanaska och krisberedskap. Kommissionen kommer i juni 2011 att till transportministrarna lämna en bedömning av framstegen i fråga om vulkanaska och krisberedskap och, om så är nödvändigt, rekommendera ytterligare åtgärder.

Kommissionen kommer att fortsätta att övervaka situationen och förbehåller sig rätten att ta de initiativ som krävs.