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MEMO/11/235

Bruxelas, 12 de Abril de 2011

Crise das cinzas vulcânicas: um ano depois, estado de preparação para situações de crise

Um ano após a erupção do vulcão Eyjafjallajökull em Abril de 2010, foi adoptada – conforme decidido pelo Conselho de Ministros dos Transportes em 4 de Maio de 2010, com base em propostas da Comissão – uma ampla gama de medidas de acompanhamento a nível internacional, nacional e da UE para melhorar a preparação para situações de crise no sector da aviação, nomeadamente no que respeita às cinzas vulcânicas. Enumeram-se em seguida os resultados obtidos até à data, mas os trabalhos nesta matéria prosseguem. A Comissão Europeia, o Eurocontrol e a Agência Europeia para a Segurança da Aviação irão participar em 13 e 14 de Abril, no âmbito da ICAO (Organização da Aviação Civil Internacional), num exercício de simulação destinado a pôr à prova a eficácia das alterações introduzidas no Plano de Contingência relativo às Cinzas Vulcânicas para a Europa, da ICAO, e os correspondentes procedimentos. Com base nos resultados da simulação e na avaliação que será feita dos progressos obtidos até à data, a Comissão irá apresentar um relatório aos Ministros dos Transportes em Junho.

Nas palavras de Siim Kallas, Vice-Presidente da Comissão Europeia, responsável pelos Transportes: «Os esforços intensivos dos doze últimos meses foram compensados com a melhoria das estruturas e sistemas de planeamento de crise. Mas os trabalhos continuam. Os vulcões e outras situações de crise no sector da aviação são, por natureza, imprevisíveis e de natureza diversa. Nunca atingiremos o risco zero, mas podemos desenvolver os máximos esforços para elaborar sistemas sólidos que permitam fazer face a catástrofes. Registaram-se grandes melhorias nas orientações internacionais em matéria de cinzas vulcânicas, houve progressos muito significativos no processo de aplicação rápida do Céu Único Europeu e trabalhou-se intensivamente na preparação de informações transparentes para as companhias aéreas sobre os limiares aplicáveis às cinzas. Com o exercício de simulação realizado este mês sobre as cinzas vulcânicas, passaremos a dispor de mais informações sobre o trabalho a desenvolver. Neste contexto, e com base numa análise circunstanciada dos progressos realizados, a Comissão apresentará um relatório aos Ministros dos Transportes em Junho e recomendará, se necessário, a adopção de novas medidas.»

Principais evoluções desde Abril de 2010:

Revisão do Plano de Contingência relativo às Cinzas Vulcânicas, para a Europa (ICAO)

Na sequência da crise ligada à nuvem de cinzas vulcânicas, tornou-se urgente uma acção coordenada a nível europeu para rever os actuais procedimentos internacionais em caso de actividade vulcânica (orientações da ICAO para a Europa). As orientações da ICAO em vigor tinham-se revelado inadequadas durante a crise, por se basearem num princípio de precaução muito estrito.

Em Dezembro de 2010, a ICAO concluiu a revisão do seu Plano de Contingência relativo às Cinzas Vulcânicas para a Europa, incluindo orientações normalizadas para alertar as aeronaves em caso de erupção, bem como procedimentos a adoptar, nomeadamente no caso de possível encerramento do espaço aéreo.

Estas orientações, que reflectem a abordagem negociada pela Comissão Europeia durante o fim-de-semana de 17-18 de Abril de 2010 com base na experiência de Eyjafjallajökull, distinguem agora três graus de contaminação por cinzas, a utilizar a nível operacional na Europa em caso de novas erupções.

Um exercício de simulação de erupção vulcânica terá lugar em 13/14 de Abril de 2011, sob os auspícios da ICAO, para testar e verificar a eficácia do novo plano de contingência.

Paralelamente, a ICAO estabeleceu em Junho de 2010 uma Task Force Internacional «Cinzas Vulcânicas», que examinará todos os elementos ligados às orientações em caso de erupção vulcânica, incluindo o desenvolvimento de um sistema mundial de gestão dos riscos para a segurança, a fim de permitir a determinação de rotina dos níveis de segurança operacional num espaço aéreo contaminado por cinzas. A ICAO está a preparar orientações para a gestão das operações de voo e os procedimentos das autoridades nacionais de aviação. Esperam-se os resultados para Junho de 2011.

Acelerar a integração dos sistemas europeus de gestão do tráfego aéreo no quadro da iniciativa Céu Único Europeu

A crise veio mostrar a necessidade de reforçar a coordenação do sistema europeu de gestão do tráfego aéreo. A actual fragmentação nacional do controlo do tráfego aéreo fez exacerbar e intensificar os efeitos da crise. Em 4 de Maio de 2010, o Conselho Europeu atribuiu a máxima prioridade política à aplicação da iniciativa Céu Único Europeu.

Os trabalhos no âmbito desta iniciativa avançaram de forma muito significativa no último ano. As medidas mais importantes adoptadas em 2010 foram as seguintes:

  • Objectivos de desempenho: Em Fevereiro de 2011, os Estados-Membros adoptaram, com base em propostas da Comissão, objectivos de desempenho para o Céu Único Europeu. Trata-se das principais metas - a nível nacional e da UE - para a gestão do tráfego aéreo, por exemplo em termos de normas de eficiência para essa gestão, de níveis de atrasos dos voos, de normas de segurança e de impacto ambiental. Estas normas incidem no cerne da estrutura do Céu Único Europeu, e o acordo alcançado com os Estados‑Membros representou um grande passo em frente para a criação do Céu Único Europeu.

  • Blocos funcionais de espaço aéreo: O sistema de gestão do tráfego aéreo do Céu Único Europeu será estabelecido em nove grupos de Estados‑Membros, organizados em blocos funcionais de espaço aéreo (FAB). Compete aos Estados‑Membros aprovar e criar os vários blocos funcionais, mas para tal a Comissão teve de adoptar regras de execução dos FAB e orientações que estabelecem as bases para os mesmos e os correspondentes procedimentos. Estas regras foram adoptadas pelos Estados-Membros, com base em propostas da Comissão, no Comité do Céu Único em 3 de Dezembro de 2010. Até à data, foram estabelecidos três FAB com base em acordos intergovernamentais: FAB Reino Unido/Irlanda, FAB Dinamarca/Suécia e FABEC (que inclui a França, Alemanha, Luxemburgo, Países Baixos, Bélgica, Suíça). O prazo para o estabelecimento dos nove FAB é 4 de Dezembro de 2012. Segundo a actual programação, o calendário está a ser cumprido e os objectivos serão em grande medida respeitados.

  • No que respeita às normas comuns de segurança para o Céu Único Europeu, a Agência Europeia para a Segurança da Aviação (EASA) deve desempenhar um papel de maior relevo. Em 2010, houve uma forte aceleração dos planos para alargar as competências da EASA a fim de incluir a regulamentação de segurança no domínio da gestão do tráfego aéreo, reforçando assim uma abordagem europeia harmonizada no que respeita ao objectivo geral de manter a segurança da aviação como a primeira prioridade neste sector. Prevê-se uma decisão formal por parte dos Estados-Membros em Abril de 2011.

  • Designação de um gestor da rede: No cerne do Céu Único Europeu está o gestor da rede, que no dia-a-dia funcionará como entidade central para a coordenação europeia do controlo do tráfego aéreo e assumirá um papel de liderança na coordenação da resposta a futuras situações de crise que venham a afectar o sector da aviação. Em 2010, acelerou-se o processo para designar o Eurocontrol como gestor da rede, com a adopção da regra de execução das «funções de rede» e a designação do Eurocontrol pelos Estados-Membros a fim de permitir uma utilização optimizada e coordenada do espaço aéreo europeu.

  • Criação de uma célula de crise: Em 2010, foi estabelecida a Célula de Coordenação de Crise da Aviação Europeia (CCCAE). Quando é activada, a CCCAE é presidida pela Comissão e pelo Eurocontrol e conta com a participação da Presidência da UE, de prestadores de serviços de navegação aérea, utilizadores do espaço aéreo e autoridades aeroportuárias, bem como de outras partes interessadas pertinentes que sejam consideradas necessárias em função da natureza da crise. A célula de crise destina-se a funcionar como estrutura de apoio suplementar ao gestor da rede em situação de crise.

  • A Plataforma da Aviação: Após a crise, a Comissão decidiu, por iniciativa do Vice-Presidente Kallas, estabelecer uma plataforma da aviação com as principais partes interessadas a nível europeu, a fim de facilitar a coordenação a longo prazo com o sector do transporte aéreo e de permitir um acompanhamento efectivo a curto prazo destas medidas em caso de crise. A Plataforma da Aviação foi estabelecida como grupo de peritos de alto nível do sector da aviação para prestar aconselhamento estratégico sobre um futuro sustentável para os transportes aéreos e um futuro concorrencial para a indústria europeia da aviação. Os seus membros apelaram à plena aplicação do Céu Único Europeu, ao alargamento dos seus princípios a outros domínios para além das fronteiras da União Europeia e à definição de uma estrutura de governação eficaz para a futura implantação do sistema SESAR.

  • Tecnologia para o Céu Único Europeu (implantação do sistema SESAR). SESAR é a vertente tecnológica do Céu Único Europeu. Foram intensificados os trabalhos sobre aspectos pormenorizados da estratégia de implantação do sistema SESAR em 2010, que permitirão à Comissão apresentar, durante 2011, uma comunicação ao Conselho sobre governação e mecanismos de financiamento para a fase de implantação do SESAR.

Avaliação e gestão do risco

Durante a crise de Abril de 2010, não se dispunha das informações necessárias para permitir às autoridades nacionais e europeias, bem como às companhias aéreas, efectuar uma avaliação rigorosa do risco de voo em caso de cinzas vulcânicas.

Foi realizado um grande trabalho neste domínio, nomeadamente em duas frentes: i) limiares de cinzas; ii) modelização meteorológica.

i) Limiares de cinzas

A Agência Europeia para a Segurança da Aviação tem trabalhado na determinação de um limiar para as cinzas vulcânicas, tendo sido mandatada para tal pelas conclusões do Conselho Transportes de Maio de 2010. Está a revelar-se extremamente difícil o estabelecimento de um limiar único.

Tornou-se cada vez mais evidente que, na realidade, cada crise provocada por cinzas vulcânicas pode ser diferente e a natureza das cinzas também varia. Assim, não é viável a curto prazo o estabelecimento de um limiar único. A AESA continuará a trabalhar sobre a questão, mas esta não será certamente resolvida a curto prazo. É de notar que este tipo de limiar não existe em mais nenhuma parte do mundo – nem mesmo em regiões como a América ou o Sudeste Asiático, onde há mais experiência destas questões – pelo que não é possível adaptar algo que já exista noutras regiões.

A questão tem, contudo, grande importância. A AESA começa agora a procurar resolver o problema de outro modo: não com um limiar baseado num «modelo único», mas sim com medidas juridicamente vinculativas que exijam aos fabricantes de motores o fornecimento de dados pormenorizados sobre o risco associado à exposição a cinzas vulcânicas e sobre os níveis de tolerância dos diversos motores que produzem.

No Outono de 2011, a AESA irá publicar uma proposta de medidas juridicamente vinculativas (alterações aos actuais códigos de aeronavegabilidade da AESA) que exijam aos fabricantes de motores o fornecimento de informações pormenorizadas às companhias aéreas sobre os riscos associados aos diferentes graus de exposição às cinzas vulcânicas e sobre os níveis de tolerância. Actualmente, os fabricantes de motores não são obrigados a fazê-lo. A AESA deverá adoptar formalmente essas medidas, após o período de consulta, no início de 2012. A proposta de «aviso de proposta de alteração» a apresentar pela EASA terá em conta a necessidade de definir e normalizar os dados de aeronavegabilidade a fornecer obrigatoriamente pelos fabricantes de motores como contributo para a avaliação do risco operacional.

Deste modo será dado um grande passo em frente na resolução do problema que é o fornecimento às companhias aéreas das principais informações de que estas necessitam sobre os riscos e os níveis de tolerância ligados às cinzas vulcânicas, a fim de proceder às necessárias avaliações sobre o voo em tais circunstâncias. Será assim possível efectuar, nomeadamente, uma avaliação de risco muito mais rigorosa para as companhias aéreas que voam em «zonas cinzentas» em qualquer crise motivada por uma erupção vulcânica.

ii) Produtos meteorológicos

O outro domínio em que se têm concentrado os esforços é a adaptação dos produtos meteorológicos utilizados em situação de crise. Existe uma clara necessidade de mais rigor e melhor modelização. Para tal, os trabalhos têm incidido tanto nas fontes de dados que alimentam os modelos como nos próprios sistemas de modelização.

Em termos de aumento da qualidade dos dados que alimentam os modelos, foram estabelecidos na Islândia novos sistemas de radares. Além disso, o London Volcanic Ash Advisory Centre (VAAC) adquiriu novas capacidades de medição das concentrações na atmosfera, com uma nova aeronave e instrumentos destinados a aumentar a qualidade e a quantidade dos dados obtidos em voos de ensaio na presença de cinzas vulcânicas.

Esta medição é de importância crucial para que a comunidade da aviação possa obter informação precisa, atempada e coerente sobre a posição, quantidade, composição, altitude, trajectória projectada e dispersão das cinzas vulcânicas. Por sua vez, este dado permite introduzir melhorias e rigor na tomada de decisões operacionais.

A nível europeu, foi produzido pelo Eurocontrol um novo instrumento interactivo europeu de visualização para a gestão dos fluxos e capacidades de tráfego aéreo em situação de crise, o «European Crisis Visualization Interactive Tool for ATFCM» (EVITA). Continuam a ser os Estados-Membros quem decide abrir e fechar o seu espaço aéreo, mas este instrumento fornece uma capacidade muito mais eficaz de visualização da informação em tempo real e irá ajudar as companhias aéreas na sua tomada de decisões operacionais, proporcionando um nível mais elevado de gestão do tráfego no espaço aéreo afectado.

Coordenação uniforme dos direitos dos passageiros após a crise vulcânica

Uma das principais exigências apresentadas pelos ministros dos transportes na sequência da crise vulcânica foi a de a Comissão assegurar uma aplicação uniforme da legislação sobre direitos dos passageiros após a crise. É importante assegurar que os passageiros possam beneficiar dos seus direitos em toda a Europa e que a indústria possa dispor de uma interpretação comum da legislação que seja válida igualmente em toda a Europa.

Nas semanas que se seguiram à crise vulcânica, a Comissão Europeia coordenou a rede de autoridades nacionais com o objectivo de chegar a acordo sobre orientações comuns de interpretação para ajudar os organismos nacionais de execução (NEB) a tratar as reclamações ligadas à crise vulcânica apresentadas no âmbito dos direitos dos passageiros. A Comissão trabalhou também intensamente com as autoridades nacionais e com as companhias aéreas para assegurar uma abordagem coerente em toda a UE.

Estima-se que, na sequência da crise provocada pelas cinzas vulcânicas, foram recebidas pelas autoridades nacionais responsáveis cerca de 10 000 queixas de passageiros. Este valor é relativamente baixo, considerando que milhões de passageiros foram afectados pela anulação de voos - mais de 100 000 voos foram anulados durante a crise das cinzas vulcânicas em Abril de 2010, afectando mais de 10 milhões de pessoas.

Um ano mais tarde, a avaliação feita pela Comissão conclui que a grande maioria das companhias aéreas assumiu as suas responsabilidades de forma séria durante a crise. Os pedidos de reembolso de voos anulados foram tratados num período razoável, tal como muitos pedidos de reencaminhamento e de assistência de curta duração. A maior parte das reclamações não satisfeitas pelas transportadoras e que tiveram de ser transmitidas às autoridades nacionais são as mais problemáticas, tratando-se de passageiros deixados em terra (muitas vezes no estrangeiro) durante longos períodos de tempo e, por conseguinte, representando indemnizações muito elevadas. Estas reclamações devem ser avaliadas pelas autoridades nacionais e serão, se necessário, remetidas para os tribunais.

A Comissão publicará este mês (Abril de 2011) duas comunicações sobre a avaliação do funcionamento do Regulamento (CE) n.º 261/2004, relativo aos direitos dos passageiros dos transportes aéreos, e do Regulamento (CE) n.º 1107/2006, relativo aos direitos das pessoas com mobilidade reduzida, e que estabelecem as próximas medidas a adoptar. Estas comunicações têm em conta as lições extraídas da crise das cinzas vulcânicas e da crise provocada pelos grandes nevões em 2010 e consideram a necessidade de reforçar a cooperação entre as autoridades competentes e de rever algumas disposições do Regulamento (CE) n.º 261/2004.

Planos de acção europeus em matéria de mobilidade

O encerramento prolongado do espaço aéreo europeu na sequência da erupção vulcânica na Islândia deixou extremamente frustrados os viajantes que ficaram bloqueados em aeroportos.

Após a crise das cinzas vulcânicas, os ministros dos transportes, na sua reunião de 4 de Maio de 2010, apoiaram vigorosamente a proposta da Comissão de acelerar os trabalhos para a elaboração de planos de mobilidade a nível pan‑europeu. Tanto a crise das cinzas vulcânicas como a provocada pelos nevões de Dezembro de 2010 mostraram claramente que, quando um modo de transporte foi gravemente afectado, não foi fácil recorrer aos restantes modos de transporte para que interviessem e suprissem esta lacuna. No Conselho dos Transportes de 2/3 de Dezembro de 2010, a Comissão informou pormenorizadamente os ministros da sua iniciativa de reforçar a capacidade de resiliência do sistema de transportes europeu garantindo a mobilidade ininterrupta de passageiros e mercadorias em caso de crise súbita dos transportes.

A Comissão pediu aos Governos nacionais que apresentassem observações sobre os diferentes aspectos destas propostas, para se poder avançar.

Próximas etapas

Abril de 2011: Exercício de simulação ICAO sobre cinzas vulcânicas

A Comissão Europeia, o Eurocontrol, e a AESA irão participar num grande exercício de simulação de crise, organizado pela ICAO, a fim de testar a eficácia das mudanças e melhorias introduzidas no Plano de Contingência da ICAO relativo às Cinzas Vulcânicas e nos respectivos procedimentos. O exercício terá lugar em 13 e 14 de Abril com a participação de mais de 70 companhias aéreas, 14 prestadores de serviços de navegação aérea, 10 entidades reguladoras nacionais, do Volcanic Ash Advisory Centre London (VAAC), bem como da Comissão Europeia, AESA e Eurocontrol.

O exercício irá permitir uma avaliação aprofundada do impacto da aplicação dos procedimentos actualizados no âmbito do Plano de Contingência relativo às Cinzas Vulcânicas para a Europa, da ICAO. Integrada nesse exercício, será activada a Célula de Coordenação de Crise da Aviação Europeia (CCCAE), recentemente criada, e será testado um novo instrumento produzido pelo Eurocontrol, o «European Crisis Visualization Interactive Tool for ATFCM» (EVITA). O exercício será apenas uma simulação e não terá qualquer impacto nos voos reais.

O exercício simulará a erupção do vulcão Grimsvötn na Islândia, com a consequente nuvem de cinzas vulcânicas a espalhar-se para Sul através do Atlântico Norte e do espaço aéreo europeu. No primeiro dia do exercício, os Estados-Membros irão solicitar ao Eurocontrol a abertura, encerramento ou restrição do seu espaço aéreo às aeronaves com base nos respectivos procedimentos nacionais em vigor aplicáveis na matéria. No segundo dia do exercício, será testada uma nova abordagem harmonizada europeia. Esta abordagem está em consonância com as orientações da ICAO («Management of Flight Operations with Known or Forecast Volcanic Cloud Contamination»), que está a ser desenvolvida desde Abril de 2010 e que permite às companhias aéreas decidir se irão voar em zonas contaminadas por cinzas, com base numa avaliação dos riscos de segurança aceite pela respectiva autoridade nacional de supervisão.

Na sequência deste exercício, realizar-se-á no início do mês de Junho uma sessão de avaliação à escala europeia para informar sobre a experiência adquirida e decidir das medidas de seguimento a adoptar.

Junho de 2011: Relatório da Comissão Europeia aos Ministros dos Transportes sobre as cinzas vulcânicas e a preparação para situações de crise. A Comissão entregará aos Ministros dos Transportes, em Junho, uma avaliação dos progressos no domínio das cinzas vulcânicas e da preparação para situações de crise, e recomendará, se necessário, a adopção de novas medidas.

A Comissão continuará a acompanhar permanentemente a situação e reserva-se o direito de tomar qualquer iniciativa que considere necessária.


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