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Disastro della cenere vulcanica: la preparazione per affrontare la crisi un anno dopo

Commission Européenne - MEMO/11/235   12/04/2011

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MEMO/11/235

Bruxelles, 12 aprile 2011

Disastro della cenere vulcanica: la preparazione per affrontare la crisi un anno dopo

Ad un anno dall’eruzione del vulcano Eyjafjallajökull nell’aprile 2010 sono state adottate numerose misure di accompagnamento, come deciso dai ministri nel Consiglio dei Trasporti del 4 maggio 2010, sulla base delle proposte delle Commissione a livello internazionale, dell’UE e a livello nazionale per migliorare la preparazione alle crisi nel settore dell’aviazione, in particolare in relazione alle nubi di cenere vulcanica. I risultati raggiunti sinora figurano di seguito, anche se il lavoro non è ancora terminato. La Commissione europea, Eurocontrol e l’Agenzia europea per la sicurezza aerea parteciperanno all’esercizio di simulazione organizzato dall’ICAO (Organizzazione per l’aviazione civile internazionale) il 13 e il 14 aprile per provare l’efficacia delle modifiche apportate al piano di emergenza dell’ICAO in caso di nube vulcanica in Europa e le relative procedure. La Commissione, sulla base dei risultati della simulazione e della valutazione dei progressi compiuti finora, presenterà in giugno una relazione ai ministri dei trasporti.

Il vicepresidente della Commissione europea Siim Kallas, responsabile per i trasporti, ha dichiarato: “Gli intensi sforzi compiuti negli ultimi dodici mesi hanno ripagato consentendo di migliorare la pianificazione e i sistemi di risposta in caso di crisi. Continuiamo però a lavorare. Le crisi nel settore aeronautico provocate da eruzioni vulcaniche o altre cause sono imprevedibili e diverse una dall’altra. Non sarà mai possibile arrivare ad un rischio zero, ma è possibile fare il massimo sforzo per approntare sistemi in grado di far fronte a questo tipo di disastri. Sono stati apportati notevoli miglioramenti alle linee guida internazionali in caso di crisi provocate dalle ceneri vulcaniche, sono stati compiuti significativi progressi nella rapida applicazione del Cielo unico europeo e si è svolto un intenso lavoro per preparare informazioni trasparenti destinate alle compagnie aeree concernenti le soglie applicabili alle ceneri. L’esercizio di simulazione della nube vulcanica che verrà effettuato questo mese fornirà maggiori informazioni sul lavoro che resta da svolgere. Su questa base e sulle basi di una dettagliata analisi dei progressi compiuti, la Commissione riferirà ai Ministri dei trasporti in giugno e se necessario raccomanderà ulteriori iniziative da adottare.”

I principali sviluppi in atto dall’aprile 2010:

Revisione del piano di emergenza in caso di ceneri vulcaniche per l’Europa (ICAO)

In seguito alla crisi della nube vulcanica, si è resa necessaria un’urgente iniziativa coordinata a livello europeo per rivedere le vigenti procedure internazionali in caso di attività vulcanica (linee guida dell’ICAO per l’Europa). Le attuali linee guida dell’ICAO si sono rivelate inadeguate durante la crisi, in quanto erano basate su un rigido principio di precauzione.

Nel dicembre 2010, l’ICAO ha concluso la revisione del proprio “piano di emergenza in caso di ceneri vulcaniche” per l’Europa, che contiene linee guida standard per allertare gli aeromobili in caso di eruzioni e le procedure da seguire anche in caso di eventuale chiusura dello spazio aereo.

Queste linee guida, che riprendono l’impostazione negoziata dalla Commissione europea durante il fine settimana del 17 e 18 aprile 2010 in base all’esperienza maturata con la crisi del vulcano Eyjafjallajökull, distinguono ora 3 gradi di contaminazione delle ceneri, da utilizzare a livello operativo in Europa qualora si verifichino nuove eruzioni.

Un esercizio di simulazione di eruzione vulcanica avrà luogo il 13 e 14 aprile 2011 sotto gli auspici dell’ICAO per testare e verificare l’efficacia del nuovo piano di emergenza.

Contemporaneamente l’ICAO ha stabilito nel giugno 2010 una Task Force internazionale per le ceneri vulcaniche per esaminare tutti gli elementi connessi alle linee guida in caso di eruzione vulcanica, compreso lo sviluppo di un quadro mondiale di gestione dei rischi per la sicurezza e per permettere la abituale determinazione dei livelli di sicurezza delle operazioni nello spazio aereo contaminato dalla cenere. L’ICAO sta sviluppando delle linee guida per la gestione delle operazioni di volo e le procedure destinate alle autorità aeronautiche nazionali. La presentazione dei risultati è prevista per il mese di giugno 2011.

Accelerare l’integrazione della gestione del traffico aereo europeo attraverso l’iniziativa Cielo unico europeo.

La crisi ha rivelato la necessità di un maggiore coordinamento del sistema di gestione del traffico aereo europeo. L’attuale fragmentazione nazionale del controllo del traffico aereo ha acuito e aggravato gli effetti della crisi. Il 4 maggio 2010 il Consiglio europeo ha attribuito all’accelerazione della realizzazione del Cielo unico europeo la massima priorità politica.

I lavori relativi al Cielo unico europeo sono notevolmente progrediti nel corso dell’ultimo anno. Le misure più importanti adottate nel 2010 sono le seguenti:

  • Obiettivi di prestazione: nel febbraio 2011 gli Stati membri hanno adottato, sulla base di proposte della Commissione, degli obiettivi di prestazione per il Cielo unico europeo. Si tratta di obiettivi essenziali, fissati a livello dell’Unione europea e nazionale, per la gestione del traffico aereo, ad esempio sotto il profilo di standard di efficienza per la gestione del traffico, di livelli di ritardo dei voli, di norme di sicurezza e di impatto ambientale. Tali norme vanno al cuore della struttura del Cielo unico europeo e la conclusione di un accordo comune con gli Stati membri ha costituito un passo importante verso l’istituzione del Cielo unico europeo.

  • Blocchi funzionali di spazio aereo: il sistema di gestione del traffico aereo del Cielo unico europeo sarà strutturato su nove diversi gruppi di Stati membri organizzati in blocchi funzionali di spazio aereo (FAB). Spetta agli Stati membri approvare e creare i singoli blocchi funzionali di spazio aereo, ma per farlo è necessario che la Commissione adotti orientamenti e regole di esecuzione, stabilendo la base delle modalità per la loro realizzazione. Tali regole sono state adottate dagli Stati membri, sulla base di proposte della Commissione, nell’ambito del comitato per il Cielo unico il 3 dicembre 2010. Ad oggi sono stati istituiti tre FAB sulla base di accordi intergovernamentali: FAB Regno Unito/Irlanda; FAB Danimarca/Svezia; e FABEC (che comprende Francia, Germania, Lussemburgo, Paesi Bassi, Belgio, Svizzera). Il termine per la realizzazione dei nove FAB che restano è il 4 dicembre 2012. In base all’attuale programmazione il calendario per la realizzazione dei FAB viene rispettato e gli obiettivi saranno in larga misura raggiunti.

  • Per quanto attiene alle norme comuni di sicurezza per il Cielo unico europeo, l’Agenzia europea per la sicurezza aerea deve svolgere un ruolo di maggior rilievo. Nel 2010 c’è stata una forte accelerazione dei programmi per ampliare le competenze dell’Agenzia europea per la sicurezza aerea al fine di includere la regolamentazione di sicurezza nel settore della gestione del traffico aereo, rafforzando ulteriormente in questo modo un’impostazione armonizzata a livello europeo in merito all’obiettivo generale di mantenere la sicurezza come obiettivo prioritario del settore aeronautico. È attesa una decisione formale da parte degli Stati membri nell’aprile 2011.

  • Designazione di un gestore della rete: al centro del cielo unico europeo la figura del gestore della rete fungerà da soggetto centrale con il compito di coordinare quotidianamente il controllo del traffico aereo europeo, nonché di assumere la guida nel coordinamento delle risposte a future situazioni di crisi che colpiscano il settore dell’aviazione. Nel 2010, sono stati accelerati i lavori per designare Eurocontrol gestore della rete, con l’adozione della regola di esecuzione delle “funzioni di rete” e la designazione da parte degli Stati membri di Eurocontrol al fine di permettere un utilizzo ottimale e coordinato dello spazio aereo europeo.

  • Istituzione di una cellula di crisi: nel 2010 è stata istituita la Cellula europea di coordinamento delle crisi nel settore aeronautico (EACCC). L’EACCC, una volta attivata, è presieduta dalla Commissione e da Eurocontrol, e prevede la partecipazione della Presidenza dell’UE, dei fornitori di servizi di navigazione aerea, degli utenti dello spazio aereo, degli aeroporti, nonché di altre importanti parti interessate, in base a quanto si ritenga necessario in funzione della natura della crisi. La cellula di crisi è progettata come un’ulteriore struttura di supporto per il gestore della rete in una situazione di crisi.

  • La piattaforma aeronautica: dopo la crisi, la Commissione ha deciso di istituire una piattaforma aeronautica, su iniziativa del vicepresidente Kallas con le principali parti interessate a livello europeo, per facilitare il coordinamento a lungo termine con il settore del trasporto aereo, e per permettere di dare un seguito effettivo di breve termine a queste misure di crisi. La piattaforma aeronautica è stata istituita in quanto gruppo di alto livello del settore aeronautica per fornire consulenza strategica in merito ad un futuro sostenibile per i trasporti aerei e a un futuro concorrenziale per l’industria aeronautica europea. I suoi membri hanno chiesto la piena attuazione del Cielo unico europeo; l’estensione dei principi del cielo unico oltre i confini dell’Unione europea; la definizione di una efficace struttura di governance per la futura istituzione del sistema SESAR.

  • Tecnologia per il cielo unico europeo (istituzione del sistema SESAR). SESAR è il braccio tecnologico del cielo unico europeo. Sono stati intensificati i lavori sui dettagli della strategia di attuazione di SESAR nel 2010 che consentiranno alla Commissione di presentare una comunicazione al Consiglio sui meccanismi di governance e finanziamento per la fase di attuazione del SESAR nel corso del 2011.

Valutazione del rischio e gestione

Durante la crisi dell’aprile 2010 non erano disponibili le informazioni necessarie per consentire alle autorità nazionali ed europee, nonché alle compagnie aeree, di effettuare una valutazione del rischio accurata in merito al volo in presenza di ceneri vulcaniche.

È stata svolta una quantità notevole di lavoro, in particolare su due fronti: (i) soglie di cenere; (ii) metodi di modello meteorologici

(i) Soglie di cenere

L’Agenzia europea per la sicurezza aerea ha lavorato sulla questione della determinazione della soglia per la cenere vulcanica secondo il mandato ricevuto dalle conclusioni del Consiglio Trasporti nel maggio 2010. Il lavoro per fissare una soglia unica delle ceneri si è rivelato estremamente difficile.

È divenuto sempre più chiaro che in realtà, ogni crisi dovuta a ceneri vulcaniche può essere diversa, come il tipo di ceneri. Pertanto stabilire una soglia del tipo “unica per tutti i casi” non è fattibile nel breve termine. L’EASA continuerà a lavorare su quest’aspetto che tuttavia non sarà certamente risolto nel breve termine. Va osservato che questo tipo di soglia non esiste in nessuna parte al mondo, nemmeno in aree come l’America o il Sud est asiatico dove è stata maturata una maggiore esperienza con questo tipo di problemi. Non è pertanto possibile basarsi su elementi che sono stati adottati altrove, procedendo ad un loro adattamento.

Si tratta però di una questione decisamente grave. L’EASA sta ora cercando di affrontare il problema attraverso un’altra soluzione. Non “una soglia unica per tutti i casi”, ma misure giuridicamente vincolanti che impongono ai costruttori dei motori di fornire informazioni dettagliate in merito ai rischi connessi all’esposizione a ceneri vulcaniche e ai livelli di tolleranza dei diversi motori che essi producono.

Nell’autunno 2011, l’EASA pubblicherà una proposta di misure giuridicamente vincolanti (vale a dire modifiche agli attuali codici di aeronavigabilità dell’EASA) per imporre ai costruttori di motori di fornire alle compagnie aeree informazioni dettagliate sul rischio connesso all’esposizione alle ceneri vulcaniche e i diversi livelli di tolleranza. Attualmente i costruttori di motori non hanno l’obbligo di farlo. L’EASA dovrebbe adottare formalmente tali misure, successivamente al periodo di consultazione, ai primi del 2012. La proposta dell’EASA di avviso di proposta di emendamento dovrà definire e standardizzare i dati sull’aeronavigabilità forniti dai costruttori di motori necessari ai fini della valutazione del rischio operativo.

Si tratterà di un importante passo in avanti per quanto riguarda il problema di fondo di fornire alle compagnie aeree le informazioni essenziali di cui hanno bisogno sui rischi e sulla tolleranza alle ceneri per poter procedere alle necessarie valutazioni in merito alle operazioni di volo in condizioni di ceneri vulcaniche. In particolare questo dovrebbe consentire una valutazione del rischio più accurata per le aerolinee che volano nelle “zone grigie” durante una crisi di ceneri vulcaniche.

(ii) Prodotti meteorologici

L’altra area dove si sono concentrati gli sforzi è quella della messa a punto dei prodotti meteorologici utilizzati in una situazione di crisi. Vi è una chiara necessità di una maggiore accuratezza e un miglioramento della modellizzazione. Questo ha comportato un lavoro sia sulle fonti di informazioni che alimentano i modelli nonché sugli stessi sistemi di modellizzazione.

Ai fini del miglioramento della qualità dei dati che alimentano i modelli, in Islanda sono stati installati nuovi sistemi radar. Inoltre, il “Vulcanic Ash Advisory Centre” di Londra ha acquisito nuove capacità di misurazione in volo, attraverso un nuovo aeromobile e nuovi strumenti per migliorare la qualità e la quantità dei dati ottenuti durante i voli test in presenza di ceneri.

Questo è estremamente importante per consentire alla comunità aeronautica di ricevere informazioni accurate, tempestive e coerenti in merito a posizione, quantità, composizione, altitudine, traiettoria prevista e deriva delle ceneri vulcaniche. Il che a sua volta permette di migliorare e rendere più accurati i processi decisionali operativi.

A livello europeo, EUROCONTROL ha prodotto un nuovo strumento, lo “European Crisis Visualization Interactive Tool for ATFCM”, vale a dire lo strumento europeo interattivo di visualizzazione in caso di crisi per la gestione del flusso del traffico aereo e della capacità (ATFCM), denominato EVITA. La decisione di aprire e chiudere il proprio spazio aereo spetta sempre agli Stati membri ma il suddetto strumento consente una capacità decisamente maggiore di visualizzare quest’informazione in tempo reale e assiste le compagnie aeree nelle loro decisioni operative, facilitando un maggior livello di gestione del traffico aereo nello spazio aereo interessato.

Un coordinamento uniforme dei diritti dei passeggeri dopo la crisi provocata dal vulcano

Una delle principali richieste presentate dai ministri dopo la crisi delle ceneri vulcaniche era che la Commissione assicurasse un’applicazione uniforme della normativa sui diritti dei passeggeri. Era importante garantire che i passeggeri possano avvalersi dei loro diritti in tutta Europa e che l’industria possa basarsi su una interpretazione comune delle norme su tutto il territorio europeo.

Nelle settimane che hanno seguito la crisi vulcanica la Commissione europea ha coordinato la rete delle autorità nazionali per arrivare a orientamenti interpretativi comuni per gli organismi nazionali di applicazione (ONA) nel trattare le denunce in materia di diritti dei passeggeri collegate alla crisi vulcanica. La Commissione si è inoltre notevolmente adoprata presso le autorità nazionali e le singole compagnie aeree per garantire un’impostazione coerente all’interno dell’UE.

Si stima che successivamente alla crisi vulcanica le autorità nazionali di applicazione abbiano ricevuto circa 10 000 denunce di passeggeri. Se si considera che i passeggeri interessati dalle cancellazioni dei voli erano milioni, tale cifra è relativamente bassa: durante la crisi delle ceneri vulcaniche dell’aprile 2010, più di 100 000 voli sono stati cancellati interessando più di 10 milioni di persone.

Dopo un anno, la valutazione della Commissione è che la gran maggioranza delle compagnie aeree durante la crisi vulcanica si è comportata in modo estremamente responsabile. Le richieste di rimborso in seguito a voli cancellati sono state evase in un lasso di tempo ragionevole, come lo sono state le richieste di riprotezione e assistenza di breve termine. La maggior parte delle richieste che non sono state accolte dai vettori e che quindi hanno dovuto essere trasmesse alle autorità nazionali, sono quelle più problematiche concernenti i casi di passeggeri che sono stati lasciati a terra (spesso all’estero) per periodi più lunghi e che quindi hanno presentato importanti richieste di risarcimento. Tali denunce devono essere valutate dalle autorità nazionali e se necessario, verranno risolte in sede legale.

Questo mese (aprile 2011) la Commissione presenterà due comunicazioni che valutano il funzionamento del regolamento n. 261/2004 sui diritti dei passeggeri del trasporto aereo e del regolamento n. 1107/2006 sulle persone a mobilità ridotta e che stabiliscono i passi successivi da compiere. Le suddette comunicazioni tengono conto delle esperienze maturate, in particolare durante le crisi delle ceneri vulcaniche e delle precipitazioni nevose del 2010, prendendo in considerazione la necessità di migliorare la cooperazione tra le autorità competenti e rivedere alcune disposizioni del regolamento n. 261/2004.

Piani di azione sulla mobilità europea

Il protrarsi della chiusura dello spazio aereo europeo in seguito alla eruzione vulcanica in Islanda ha provocato un’estrema frustrazione presso i viaggiatori che si sono ritrovati bloccati negli aeroporti.

Dopo la crisi delle ceneri vulcaniche, i ministri dei trasporti, nella riunione del 4 maggio 2010, hanno espresso il loro deciso sostegno alle proposte della Commissione di accelerare i lavori relativi a piani di mobilità pan-europei. È emerso chiaramente sia nella crisi vulcanica che in quella provocata dalla neve del dicembre 2010, che quando un modo di trasporto viene gravemente colpito, non è facile per altri modi di trasporto intervenire e colmare la lacuna. Al Consiglio Trasporti del 2/3 dicembre 2010 la Commissione ha presentato ai ministri una relazione dettagliata sulla propria iniziativa per rafforzare la capacità di resistenza del sistema dei trasporti europeo garantendo l’ininterrotta mobilità di passeggeri e merci in caso di improvvisa crisi dei trasporti.

La Commissione ha chiesto ai governi nazionali dei contributi sui diversi aspetti di queste proposte al fine di poter avanzare oltre.

Prossime tappe

Aprile 2011: esercizio di simulazione dell’ICAO di ceneri vulcaniche

La Commissione europea, EUROCONTROL e l’EASA parteciperanno ad un’importante esercitazione dell’ICAO per verificare l’efficienza delle modifiche e dei miglioramenti apportati al piano e alle procedure di emergenza dell’ICAO in caso di ceneri vulcaniche. L’esercitazione si svolgerà il 13 e 14 aprile e coinvolgerà più di 70 aerolinee, 14 fornitori di servizi di navigazione aerea, 10 autorità di regolamentazione nazionale, il Centro di consulenza sulle ceneri vulcaniche di Londra (VAAC), nonché la Commissione europea, l’EASA e EUROCONTROL.

L’esercitazione consentirà di valutare pienamente l’impatto delle procedure aggiornate nelle procedure di emergenza per ceneri vulcaniche dell’ICAO per l’Europa. Nell’ambito di tale esercitazione verrà attivata la Cellula europea di coordinamento in caso di crisi (EACCC) di recente creazione e verrà provato un nuovo strumento creato da EUROCONTROL, lo “Strumento europeo interattivo di visualizzazione in caso di crisi per la gestione del flusso del traffico aereo e della capacità (ATFCM)”, denominato EVITA. L’esercitazione sarà solo una simulazione e non avrà alcun impatto sui voli reali.

L’esercitazione simulerà l’eruzione del vulcano Grimsvötn in Islanda che provocherà una nube di cenere vulcanica che si diffonderà a sud sull’Atlantico settentrionale e attraverso lo spazio aereo europeo. Nel primo giorno dell’esercitazione, gli Stati chiederanno ad EUROCONTROL di aprire, chiudere o restringere il loro spazio aereo in base alle rispettive procedure nazionali attualmente applicabili. Il secondo giorno dell’esercitazione, verrà testata una nuova impostazione europea armonizzata. Tale impostazione è coerente con il progetto di linee guida dell’ICAO – “Gestione delle operazioni di volo con contaminazione da nube vulcanica conosciuta o prevista” – che è stato sviluppato nell’aprile 2010 e consente alle compagnie aeree di decidere se intendono volare nelle aree contaminate da ceneri, sulla base di una valutazione del rischio di sicurezza riconosciuta dalla competente autorità nazionale di sorveglianza.

Successivamente a tale esercitazione, ai primi di giugno si terrà una riunione di valutazione a livello europeo per comunicare le esperienze acquisite e decidere iniziative di riesame.

Giugno 2011 Relazione della Commissione ai ministri dei trasporti sulla cenere vulcanica e la preparazione alle crisi. La Commissione presenterà ai ministri dei trasporti, in giugno, una valutazione dei progressi compiuti per quanto riguarda la preparazione alle crisi causate da cenere vulcanica e, se necessario, raccomanderà ulteriori iniziative da prendere.

La Commissione continuerà a monitorare in permanenza la situazione e si riserva il diritto di adottare eventuali iniziative che si rendano necessarie.


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