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MEMO/11/235

Bruxelles, le 12 avril 2011

Nuage de cendres volcaniques: préparation aux situations de crise, un an après les perturbations du trafic aérien

Un an après l’éruption du volcan Eyjafjallajökull, en avril 2010, et conformément aux décisions arrêtées par le Conseil des ministres des transports, le 4 mai 2010, sur la base de propositions de la Commission, toute une série de mesures de suivi ont été adoptées aux niveaux international, européen et national pour améliorer la préparation aux situations de crise dans le secteur du transport aérien, notamment dans le contexte d'un nuage de cendres volcaniques. Les mesures adoptées à ce jour sont précisées ci-dessous, d’autres travaux étant toujours en cours. Les 13 et 14 avril, la Commission européenne, Eurocontrol et l’Agence européenne de la sécurité aérienne (EASA) participeront à l'exercice de simulation organisé par l’OACI (Organisation de l'aviation civile internationale) afin de tester l’efficacité des modifications apportées au plan et aux procédures d'urgence de l’OACI sur les cendres volcaniques pour la région Europe. Sur la base des résultats de la simulation et de sa propre évaluation des progrès réalisés, la Commission rendra compte en juin de la situation aux ministres des transports.

Siim Kallas, vice-président de la Commission chargé des transports, a déclaré: «Le travail intensif réalisé ces douze derniers mois a permis d'améliorer les plans et les mécanismes de gestion des crises, mais nous ne nous arrêterons pas là. Qu'elles soient d’origine volcanique ou de toute autre nature, les crises frappant le secteur du transport aérien sont par essence imprévisibles et ont chacune leurs spécificités. Si le risque zéro n’existe pas, nous devons faire le maximum pour mettre en place des systèmes efficaces qui nous permettront de faire face aux catastrophes. Les orientations internationales concernant les mesures à mettre en œuvre en présence d'un nuage de cendres volcaniques ont été considérablement améliorées, le projet de ciel unique européen a connu une très nette accélération et des efforts importants ont été faits pour informer de manière transparente les compagnies aériennes sur les seuils applicables en matière de cendres. L'exercice de simulation organisé ce mois-ci concernant les actions à entreprendre en présence d’un nuage de cendres fournira davantage d’informations sur ce qui doit encore être fait. Sur la base de cet exercice et d’une analyse détaillée des progrès réalisés, la Commission soumettra en juin un rapport aux ministres des transports et présentera, le cas échéant, des recommandations en faveur de nouvelles mesures».

Principales évolutions depuis avril 2010:

Plan d’urgence révisé sur les cendres volcaniques pour la région Europe (OACI)

La crise provoquée par le nuage de cendres a révélé l’urgence d’une action coordonnée à l’échelle européenne afin de réviser les procédures internationales applicables en cas d’activité volcanique (orientations de l’OACI pour la région Europe). Les orientations en vigueur de l’OACI s’étaient révélées inadaptées durant la crise en raison de l'application extrêmement stricte du principe de précaution sur laquelle elles reposaient.

En décembre 2010, l’OACI a achevé la révision de son plan d’urgence sur les cendres volcaniques pour la région Europe, qui contient des orientations normalisées concernant l'alerte des avions en cas d'éruption ainsi que des procédures à respecter, y compris en ce qui concerne la fermeture éventuelle d’un espace aérien.

Ces orientations, qui reflètent l’approche prônée par la Commission européenne durant le week-end des 17 et 18 avril 2010 sur la base de l’expérience tirée de l’éruption de l’Eyjafjallajökull, distinguent désormais trois degrés de contamination par les cendres. Cette classification devrait être utilisée en Europe en cas de nouvelle éruption.

Une simulation d’éruption volcanique se tiendra les 13 et 14 avril 2011 sous l’égide de l’OACI afin de tester et de vérifier l’efficacité du nouveau plan d’urgence.

Parallèlement, l’OACI a mis sur pied en juin 2010 un groupe de travail international sur les cendres volcaniques, qui a pour mission d’examiner les orientations existantes applicables en cas d’éruption et d’élaborer un cadre mondial de gestion des risques en matière de sécurité, qui doit permettre de déterminer régulièrement les niveaux d’opération jugés sûrs dans un espace aérien contaminé par des cendres. Il élabore en outre des orientations pour la gestion des opérations de vol et pour les procédures des autorités nationales de l’aviation. Il devrait présenter les fruits de son travail en juin 2011.

Accélérer l’intégration de la gestion du trafic aérien en Europe grâce à l’initiative «ciel unique européen»

La crise a révélé la nécessité de renforcer considérablement la coordination du système européen de gestion du trafic aérien. La fragmentation du contrôle du trafic aérien sur une base nationale a exacerbé et intensifié les effets de la crise. Le Conseil européen du 4 mai 2010 a accordé la plus haute priorité politique à l’accélération de la mise en œuvre du ciel unique européen.

Les travaux dans ce domaine ont progressé de manière tout à fait significative l’année dernière. Les principales réalisations de l'année 2010 étaient les suivantes:

  • Objectifs de performance: en février 2011, les États membres ont adopté, sur la base de propositions de la Commission, des objectifs de performance pour le ciel unique européen. Il s’agit d’objectifs clés – au niveau européen et au niveau national – en matière de normes de gestion du trafic aérien, notamment en ce qui concerne l’efficacité de la gestion du trafic, les niveaux de retard des vols, les normes de sécurité et l’impact sur l’environnement. L’accord conclu avec les États membres est un pas significatif vers la mise en place du ciel unique européen: en effet, ces normes sont déterminantes pour la structure même du ciel unique.

  • Blocs d’espace aérien fonctionnels: le système de gestion du trafic aérien du ciel unique européen reposera sur neuf groupes d’États membres organisés en blocs d'espace aérien fonctionnels (BEAF), les États membres eux-mêmes devant s'accorder sur les différents blocs et les mettre sur pied. Au préalable, la Commission a cependant dû élaborer des orientations et des règles de mise en œuvre pour ces BEAF. Les États membres ont adopté de telles règles sur la base des propositions de la Commission le 3 décembre 2010, durant la réunion du comité du ciel unique. Pour l’heure, trois BEAF ont été mis en place sur la base d’accords intergouvernementaux: le BEAF Royaume-Uni/Irlande, le BEAF Danemark/Suède et le FABEC (composé de la France, de l’Allemagne, du Luxembourg, des Pays-Bas, de la Belgique et de la Suisse). Les neuf BEAF doivent être mis sur pied avant le 4 décembre 2012. D’après le calendrier actuel, le processus est sur les rails et les objectifs seront largement atteints.

  • Pour ce qui est des normes de sécurité communes pour le ciel unique européen, l’Agence européenne de la sécurité aérienne (EASA) doit jouer un plus grand rôle. En 2010, les projets d’élargissement des compétences de l’Agence à la réglementation des questions de sécurité dans le domaine de la gestion du trafic aérien ont connu une nette accélération. Cette démarche doit assurer une plus grande harmonisation européenne dans le domaine de la sécurité, qui doit rester la première priorité en matière de transport aérien. Une décision officielle des États membres est attendue pour avril 2011.

  • Désignation d’un gestionnaire de réseau: le gestionnaire de réseau est l’entité centrale du ciel unique européen. Il coordonnera au quotidien le contrôle du trafic aérien en Europe et dirigera la coordination des réponses à apporter aux situations de crise affectant le secteur du transport aérien. Le processus de désignation d’Eurocontrol comme gestionnaire de réseau a connu une accélération en 2010: les règles de mise en œuvre des «fonctions de réseau» ont été adoptées, et les États membres ont désigné Eurocontrol pour assurer une utilisation optimale et coordonnée de l'espace aérien européen.

  • Création d’une cellule de crise: en 2010 a été fondée la cellule européenne de coordination de l’aviation en cas de crise (CECAC). Lorsqu’elle est activée, elle est présidée par la Commission et par Eurocontrol. Y prennent part également la présidence de l’Union, les prestataires de services de navigation aérienne, les utilisateurs de l'espace aérien et les aéroports, auxquels peuvent s'ajouter d'autres acteurs concernés, selon les besoins et la nature de la crise. La cellule de crise est une structure additionnelle de soutien au gestionnaire de réseau en situation de crise.

  • Plateforme «Aviation»: après la crise, la Commission a décidé de mettre sur pied une plateforme consacrée à l'aviation. Réunie par le vice-président de la Commission, Siim Kallas, et composée des principaux acteurs européens du secteur, celle-ci doit faciliter la coordination à long terme avec le secteur du transport aérien et permettre un suivi effectif à court terme des mesures de crise. La plateforme «Aviation» a été conçue comme un groupe à haut niveau chargé de fournir des conseils stratégiques en vue de promouvoir la viabilité du transport aérien et la compétitivité future de l'industrie aéronautique européenne. Ses membres ont recommandé de mettre en œuvre intégralement le ciel unique européen, d’appliquer ses principes au-delà de l’Union européenne et de mettre au point une structure de gouvernance efficace pour le déploiement futur du système SESAR.

  • Technologie sous-jacente au ciel unique européen (déploiement du système SESAR): SESAR est le volet technologique du ciel unique européen. Les travaux visant à préciser les modalités de son déploiement se sont intensifiés en 2010, ce qui permettra à la Commission de présenter au Conseil une communication sur les mécanismes de gouvernance et de financement de la phase de déploiement du système SESAR dans le courant de l’année 2011.

Évaluation et gestion des risques

Les informations permettant aux autorités nationales et européennes ainsi qu’aux compagnies aériennes d'évaluer avec précision les risques inhérents à un vol dans un ciel chargé de cendres volcaniques n’étaient pas disponibles durant la crise d'avril 2010.

Des travaux tout à fait substantiels ont été réalisés dans ce domaine entretemps, essentiellement sur deux points: (i) les seuils en matière de cendres et (ii) les modèles météorologiques.

(i) Seuils en matière de cendres

L’Agence européenne de la sécurité aérienne travaille à la définition d’un seuil en matière de cendres volcaniques depuis que le Conseil «Transports» lui en a donné le mandat dans ses conclusions de mai 2010. La définition d’un seuil unique en la matière se révèle extrêmement difficile.

Il apparaît de plus en plus que chaque crise provoquée par un nuage de cendres volcaniques est unique en son genre et que la nature des cendres est à chaque fois différente. Un seuil unique n’est donc pas viable à court terme. L’EASA continuera de se pencher sur cette question, mais aucune solution n’est à prévoir dans l’immédiat. Il convient de noter qu’il n’existe de seuil de ce type nulle part dans le monde - pas même dans des régions telles que l’Amérique ou l’Asie du Sud-Est, qui sont confrontées à ces questions depuis plus longtemps. Il n’est donc pas possible de se baser sur des normes existantes.

La question n’en demeure pas moins essentielle. L’EASA envisage désormais de résoudre le problème autrement: non pas en adoptant un seuil unique, mais en instaurant l’obligation légale, pour les constructeurs de moteurs, de fournir des informations détaillées concernant les risques associés à une exposition aux cendres volcaniques et concernant les seuils de tolérance des différents moteurs qu’ils produisent.

L’EASA publiera à l’automne 2011 une proposition de mesures juridiquement contraignantes (sous la forme d’une modification de ses codes de navigabilité) obligeant les constructeurs de moteurs à fournir aux compagnies aériennes des informations détaillées sur les risques associés à l’exposition à différents types de cendres volcaniques et sur les seuils de tolérance de leurs moteurs. Pour l’heure, les constructeurs de moteurs ne sont pas soumis à cette obligation. L’EASA devrait adopter officiellement de telles mesures début 2012, au terme de la période de consultation. La proposition d’avis de proposition de modification de l’EASA portera sur la nécessité de définir et d’harmoniser les données de navigabilité fournies par les constructeurs de moteurs qui doivent être utilisées pour l’évaluation des risques opérationnels.

Il s’agira d’une avancée considérable qui permettra aux compagnies aériennes de disposer des informations clés sur la résistance aux cendres dont elles ont besoin pour évaluer les risques liés aux vols dans un ciel chargé de cendres volcaniques. La proposition devrait notamment permettre aux compagnies aériennes opérant dans les «zones grises», lors d’une crise provoquée par l’émission de cendres, de réaliser de manière beaucoup plus précise cette évaluation des risques.

(ii) Outils météorologiques

L’autre domaine sur lequel les efforts se sont concentrés est le perfectionnement des outils météorologiques utilisés en situation de crise. Une précision accrue et une meilleure modélisation s'imposent incontestablement. Les travaux ont porté à la fois sur les sources d'informations qui alimentent les modèles et sur les systèmes de modélisation eux-mêmes.

Pour accroître la qualité des données incorporées dans les modèles, de nouveaux systèmes radar ont été installés en Islande. Le centre VAAC de Londres a par ailleurs acquis de nouvelles capacités de mesure aéroportées, dont un nouvel aéronef et des instruments permettant d’accroître la qualité et la quantité des données collectées lors des vols de contrôle dans un ciel chargé de cendres.

Ces instruments sont essentiels pour permettre au secteur de l’aviation de recevoir en temps opportun des informations précises et cohérentes concernant la position, la quantité, la composition, l’altitude, la trajectoire prévue et la dérive des cendres volcaniques. Ces informations permettent à leur tour d’améliorer les décisions opérationnelles et d’en accroître la précision.

Au niveau européen, Eurocontrol a développé un nouvel outil: EVITA, l’instrument interactif européen de visualisation en cas de crise pour la gestion de la capacité et des courants de trafic aérien. Si les États membres restent libres d’ouvrir et de fermer leur espace aérien, cet instrument permet de visualiser ces informations en temps réel de manière bien plus efficace. Il aidera donc les compagnies aériennes lors de la prise de décisions opérationnelles et contribuera à assurer une meilleure gestion du trafic aérien dans l'espace aérien affecté.

Application uniforme des droits des passagers après la crise provoquée par le nuage de cendres

L’une des principales demandes formulées par les ministres dans le sillage de la crise provoquée par le nuage de cendres était que la Commission veille à l’application uniforme de la législation relative aux droits des passagers après la crise. Il importait de garantir que tous les passagers dans toute l’Europe puissent faire valoir leurs droits et que les entreprises puissent se fonder sur une interprétation commune du droit dans l’ensemble de l’Union.

Dans les semaines qui ont suivi la crise, la Commission européenne a coordonné les travaux du réseau d’autorités nationales dans l’objectif d’arrêter des orientations communes en matière d’interprétation de la législation. Ces orientations devaient aider les organismes nationaux compétents à traiter les réclamations des passagers introduites à la suite de la crise provoquée par le nuage de cendres. La Commission a également collaboré de manière intensive avec les autorités nationales et les différentes compagnies aériennes afin d’assurer une approche cohérente dans toute l’Union.

On estime à environ 10 000 le nombre de plaintes de passagers reçues par les autorités nationales compétentes à la suite de la crise provoquée par le nuage de cendres. Ce chiffre est relativement faible au vu du nombre de passagers victimes d’annulations de vol – plus de 100 000 vols ont été annulés durant la crise d’avril 2010 et plus de 10 millions de personnes en ont subi les conséquences.

La Commission estime aujourd’hui, un an après, que la grande majorité des compagnies aériennes se sont acquittées sérieusement de leurs responsabilités durant la crise. Les demandes de remboursement des vols annulés ont été traitées dans un délai raisonnable, tout comme de nombreuses plaintes portant sur le réacheminement et la prise en charge à court terme. La plupart des plaintes qui n’ont pas été réglées par les transporteurs et qui ont donc été transmises aux autorités nationales sont les plus difficiles à résoudre: elles concernent des passagers qui ont été immobilisés pendant une plus longue période (souvent à l’étranger) et ont donc des griefs beaucoup plus conséquents à formuler. Elles doivent être examinées par les autorités nationales et seront réglées en justice si nécessaire.

La Commission publiera ce mois-ci (en avril 2011) deux communications qui évaluent le fonctionnement du règlement n° 261/2004 relatif aux droits des passagers aériens et du règlement n° 1107/2006 relatif aux droits des personnes à mobilité réduite («règlement PMR») et qui présentent les mesures envisagées. Ces communications intègrent notamment les enseignements des crises provoquées par le nuage de cendres et par les précipitations hivernales de 2010. Elles soulignent la nécessité de renforcer la coopération entre les autorités compétentes et de revoir certaines dispositions du règlement n° 261/2004.

Plans d’action européens en faveur de la mobilité

La fermeture prolongée de l’espace aérien européen à la suite de l’éruption volcanique en Islande a immobilisé de nombreux voyageurs dans les aéroports, les plaçant dans des situations difficiles.

Dans le sillage de la crise provoquée par le nuage de cendres, les ministres des transports ont fermement soutenu, lors de leur réunion du 4 mai 2010, les propositions de la Commission en faveur d’une intensification des efforts consacrés aux plans de mobilité paneuropéens. La crise provoquée par le nuage de cendres et celle provoquée par les précipitations hivernales de décembre 2010 ont fait clairement apparaître que de graves perturbations au niveau d’un mode de transport étaient difficiles à compenser par les autres moyens de transport. Lors du Conseil européen des ministres des transports des 2 et 3 décembre 2010, la Commission a présenté de manière détaillée son initiative visant à renforcer la résilience du système de transports européen en assurant la mobilité ininterrompue des voyageurs et des marchandises en cas de crise soudaine dans le domaine des transports.

Pour pouvoir aller de l'avant, elle a demandé aux gouvernements des États membres de réagir aux différents aspects de ces propositions.

Prochaines étapes

Avril 2011: exercice de simulation d’un nuage de cendres volcaniques organisé par l’OACI

La Commission européenne, Eurocontrol et l’EASA participeront à un important exercice de simulation de crise organisé par l’OACI afin de tester l'efficacité des modifications et des améliorations apportées à son plan et à ses procédures d’urgence relatifs aux cendres volcaniques. L’exercice aura lieu les 13 et 14 avril. Y participeront plus de 70 compagnies aériennes, 14 prestataires de services de navigation aérienne, 10 instances nationales de réglementation, le Volcanic Ash Advisory Centre (VAAC) de Londres, ainsi que la Commission européenne, l’EASA et Eurocontrol.

L’exercice permettra d’évaluer de manière exhaustive l’impact de la mise à jour des procédures d’urgence de l’OACI. La nouvelle cellule européenne de coordination de l'aviation en cas de crise (CECAC) sera activée et le nouvel instrument interactif européen de visualisation en cas de crise pour la gestion de la capacité et des courants de trafic aérien (EVITA, développé par Eurocontrol) sera testé. Il s’agira d’une simple simulation, sans incidence sur les vols réels.

L’exercice reposera sur le scénario d’une éruption du volcan Grimsvötn en Islande, entraînant la formation d’un nuage de cendres volcaniques qui s’étendra vers le sud, à travers l’Atlantique Nord et l'espace aérien européen. Le premier jour de l’exercice, les États demanderont à Eurocontrol d’ouvrir ou de fermer leur espace aérien ou d'en limiter l'accès conformément aux procédures nationales actuellement en vigueur. Le deuxième jour, une nouvelle approche européenne harmonisée sera testée. Cette approche est conforme au projet d’orientations de l’OACI (intitulé «Management of Flight Operations with Known or Forecast Volcanic Cloud Contamination»), en préparation depuis avril 2010. Elle permet aux compagnies aériennes de décider d'assurer ou non des liaisons aériennes dans les zones contaminées par les cendres, sur la base d'une évaluation des risques pour la sécurité sanctionnée par l’autorité nationale de contrôle compétente.

Une session européenne d’évaluation se tiendra début juin afin de faire le point sur les leçons tirées de l’exercice et de s’accorder sur des mesures de suivi.

Juin 2011: présentation par la Commission d’un rapport aux ministres des transports concernant la préparation aux situations de crise dans le contexte d’un nuage de cendres volcaniques. Le même mois, la Commission leur fournira une évaluation des progrès réalisés dans ce domaine et, au besoin, recommandera l’adoption de nouvelles mesures.

La Commission continuera de suivre en continu l’évolution de la situation et se réserve le droit de prendre toute initiative éventuellement nécessaire.


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