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Nube volcánica: un año después, estado de preparación ante situaciones de crisis

European Commission - MEMO/11/235   12/04/2011

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MEMO/11/235

Bruselas, 12 de abril de 2011

Nube volcánica: un año después, estado de preparación ante situaciones de crisis

En el año transcurrido desde de la erupción del volcán Eyjafjallajökull en abril de 2010, y tal como convinieron los ministros en el Consejo de Transportes del 4 de mayo de 2010, se han adoptado numerosas medidas de seguimiento —nacionales, internacionales y de la UE— sobre la base de un conjunto de propuestas presentadas por la Comisión, a fin de mejorar la preparación ante la irrupción de crisis en la aviación provocadas, en particular, por nubes de cenizas volcánicas. Los resultados alcanzados hasta ahora se enumeran más abajo, pero los trabajos siguen en curso. La Comisión Europea, Eurocontrol y la Agencia Europea de Seguridad Aérea participarán en el ejercicio de simulación que celebrará la OACI (Organización de Aviación Civil Internacional) los días 13 y 14 de abril para probar la efectividad de los cambios del Plan de Contingencia frente a las cenizas volcánicas para Europa de la OACI, así como de los procedimientos correspondientes. La Comisión, sobre la base de los resultados de la simulación y de la evaluación de los avances conseguidos hasta la fecha, informará a los ministros de Transportes en junio.

Siim Kallas, vicepresidente de la Comisión Europea responsable de la política de transportes, ha asegurado: «Los intensos esfuerzos desplegados en los últimos doce meses han dado sus frutos en términos de mejora de la planificación y de los sistemas de respuesta en caso de crisis. Pero seguimos trabajando. Por su propia naturaleza, las crisis provocadas por la erupción de volcanes y otras crisis de la aviación son impredecibles y cada una de ella será distinta. Nunca podremos llegar al riesgo cero, pero podemos hacer todo lo que esté en nuestra mano para preparar sistemas sólidos que puedan paliar catástrofes. Se han mejorado de manera notable las orientaciones internacionales sobre las nubes de cenizas volcánicas, se ha avanzado en una medida considerable para acelerar el proceso de establecimiento del Cielo Único Europeo y se ha trabajado intensamente para que se proporcione a las compañías aéreas información transparente sobre los valores límite de cenizas volcánicas. El ejercicio de simulación de una nube volcánica que se va a celebrar este mes nos dará más información sobre las medidas que proceda adoptar. Sobre la base de este ejercicio y de un análisis detallado de los avances logrados hasta ahora, la Comisión informará a los ministros de Transportes en junio y, en su caso, recomendará las medidas necesarias».

Principales avances desde abril de 2011:

Revisión del Plan de Contingencia frente a las cenizas volcánicas para Europa (OACI)

Tras la crisis de la nube volcánica, urgía una actuación coordinada en el ámbito europeo para revisar los procedimientos internacionales vigentes en caso de actividad volcánica (directrices para Europa de la OACI). Esas directrices resultaron ineficaces durante la crisis, ya que se basaban en un principio de precaución muy estricto.

En diciembre de 2010, la OACI finalizó la revisión de su «Plan de Contingencia frente a las cenizas volcánicas para Europa, que incluía unas directrices estandarizadas para alertar a las aeronaves ante la erupción de un volcán, así como los procedimientos que deben seguirse, en particular, en caso de posible cierre del espacio aéreo.

Este material de orientación, que refleja el enfoque negociado por la Comisión Europea durante el fin de semana del 17 y 18 de abril de 2010 sobre la base de la experiencia del volcán Eyjafjallajökull, distingue ahora tres grados de contaminación por ceniza volcánica, que serán de aplicación en Europa en caso de nuevas erupciones.

Los días 13 y 14 de abril de 2011 se celebrará un ejercicio de simulación de una nube volcánica, bajo los auspicios de la OACI, para probar y verificar la efectividad del nuevo Plan de Contingencia.

Por otro lado, en junio de 2010, la OACI estableció un Grupo Operativo Internacional sobre Cenizas Volcánicas para revisar todos los elementos del material de orientación sobre erupciones volcánicas, entre los que destaca el desarrollo de un sistema mundial de gestión del riesgo de seguridad, y para poder determinar conforme a una rutina los niveles de seguridad operativa en un espacio aéreo contaminado por cenizas. La OACI está preparando material de orientación para las operaciones de vuelo y los procedimientos de las autoridades públicas de aviación. Está previsto que los resultados se presenten en junio de 2011.

Aceleración de la integración de la gestión del tráfico aéreo en Europa a través de la iniciativa del Cielo Único Europeo

La crisis puso de relieve la necesidad de reforzar la coordinación del sistema europeo de gestión del tráfico aéreo. La fragmentación del control del tráfico aéreo en parcelas nacionales exacerbó e intensificó los efectos de la crisis. El 4 de mayo de 2010, el Consejo Europeo dio máxima prioridad política al objetivo de acelerar la aplicación de la iniciativa del Cielo Único Europeo.

En el último año se han logrado avances sustanciales en el proceso de establecimiento del Cielo Único Europeo. Las medidas más importantes adoptadas en 2010 fueron las siguientes:

  • Objetivos de rendimiento: En febrero de 2011, los Estados miembros adoptaron un conjunto de objetivos de rendimiento del Cielo Único Europeo sobre la base de las propuestas formuladas por la Comisión. Se trata de objetivos clave para la gestión del tráfico aéreo, a escala de la UE y en el ámbito nacional, en materia de niveles de eficiencia de la gestión del tráfico, retrasos en los vuelos, seguridad e impacto ambiental. Estas normas constituyen el núcleo de la estructura del Cielo Único Europeo, y el acuerdo alcanzado con los Estados miembros supuso un gran paso adelante hacia el establecimiento del Cielo Único Europeo.

  • Bloques funcionales de espacio aéreo: El sistema de gestión del Cielo Único Europeo se constituirá en torno a nueve grupos de Estados miembros organizados en bloques funcionales de espacio aéreo. Son los Estados miembros quienes deben acordar y crear cada bloque funcional de espacio aéreo, pero a tal fin la Comisión tuvo que adoptar una norma de desarrollo relativa a los bloques funcionales y elaborar material de orientación, sentando las bases de los procedimientos correspondientes. Esas normas fueron adoptadas por los Estados miembros en el Comité del Cielo Único, sobre la base de las propuestas de la Comisión, el 3 de diciembre de 2010. Hasta la fecha se han establecido tres bloques funcionales de espacio aéreo sobre la base de acuerdos intergubernamentales: el bloque funcional Reino Unido/Irlanda, el bloque funcional Dinamarca/Suecia y el FABEC (bloque funcional que agrupa a Francia, Alemania, Luxemburgo, los Países Bajos, Bélgica y Suiza). La fecha límite de establecimiento de los nueve bloques es el 4 de diciembre de 2012. Según la programación actual, se está cumpliendo el calendario y van a alcanzarse en su mayor parte los objetivos fijados.

  • En lo que respecta a las normas comunes de seguridad del Cielo Único Europeo, la Agencia Europea de Seguridad Aérea (AESA) debe desempeñar un papel más destacado. En 2010 se aceleraron considerablemente los planes de ampliar las competencias de la AESA para incluir la normativa de seguridad en el ámbito de la gestión del tráfico aéreo, impulsando un enfoque europeo armonizado en lo relativo al objetivo general de mantener la seguridad como prioridad principal de la aviación. Está previsto que los Estados miembros adopten una decisión formal al respecto en abril de 2011.

  • Nombramiento de un gestor de la red: El elemento central del Cielo Único Europeo es el gestor de la red, que proporcionará una entidad centralizada de coordinación del control del tráfico aéreo europeo en el día a día y asumirá la dirección en la coordinación de la respuesta ante futuras situaciones de crisis que afecten a la aviación. En 2010 se aceleró el proceso de nombramiento de Eurocontrol como gestor de la red, gracias a la adopción de la norma de desarrollo sobre las «funciones de red» y al nombramiento de Eurocontrol por parte de los Estados miembros con vistas a un uso óptimo y coordinado del espacio aéreo europeo.

  • Establecimiento de una célula de crisis: En 2010 se creó la Célula de Coordinación de Crisis de la Aviación Europea (EACCC, por sus siglas en inglés). Cuando se activa, la EACCC es presidida por la Comisión y Eurocontrol, con la participación de la Presidencia de la Unión, los proveedores de servicios de navegación, los usuarios del espacio aéreo y los aeropuertos, así como de otras partes interesadas, según proceda en función de la naturaleza de la crisis. La célula de crisis está concebida como una estructura de apoyo adicional al gestor de la red en una situación de crisis.

  • Plataforma de Aviación: Tras la crisis, la Comisión decidió establecer una plataforma de aviación, fruto del consenso entre el vicepresidente Kallas y las principales partes interesadas europeas, a fin de facilitar la coordinación a largo plazo con el sector del transporte aéreo y el seguimiento efectivo a corto plazo de las medidas adoptadas en caso de crisis. La Plataforma de Aviación se ha establecido como grupo de alto nivel del sector de la aviación para proporcionar asesoramiento estratégico acerca de un futuro sostenible para el transporte aéreo y un futuro competitivo para la industria aeronáutica europea. Sus miembros han hecho un llamamiento para el pleno establecimiento del Cielo Único Europeo, la ampliación del ámbito de aplicación de los principios del Cielo Único Europeo más allá de las fronteras de la Unión Europea y la definición de una estructura efectiva de gobernanza de cara al futuro despliegue de SESAR.

  • Tecnología relativa al Cielo Único Europeo (despliegue de SESAR). SESAR es la vertiente tecnológica del Cielo Único Europeo. En 2010 se intensificaron los trabajos relativos a los pormenores de la estrategia de despliegue de SESAR, gracias a lo cual la Comisión estará en condiciones de presentar una comunicación al Consejo sobre gobernanza y mecanismos de financiación para la fase de despliegue de SESAR durante 2011.

Evaluación y gestión del riesgo

Durante la crisis de abril de 2010 no se dispuso de la información necesaria para que las autoridades nacionales y europeas, así como las compañías aéreas, pudieran efectuar una evaluación exacta del riesgo que suponía volar con la nube de cenizas volcánicas.

En este ámbito la actividad se ha centrado en dos frentes: i) valores límite de cenizas volcánicas; ii) modelización meteorológica.

i) Valores límite de cenizas

La AESA ha estado trabajando en la determinación de un valor límite de cenizas volcánicas desde que obtuvo un mandato en este sentido en las conclusiones del Consejo de Transportes de mayo de 2010. El establecimiento de un solo umbral está resultando extremadamente difícil.

Poco a poco ha ido quedando claro que, en realidad, cada crisis de cenizas volcánicas puede ser diferente, como también será distinto el tipo de cenizas emitidas. Así pues, establecer un umbral universal no es viable a corto plazo. La AESA seguirá trabajando en esta cuestión, pero lo más probable es que no pueda llegarse a una solución a corto plazo. Cabe señalar que en ningún otro lugar del mundo existe este tipo de valor límite, ni siquiera en América o en el Sudeste Asiático, donde cuentan con más experiencia al respecto, de tal modo que es imposible adaptar algo que ya exista en otras zonas del mundo.

Sin embargo, se trata de una cuestión muy importante. La AESA está empezando a abordar el problema por otra vía: no se trataría de establecer un umbral universal, sino medidas vinculantes que exijan a los fabricantes de motores que faciliten información detallada sobre los riesgos de la exposición a cenizas volcánicas y sobre los niveles de tolerancia de los motores que fabrican.

En el otoño de 2011, la AESA publicará una propuesta de medidas vinculantes (a saber, cambios de los códigos de aeronavegabilidad) para exigir a los fabricantes de motores que proporcionen a las compañías aéreas información detallada sobre los riesgos de la exposición a cenizas volcánicas y sobre los niveles de tolerancia. Hoy por hoy, los fabricantes de motores no están obligados a hacerlo. La AESA debería adoptar formalmente estas medidas, tras el periodo de consulta correspondiente, a principios de 2012. La propuesta de «aviso de propuesta de modificación» de la AESA abordará la necesidad de definir y normalizar los datos de aeronavegabilidad que deberán facilitar los fabricantes de motores como punto de partida para la evaluación del riesgo operativo.

Esta iniciativa supondrá un gran paso adelante en la resolución del problema esencial de proporcionar a las compañías aéreas la información clave que necesitan sobre riesgo y tolerancia frente a las cenizas volcánicas, a fin de proceder a las evaluaciones necesarias sobre las condiciones de vuelo en un entorno de cenizas. En concreto, permitirá a las compañías aéreas evaluar con mucha más exactitud el riesgo de volar en «zonas grises» en una crisis de este tipo.

ii) Modelización meteorológica

El otro aspecto en el que se han centrado los esfuerzos ha sido el ajuste de los productos meteorológicos utilizados en situaciones de crisis. Sin duda, es preciso elevar el grado de exactitud y mejorar la modelización. En este sentido, la actividad se ha centrado en las fuentes de los datos que alimentan los modelos y en los propios sistemas de modelización.

En términos de mejora de la calidad de los datos que alimentan los modelos, cabe destacar el establecimiento en Islandia de nuevos sistemas de radares. Además, el centro de avisos de cenizas volcánicas (VAAC) de Londres ha adquirido nuevas capacidades para mediciones en altitud, con un avión nuevo e instrumentos para mejorar la calidad y cantidad de los datos recabados en los vuelos de prueba en un entorno de cenizas.

Estas iniciativas revisten una importancia crucial al permitir a la comunidad aeronáutica recabar datos exactos, oportunos y coherentes sobre la posición, la cantidad, la composición, la altitud, la trayectoria prevista y la dispersión de las cenizas volcánicas, lo que, a su vez, permite introducir mejoras y elevar el grado de precisión de la toma de decisiones operativas.

En el ámbito europeo, Eurocontrol ha desarrollado una herramienta nueva de visualización interactiva para la gestión del flujo y la capacidad del tránsito aéreo en caso de crisis, denominada EVITA (European Crisis Visualization Interactive Tool for ATFCM). Los Estados miembros siguen siendo competentes para adoptar la decisión de abrir y cerrar su espacio aéreo, pero esta herramienta mejorará la capacidad de visualizar esta información en tiempo real y ayudará a las aerolíneas en sus decisiones operativas, en beneficio de la gestión del tráfico aéreo en un espacio aéreo afectado.

Coordinación uniforme de los derechos de los pasajeros tras la crisis de la nube volcánica

Una de las exigencias más importantes formuladas por los ministros tras la crisis de la nube volcánica fue que la Comisión velara por la aplicación uniforme de la normativa sobre los derechos de los pasajeros tras la crisis. Era importante garantizar que los pasajeros de toda Europa tuvieran acceso a sus derechos y que la industria pudiera contar con una interpretación común de la legislación en toda Europa.

En las semanas que siguieron a la crisis de las cenizas volcánicas, la Comisión Europea coordinó la red de autoridades nacionales para acordar unas orientaciones de interpretación común destinadas a ayudar a los organismos nacionales de ejecución en la gestión de las reclamaciones de derechos de los pasajeros afectados por la crisis. Asimismo, la Comisión trabajó intensamente con las autoridades nacionales y con las compañías aéreas para asegurar un enfoque coherente en toda la Unión.

Se estima que las autoridades nacionales recibieron unas 10 000 reclamaciones de pasajeros tras la crisis de las cenizas volcánicas. Esta cifra es relativamente baja si se tiene en cuenta que las cancelaciones de vuelos afectaron a millones de pasajeros: durante la crisis de abril de 2010 se cancelaron más de 100 000 vuelos, lo que afectó a más de 10 millones de personas.

Un año después, la Comisión ha concluido que la gran mayoría de las compañías aéreas asumió con rigor sus responsabilidades durante la crisis. Las reclamaciones de reembolso por la cancelación de vuelos se resolvieron en un plazo razonable, al igual que las numerosas reclamaciones por desvío de rutas y asistencia a corto plazo. La mayor parte de las reclamaciones que no han sido satisfechas por las compañías aéreas y que, por tanto, han sido remitidas a las autoridades nacionales son las más problemáticas, porque los pasajeros quedaron varados (en muchos casos a bordo) durante periodos largos, por lo que sus reclamaciones son de gran cuantía. Estas reclamaciones deben ser evaluadas por las autoridades nacionales y, en su caso, deberán resolverlas los tribunales.

La Comisión publicará este mes (abril de 2010) dos comunicaciones sobre la evaluación de sendos Reglamentos: el Reglamento (CE) nº 261/2004, sobre los derechos de los pasajeros, y el Reglamento (CE) nº 1107/2006, sobre las personas con movilidad reducida, y determinará las medidas que proceda adoptar al respecto. Las comunicaciones tienen en cuenta las lecciones extraídas, en concreto, de la crisis de la nube volcánica y de las nevadas de 2010, y consideran la necesidad de reforzar la cooperación entre las autoridades competentes y de revisar algunas disposiciones del Reglamento (CE) nº 261/2004.

Planes de acción para la movilidad en Europa

El cierre prolongado del espacio aéreo europeo tras la erupción del volcán islandés dejó inmersos en una gran frustración a miles de viajeros varados en los aeropuertos.

Tras la nube volcánica, los ministros de Transportes, en su reunión del 4 de mayo de 2010, respaldaron con firmeza las propuestas de la Comisión para acelerar los planes de movilidad paneuropea. Tanto la crisis de la nube volcánica como la provocada por las nevadas de diciembre de 2010 pusieron de manifiesto que, cuando un modo de transporte sufre una crisis grave, no es fácil que los demás modos de transporte sean capaces de tomar el relevo para suplir las carencias. En el Consejo de Transportes de los días 2 y 3 de diciembre de 2010, la Comisión informó de manera detallada a los ministros sobre su iniciativa de reforzar la resistencia del sistema europeo de transporte garantizando la movilidad ininterrumpida de pasajeros y mercancías en caso de una crisis repentina que afecte al transporte.

La Comisión ha pedido a los gobiernos nacionales que, para poder avanzar, presenten sus observaciones acerca de los distintos aspectos esbozados en esas propuestas.

Próximas etapas

Abril de 2011: Ejercicio de simulación de una nube volcánica de la OACI

La Comisión Europea, Eurocontrol y la AESA participarán en un gran ejercicio de simulación de una crisis organizado por la OACI para probar la efectividad de los cambios y mejoras introducidos en el Plan de Contingencia frente a las cenizas volcánicas y en los procedimientos correspondientes. El ejercicio tendrá lugar los días 13 y 14 de abril y contará con la participación de más de setenta compañías aéreas, catorce proveedores de servicios de navegación aérea, diez autoridades nacionales de reglamentación, el centro de avisos de cenizas volcánicas (VAAC) de Londres, así como la Comisión Europea, la AESA y Eurocontrol.

El ejercicio permitirá evaluar de manera exhaustiva el impacto de la aplicación de procedimientos actualizados de contingencia frente a las cenizas volcánicas de la OACI. Una parte del ejercicio consistirá en activar la recientemente creada EACCC y probar la nueva herramienta EVITA. Se tratará de una mera simulación sin incidencia en los vuelos reales.

En el ejercicio se simulará la erupción del volcán islandés Grimsvötn y la consiguiente nube volcánica a lo largo del Atlántico Norte y del espacio aéreo europeo. El primer día del ejercicio, los Estados participantes pedirán a Eurocontrol que abra, cierre o restrinja su espacio aéreo a las aeronaves con arreglo a sus procedimientos nacionales vigentes. El segundo día se probará un nuevo enfoque europeo armonizado. Este enfoque está en consonancia con el borrador del material de orientación de la OACI sobre la gestión de las operaciones de vuelo ante la contaminación por nube volcánica conocida o prevista (Management of Flight Operations with Known or Forecast Volcanic Cloud Contamination), que se viene preparando desde abril de 2010 y permitirá a las compañías aéreas decidir si vuelan en zonas contaminadas por cenizas volcánicas basándose en una evaluación del riesgo de seguridad aceptada por la autoridad nacional de supervisión competente.

Tras este ejercicio, a principios de junio se celebrará una sesión de evaluación de alcance europeo para informar sobre las conclusiones extraídas y acordar las medidas de seguimiento correspondientes.

Junio de 2011: Informe de la Comisión Europea a los ministros de Transportes sobre las cenizas volcánicas y el estado de preparación ante situaciones de crisis. La Comisión, en el mes de junio, facilitará a los ministros de Transportes una evaluación de los avances logrados en el ámbito de la preparación ante crisis provocadas por cenizas volcánicas y, en su caso, formulará recomendaciones sobre las medidas que proceda adoptar.

La Comisión continuará supervisando la situación de forma permanente y se reserva el derecho a tomar cualquier iniciativa cuando sea necesario.


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