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Flugbetriebsstörungen durch Vulkanasche: Rückblick nach Jahresfrist und Krisenvorsorge

European Commission - MEMO/11/235   12/04/2011

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MEMO/11/235

Brüssel, den 12. April 2011

Flugbetriebsstörungen durch Vulkanasche: Rückblick nach Jahresfrist und Krisenvorsorge

Ein Jahr nach Ausbruch des Vulkans Eyjafjallajökull im April 2010 besteht – wie vom Rat der Verkehrsminister am 4. Mai 2010 auf der Grundlage von Vorschlägen der Kommission beschlossen – ein breites Spektrum von Folgemaßnahmen auf nationaler, internationaler und EU-Ebene zur Verbesserung der Krisenbereitschaft im Luftverkehr, insbesondere im Hinblick auf Vulkanasche. Die bislang erzielten Ergebnisse werden nachfolgend erläutert, die Arbeit geht jedoch weiter. Die Europäische Kommission, Eurocontrol und die Europäische Agentur für Flugsicherheit nehmen am 13. und 14. April an einer Simulationsübung der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO) teil, bei der die Wirksamkeit des überarbeiteten Vulkanasche-Notfallplans der ICAO für Europa und der entsprechenden Verfahren getestet wird. Die Kommission wird den Verkehrsministern auf der Grundlage der Ergebnisse dieser Simulation und ihrer Bewertung der bisherigen Fortschritte im Juni Bericht erstatten.

Der für Verkehr zuständige Vizepräsident der Europäischen Kommission, Siim Kallas, erklärte hierzu: „Die intensiven Anstrengungen während der letzten 12 Monate haben sich gelohnt – die Krisenplanung und die Notfallsysteme wurden verbessert. Gleichwohl geht die Arbeit weiter. Vulkanausbrüche sind wie andere Störfaktoren für den Luftverkehr naturgemäß unvorhersehbar; jede dadurch ausgelöste Krise stellt sich daher anders dar. Wir können zwar niemals sämtliche Risiken ausschließen, aber wir können unser Möglichstes tun, um solide Systeme zur Krisenbewältigung einzurichten. Die internationalen Leitlinien in Bezug auf Vulkanasche wurden deutlich verbessert, es wurden erhebliche Fortschritte bei der beschleunigten Verwirklichung des einheitlichen europäischen Luftraums erzielt und intensive Anstrengungen unternommen, um den Luftfahrtunternehmen transparente Informationen zu Grenzwerten für die Aschekonzentration in der Luft bereitzustellen. Die Vulkanaschesimulationsübung in diesem Monat wird weitere Erkenntnisse über die künftig notwendigen Arbeiten bringen. Auf dieser Grundlage und gestützt auf eine eingehende Analyse der erzielten Fortschritte wird die Kommission den Verkehrsministern im Juni Bericht erstatten und erforderlichenfalls weitere notwendige Maßnahmen empfehlen.“

Die wichtigsten Entwicklungen seit April 2010:

Überarbeiteter Vulkanasche-Notfallplan für Europa (ICAO)

Nach der Vulkanaschekrise waren dringend Maßnahmen auf europäischer Ebene zur Überarbeitung der bestehenden internationalen Verfahren bei Vulkanausbrüchen (ICAO-Leitlinien für Europa) notwendig. Die bestehenden ICAO-Leitlinien hatten sich während der Krise als unzweckmäßig erwiesen, da sie auf einem sehr strengen Vorsorgeprinzip beruhten.

Im Dezember 2010 hat die ICAO die Überarbeitung ihres Vulkanasche-Notfallplans für Europa abgeschlossen, der standardisierte Leitlinien für die Warnung von Flugzeugen bei Vulkanausbrüchen und den u. a. bei einer möglichen Sperrung des Luftraums zu befolgenden Verfahren enthält.

In diesen zur Orientierung dienenden Anleitungen, die das unter Vermittlung durch die Europäische Kommission während des Wochenendes vom 17. und 18. April 2010 auf der Grundlage der Erfahrungen beim Eyjafjallajökull-Ausbruch erarbeitete Konzept widerspiegeln, werden nun drei Grenzwerte für die Aschekonzentration unterschieden, die bei künftigen Eruptionen für den Flugbetrieb in Europa relevant sein sollen.

Am 13./14. April findet unter der Schirmherrschaft der ICAO eine Übung statt, bei der ein Vulkanausbruch simuliert wird, um die Wirksamkeit des neuen Notfallplans zu testen.

Parallel dazu hat die ICAO im Juni 2010 ihre internationale Vulkanasche-Task Force eingesetzt, um sämtliche Aspekte der Leitlinien zu Vulkanausbrüchen, darunter auch die Entwicklung eines globalen Rahmens für das Sicherheitsrisikomanagement, zu überprüfen und die routinemäßige Ermittlung sicherer Betriebsebenen in Lufträumen, die mit Vulkanasche belastet sind, zu ermöglichen. Derzeit entwickelt die ICAO Empfehlungen für das Flugbetriebsmanagement und die Verfahren staatlicher Luftfahrtbehörden. Die Ergebnisse werden voraussichtlich im Juni 2011 vorgelegt.

Beschleunigte Integration des europäischen Flugverkehrsmanagements durch die Initiative „Einheitlicher europäischer Luftraum“ („Single European Sky” – SES)

Bei der Krise wurde die Notwendigkeit einer viel stärkeren Koordinierung des europäischen Flugverkehrsmanagementsystems deutlich. Die Auswirkungen der Krise wurden durch die bestehende Zerteilung der Flugsicherung auf die Einzelstaaten noch verschlimmert. Die beschleunigte Realisierung des einheitlichen europäischen Luftraums wurde vom Rat am 4. Mai 2010 als höchste politische Priorität eingestuft.

Im Verlauf des letzten Jahres hat die Arbeit am einheitlichen europäischen Luftraum sehr bedeutende Fortschritte gemacht. Die wichtigsten Ergebnisse, die 2010 erzielt wurden, sind:

  • Leistungsziele: Im Februar 2011 haben die Mitgliedstaaten auf der Grundlage von Vorschlägen der Kommission Leistungsziele für den einheitlichen europäischen Luftraum angenommen. Hierbei handelt es sich um vorrangige, auf nationaler und europäischer Ebene gesetzte Ziele für das Flugverkehrsmanagement, die beispielsweise Effizienzstandards für die Verkehrsabwicklung, Verspätungen, Sicherheits- und Umweltstandards betreffen. Diese Standards bilden den Kern der SES-Struktur; das Erzielen einer einvernehmlichen Einigung mit den Mitgliedstaaten war daher ein bedeutender Schritt in Richtung der Verwirklichung des einheitlichen europäischen Luftraums.

  • Funktionale Luftraumblöcke: Das Flugverkehrsmanagementsystem des einheitlichen europäischen Luftraums stützt sich auf neun Gruppen von Mitgliedstaaten, die funktionale Luftraumblöcke (FLB) bilden. Die Ausgestaltung und Einrichtung der einzelnen funktionalen Luftraumblöcke obliegt den Mitgliedstaaten, setzt jedoch entsprechende Durchführungsvorschriften und Leitlinien der Kommission voraus, in denen dieser Prozess geregelt wird. Diese Regeln wurden von den Mitgliedstaaten auf der Grundlage der Vorschläge der Kommission am 3. Dezember 2010 im Ausschuss für den einheitlichen Luftraum angenommen. Bislang wurden drei FLB auf der Grundlage zwischenstaatlicher Übereinkünfte eingerichtet, nämlich UK/Irland, Dänemark/Schweden sowie der von Frankreich, Deutschland, den Benelux-Staaten und der Schweiz gebildete funktionale Luftraumblock FABEC. Schlusstermin für die Einrichtung sämtlicher neun FLB ist der 4. Dezember 2012. Dieser Prozess verläuft derzeit planmäßig, und die wesentlichen Ziele werden erreicht.

  • Bei den gemeinsamen Sicherheitsstandards für den einheitlichen europäischen Luftraum muss der Europäischen Agentur für Flugsicherheit (EASA) eine größere Rolle zukommen. 2010 wurden die Pläne zur Erweiterung der Zuständigkeiten der Europäischen Agentur für Flugsicherheit deutlich forciert, um Sicherheitsvorschriften für das Flugverkehrsmanagement darin einzubeziehen und so ein harmonisiertes europäisches Konzept im Hinblick auf das Primat der Sicherheit im Luftverkehr weiter auszubauen. Eine offizielle Entscheidung der Mitgliedstaaten wird im April 2011 erwartet.

  • Benennung eines Netzmanagers: Im Mittelpunkt des einheitlichen europäischen Luftraums steht der Netzmanager, der eine zentrale Instanz für die Koordinierung der europäischen Flugverkehrskontrolle im Alltag schafft und bei der Koordinierung der Reaktion auf künftige Krisensituationen, die den Luftverkehr beeinträchtigen, federführend ist. 2010 wurden die Arbeiten zur Bestellung von Eurocontrol als Netzmanager durch die Verabschiedung der Durchführungsvorschriften zu den Netzfunktionen und die Benennung von Eurocontrol durch die Mitgliedstaaten vorangebracht, so dass die Nutzung des europäischen Luftraums optimiert und koordiniert werden kann.

  • Einsetzung eines Krisenstabs: 2010 wurde das Krisenkoordinierungsgremium für die europäische Luftfahrt (European Aviation Crisis Coordination Cell, EACCC) eingerichtet. Wenn das EACCC in Bereitschaft versetzt wird, führen die Kommission und Eurocontrol dessen Vorsitz; daneben sind der EU-Vorsitz, Flugsicherungsorganisationen, Luftraumnutzer und Flughäfen sowie andere Akteure beteiligt, deren Mitwirkung je nach Art der Krise notwendig erscheint. Dieser Krisenstab ist als zusätzliche Ressource zur Unterstützung des Netzmanagers in einer Krisensituation konzipiert.

  • Die Luftfahrtplattform: Die Kommission beschloss im Anschluss an die Krise die Einrichtung einer Luftfahrtplattform der zentralen Akteure auf europäischer Ebene, die von Vizepräsident Kallas einberufen wird und deren Aufgabe darin besteht, die langfristige Koordinierung mit dem Luftfahrtsektor zu erleichtern und kurzfristige Folgemaßnahmen zu den Krisenmaßnahmen zu ermöglichen. Die Luftfahrtplattform wurde als hochrangige Gruppe des Luftfahrtsektors geschaffen, um strategische Beratung im Hinblick auf eine nachhaltige Zukunft des Luftverkehrs und die künftige Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Luftfahrtindustrie zu bieten. Ihre Mitglieder haben zur vollständigen Verwirklichung des einheitlichen europäischen Luftraums, zur Ausdehnung seiner Grundsätze über die Grenzen der Europäischen Union hinaus und zur Festlegung einer wirksamen Governance-Struktur für die künftige Errichtung von SESAR aufgerufen.

  • SES-Technologie (Errichtung von SESAR). SESAR ist die technologische Komponente des einheitlichen europäischen Luftraums. 2010 wurde die Arbeit an den Einzelheiten der Strategie zur Einrichtung von SESAR intensiviert; die Kommission kann daher im Laufe von 2011 dem Rat eine Mitteilung über die Governance- und Finanzierungsmechanismen der SESAR-Errichtungsphase vorlegen.

Risikobewertung und ‑management

Während der Krise im April 2010 waren die Informationen, die den nationalen und europäischen Behörden und den Luftfahrtunternehmen eine präzise Einschätzung der Risiken des Flugbetriebs beim Vorhandensein von Vulkanasche erlaubt hätten, nicht verfügbar.

Auf zwei Ebenen wurde der größte Teil der Arbeit geleistet: i) Grenzwerte für Aschekonzentrationen, ii) meteorologische Modelle.

i) Grenzwerte für Aschekonzentrationen

Die Europäische Agentur für Flugsicherheit arbeitet seit Erhalt eines entsprechenden Auftrags durch die Schlussfolgerungen des Rats „Verkehr“ im Mai 2010 an der Festlegung eines Grenzwerts für die Vulkanaschekonzentration in der Luft. Die Festlegung eines einzigen Grenzwerts hat sich als äußerst problematisch erwiesen.

Es wurde nämlich zunehmend deutlich, dass die Beschaffenheit der Asche unterschiedlich sein und jede Aschewolkenkrise anders verlaufen kann. Die Festlegung eines „Universalgrenzwerts“ ist daher kurzfristig nicht tragfähig. Die EASA wird sich weiterhin mit dieser Problematik befassen, für die es jedoch mit Sicherheit keine sofortige Lösung gibt. Diese Art von Grenzwert existiert wohlgemerkt nirgends auf der Welt – auch nicht in Regionen wie Amerika oder Südostasien, die über langjährige Erfahrungen mit derartigen Problemen verfügen – so dass die Möglichkeit entfällt, andernorts bestehende Regelungen auf die europäischen Gegebenheiten zu übertragen.

Gleichwohl ist die Problematik von großer Bedeutung. Die EASA möchte dem Problem nun mit einer anderen Lösung begegnen. Dabei handelt es sich nicht um einen Universalgrenzwert, sondern um rechtsverbindliche Maßnahmen, mit denen die Triebwerkshersteller verpflichtet werden, detaillierte Informationen zu den mit einer Vulkanascheexposition verbundenen Risiken und zur Widerstandsfähigkeit der von ihnen hergestellten Triebwerke bereitzustellen.

Im Herbst 2011 wird die EASA einen Vorschlag für rechtsverbindliche Maßnahmen (d. h. Änderungen der bestehenden Lufttüchtigkeitskodizes der EASA) vorlegen, mit denen die Triebwerkshersteller verpflichtet werden, den Luftfahrtunternehmen detaillierte Informationen zu den mit unterschiedlichen Vulkanascheexpositionen verbundenen Risiken und zur Widerstandsfähigkeit der von ihnen hergestellten Triebwerke bereitzustellen. Derzeit sind die Triebwerkshersteller hierzu nicht verpflichtet. Die EASA wird diese Maßnahmen voraussichtlich nach Abschluss der Konsultationsphase Anfang 2012 offiziell verabschieden. Der Änderungsvorschlag der EASA wird der Notwendigkeit Rechnung tragen, die von den Triebwerksherstellern übermittelten Daten zur Lufttüchtigkeit, die als Faktor in die betriebliche Risikobewertung einfließen müssen, zu definieren und zu standardisieren.

Dies wird ein großer Fortschritt bei der Lösung des Grundproblems sein, den Luftfahrtunternehmen die wesentlichen Informationen zu Ascherisiken und ‑toleranzen zu übermitteln, die sie benötigen, um die Betriebsmöglichkeiten beim Vorhandensein von Vulkanasche einschätzen zu können. Diese dürfte insbesondere den Luftfahrtunternehmen, die bei einer Aschekrise in „Grauzonen“ fliegen, eine genauere Risikobewertung ermöglichen.

ii) Meteorologische Produkte

Ein weiterer Bereich, auf den die Anstrengungen sich konzentrierten, war die Ausarbeitung der in einer Krisensituation genutzten meteorologischen Hilfsmittel. Die Notwendigkeit einer größeren Genauigkeit und leistungsfähigerer Modelle steht außer Frage. Daher wurde sowohl an den Informationsquellen gearbeitet, die die Modelle speisen, als auch an den Modellierungssystemen selbst.

Zur Steigerung der Qualität der von den Modellen genutzten Daten wurden in Island neue Radarsysteme eingerichtet. Daneben hat das Beratungszentrum für Vulkanasche (VAAC) in London zusätzliche luftgestützte Messkapazität in Form eines neuen Flugzeugs mit Instrumenten zur Steigerung der Qualität und Quantität des bei Testflügen in aschekontaminierten Lufträumen gewonnenen Inputs angeschafft.

Diese Kapazität ist von entscheidender Bedeutung, wenn es darum geht, den Luftfahrtsektor rechtzeitig mit genauen und konsistenten Informationen über Position, Menge, Zusammensetzung, Höhe und Bewegungsrichtung von Vulkanasche zu versorgen. Dies wiederum erlaubt bessere und präzise betriebliche Entscheidungen.

Auf europäischer Ebene hat Eurocontrol ein neues interaktives Instrument für das Verkehrsfluss- und Kapazitätsmanagement im Krisenfall (EVITA) entwickelt. Die Entscheidung über die Öffnung oder Sperrung des Luftraums liegt weiterhin bei den Mitgliedstaaten, mit diesem Instrument kann jedoch diese Information effektiver in Echtzeit visualisiert werden, was den Luftfahrtunternehmen ihre operativen Entscheidungsprozesse erleichtert und ein besseres Flugverkehrsmanagement im betroffenen Luftraum ermöglicht.

Einheitliche Regelung der Passagierrechte nach der Vulkanaschekrise

Eines der zentralen Anliegen der zuständigen Minister war nach der Vulkanaschekrise die Gewährleistung einer einheitlichen Handhabung der Fluggastrechte durch die Kommission. Es musste sichergestellt werden, dass die Flugreisenden überall in Europa ihre Rechte wahrnehmen können und dass die Branche sich auf eine europaweit einheitliche Interpretation der einschlägigen Rechtsvorschriften stützen kann.

Die Europäische Kommission koordinierte in den Wochen nach der Vulkanaschekrise das Netz der nationalen Behörden, um im Hinblick auf Fluggastbeschwerden im Zusammenhang mit der Vulkanaschekrise gemeinsame Auslegungsleitlinien für die nationalen Durchsetzungsstellen für Fluggastrechte abzustimmen. Daneben unternahm die Kommission umfassende Arbeiten mit den nationalen Behörden und einzelnen Luftfahrtunternehmen, um ein EU-weit einheitliches Konzept zu gewährleisten.

Schätzungen zufolge gingen bei den nationalen Durchsetzungsstellen im Anschluss an die Aschekrise circa 10 000 Fluggastbeschwerden ein. In Anbetracht des Umstands, dass Millionen von Fluggästen nicht befördert wurden – im April 2010 wurden während der Vulkanaschekrise mehr als 100 000 Flüge annulliert, wovon über 10 Millionen Personen betroffen waren – ist diese Zahl relativ niedrig.

Nach Einschätzung der Kommission im Abstand von einem Jahr sind die allermeisten Luftfahrtunternehmen ihrer Verantwortung während der Aschekrise gewissenhaft nachgekommen. Entschädigungsansprüche wegen annullierter Flüge wurden ebenso wie viele Forderungen im Zusammenhang mit Flugumleitungen und kurzfristiger Betreuung innerhalb vernünftiger Fristen bearbeitet. Die Forderungen, die nicht von den Luftfahrtunternehmen befriedigt und daher an die nationalen Behörden weitergeleitet wurden, sind größtenteils problematischer, da die betroffenen Fluggäste für längere Zeit (und oftmals im Ausland) festsaßen und daher recht hohe Beträge einfordern. Diese Ansprüche müssen von den nationalen Behörden geprüft und erforderlichenfalls gerichtlich geklärt werden.

Die Kommission wird in diesem Monat (April 2011) zwei Mitteilungen vorlegen, in denen das Funktionieren der Verordnung (EG) Nr. 261/2004 über Fluggastrechte sowie der Verordnung (EG) Nr. 1107/2006 über die Rechte von behinderten Flugreisenden und Flugreisenden mit eingeschränkter Mobilität beurteilt wird und die nächsten Schritte dargelegt werden. In diesen Mitteilungen wird den insbesondere bei der Vulkanaschekrise und beim starken Schneefall im Winter 2010 gewonnenen Erfahrungen Rechnung getragen, wobei die Notwendigkeit zur Stärkung der Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Behörden und zur Überarbeitung einiger Bestimmungen der Verordnung 261/2004 berücksichtigt wird.

Europäische Aktionspläne für Mobilität

Die anhaltende Sperrung des europäischen Luftraums nach dem Vulkanausbruch in Island war für die auf Flughäfen festsitzenden Reisenden sehr frustrierend.

Die Verkehrsminister unterstützten bei ihrer Sitzung vom 4. Mai 2010 die Kommissionsvorschläge zur Intensivierung der Arbeit an europaweiten Mobilitätsplänen nachdrücklich. Sowohl bei der Vulkanaschekrise als auch bei der Schneekrise im Dezember 2010 wurde deutlich, dass bei ernsthaften Beeinträchtigungen eines Verkehrsträgers die anderen nicht ohne Weiteres in die Bresche springen können. Bei der Tagung des Rates „Verkehr“ vom 2./3. Dezember 2010 unterrichtete die Kommission die Minister ausführlich über ihre Initiative zur Steigerung der Widerstandsfähigkeit des europäischen Verkehrssystems durch Gewährleistung einer unterbrechungsfreien Mobilität von Personen und Gütern im Falle einer plötzlichen Verkehrskrise.

Die Kommission hat die Regierungen der Mitgliedstaaten im Hinblick auf eine Fortsetzung ihrer Arbeit um Stellungnahmen zu den verschiedenen Aspekten dieser Vorschläge ersucht.

Die nächsten Schritte

April 2011: Vulkanaschesimulationsübung der ICAO.

Die Europäische Kommission, Eurocontrol und die EASA werden an einer Krisenübung teilnehmen, bei der die Wirksamkeit der Änderungen und Verbesserungen des Vulkanasche-Notfallplans der ICAO für Europa und der entsprechenden Verfahren getestet wird. Die Übung, an der mehr als 70 Luftfahrtunternehmen, 14 Flugsicherungsorganisationen, 10 nationale Regulierungsbehörden, das Beratungszentrum für Vulkanasche (VAAC) in London sowie die Europäische Kommission, die EASA und Eurocontrol beteiligt sind, findet am 13. und 14. April statt.

Die Übung bietet eine Gelegenheit zur umfassenden Bewertung der Folgen, die die Anwendung aktualisierter Verfahren des Vulkanasche-Notfallplans der ICAO für Europa hat. Im Rahmen der Übung wird das neu eingerichtete Krisenkoordinierungsgremium für die europäische Luftfahrt (European Aviation Crisis Coordination Cell, EACCC) aktiviert und ein neues interaktives Instrument für das Verkehrsfluss- und Kapazitätsmanagement im Krisenfall (EVITA) getestet. Bei der Übung handelt sich um eine Simulation ohne Auswirkungen auf den realen Flugbetrieb.

Bei der Übung wird ein Ausbruch des isländischen Vulkans Grimsvötn simuliert, der eine sich über dem Nordatlantik und dem europäischen Luftraum ausbreitende Aschewolke verursacht. Am ersten Tag der Übung werden die beteiligten Staaten bei Eurocontrol auf der Grundlage ihrer derzeit geltenden Verfahren beantragen, ihren Luftraum für Flugzeuge zu öffnen, zu sperren oder zu beschränken. Am zweiten Tag der Übung wird ein neues harmonisiertes europäisches Konzept erprobt. Dieses Konzept entspricht den seit April 2010 entwickelten und im Entwurf vorliegenden ICAO-Leitlinien zum Flugbetriebsmanagement bei Kontamination des Luftraums mit Vulkanasche (‘Management of Flight Operations with Known or Forecast Volcanic Cloud Contamination’), die den Luftfahrtunternehmen auf der Grundlage einer von der zuständigen nationalen Sicherheitsbehörde akzeptieren Risikoanalyse eine Entscheidung über die Aufrechterhaltung des Flugbetriebs in einer aschekontaminierten Region ermöglichen.

Im Anschluss an diese Übung werden Anfang Juni bei einer paneuropäischen Bewertungssitzung die gewonnenen Erfahrungen vorgestellt und Folgemaßnahmen vereinbart.

Juni 2011: Bericht der Europäischen Kommission an die Verkehrsminister über Vulkanasche und Krisenbereitschaft. Die Kommission wird den Verkehrsministern im Juni eine Analyse der Fortschritte in Bezug auf Vulkanasche und die diesbezügliche Krisenbereitschaft vorlegen und erforderlichenfalls weitere notwendige Maßnahmen empfehlen.

Die Kommission wird die Situation weiterhin ständig beobachten und behält sich vor, nötigenfalls entsprechende Initiativen zu ergreifen.


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