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memO/10/424

Bruxelles, 20 settembre 2010

Banda larga: la Commissione delinea un metodo comune UE per regolare le reti a banda larga ultraveloci

La Commissione europea ha adottato una raccomandazione che indica alle autorità nazionali di regolamentazione delle telecomunicazioni il modo in cui devono disciplinare l'accesso di terzi, a condizioni di concorrenza, alle reti ultraveloci in fibra ottica (note anche come reti NGA, ovvero "accesso di nuova generazione"), che portano nelle case e nei posti di lavoro le connessioni veloci a banda larga. Dal momento in cui il testo sarà pubblicato nella Gazzetta ufficiale dell'UE le autorità di regolamentazione dovranno tenere in considerazione nelle loro decisioni i nuovi orientamenti. In base a quanto dispone la direttiva quadro sulle telecomunicazioni (2002/21/CE), le autorità di regolamentazione hanno l'obbligo di "tenere nel massimo conto" la raccomandazione della Commissione, giustificando ogni misura che se ne discosti. La raccomandazione offre agli operatori delle telecomunicazioni una maggiore chiarezza a livello normativo, garantendo il giusto equilibrio tra l'esigenza di incoraggiare gli investimenti e la necessità di salvaguardare la concorrenza. Aiuterà a stimolare gli investimenti in reti veloci a banda larga che siano competitive, uno dei primi obiettivi dell'Agenda digitale europea (IP/10/581) e della strategia Europa 2020. La raccomandazione fa parte di un pacchetto di misure relative alla banda larga presentato oggi dalla Commissione (cfr. IP/10/1142).

La raccomandazione della Commissione sull'accesso regolamentato alle reti di accesso di nuova generazione (NGA) definisce un metodo comune a livello dell'UE per disciplinare l'utilizzo delle reti in fibra, destinate ad integrare o sostituire le tradizionali reti in rame che offrono solo una larghezza di banda limitata. Gli investimenti richiesti dall'installazione della fibra ottica sono notevoli, ma questo materiale costituisce il prossimo passo nella naturale evoluzione tecnologica del settore delle telecomunicazioni fisse ed è fondamentale per realizzare gli obiettivi ambiziosi in materia di banda larga fissati nell'Agenda digitale (cfr. IP/10/581, MEMO/10/199 e MEMO/10/200).

In base alle norme europee sulle telecomunicazioni, le autorità di regolamentazione nazionali devono incoraggiare gli investimenti e promuovere la concorrenza. Dove non esiste vera concorrenza, le autorità, dopo aver compiuto un'approfondita analisi del mercato, come dettato dalla direttiva quadro dell'UE sulle telecomunicazioni (2002/21/CE), possono imporre alle imprese dominanti provvedimenti regolamentari ex ante, in modo da correggere questa stortura del mercato. La nuova raccomandazione della Commissione fornisce alle autorità di regolamentazione orientamenti su come applicare queste norme nei mercati delle reti NGA in fibra.

Accesso di nuova generazione

Sia gli operatori storici dominanti che quelli nuovi stanno sostituendo la fibra al rame nelle loro reti esistenti, investendo in reti FTTN (fibra ottica fino ai nodi primari) o FTTH (fibra ottica fino alle abitazioni degli utenti). Nell'UE i grandi operatori di telecomunicazioni (in certi casi ex-monopolisti) competono con altri operatori offrendo servizi basati, ad esempio, su reti via cavo, reti locali disaggregate (LLU) basate sull'accesso disaggregato all'ultimo chilometro delle proprie reti, e accesso a tali reti al flusso di bit.

Necessità di un intervento della Commissione

L'introduzione delle reti NGA in fibra nell'UE è ancora piuttosto agli inizi, eppure un numero sempre maggiore di autorità nazionali di regolamentazione ha iniziato a prendere in considerazione, nelle loro periodiche analisi di mercato, le questioni legate all'accesso regolato a questo tipo di reti. La Commissione riceve sempre più spesso notifiche di provvedimenti regolamentari emanati secondo la procedura di consultazione stabilita dall'articolo 7 della direttiva quadro (cfr. MEMO/09/539). Dal vaglio di questi provvedimenti è giunta alla conclusione che, onde evitare il rischio che si creino divergenze tra i mercati delle telecomunicazioni degli Stati membri, occorre fornire orientamenti alle autorità di regolamentazione. Una regolamentazione incoerente potrebbe causare distorsioni del mercato e generare incertezza nelle imprese che investono in reti di accesso di nuova generazione.

La raccomandazione della Commissione renderà più chiare e coerenti le decisioni dei regolatori delle telecomunicazioni, in modo da incentivare investimenti efficaci e tempestivi nelle reti NGA in tutto il mercato unico dell'UE, favorendo nel contempo la concorrenza nel mercato dei servizi a banda larga.

Bilanciare le esigenze degli operatori nuovi e quelli storici

La raccomandazione dota le autorità di regolamentazione nazionali degli strumenti per sostenere sia i nuovi operatori che si affacciano al mercato NGA, sia gli operatori già presenti che investono nelle infrastrutture. Le autorità di regolamentazione, ad esempio, nel fissare i prezzi di accesso in funzione dei costi per le imprese che godono di una posizione dominante nei mercati nazionali della banda larga, dovranno anche tenere in debito conto gli eventuali rischi che queste imprese corrono nell'affrontare gli investimenti, prevedendo un premio di rischio. La raccomandazione intende contemporaneamente favorire l'ingresso nel mercato e la concorrenza di operatori alternativi, permettendo loro di investire gradualmente e gradualmente installare la propria infrastruttura di rete.

Nello specifico, la raccomandazione ribadisce una serie di principi su cui deve basarsi l'azione delle autorità di regolamentazione dell'UE:

  • in primo luogo, pur escludendo nettamente una regolamentazione più tollerante per le imprese dominanti, la regolazione dei prezzi per l'accesso alle reti in fibra dovrà rispecchiare pienamente i rischi di investimento per consentire alle imprese che investono di avere un buon ritorno economico. Data l'entità potenziale degli investimenti in gioco e l'attuale scarso rendimento di molte categorie di attività finanziarie, si delinea qui un quadro normativo propizio per le imprese disposte ad investire;

  • in secondo luogo, le autorità nazionali di regolamentazione devono disporre di una vasta gamma di soluzioni per l'accesso, tra cui scegliere, in base alla situazione del mercato nazionale, la combinazione più adatta per attrarre nuovi operatori nel mercato e stimolare la concorrenza sul piano delle infrastrutture;

  • in terzo luogo, una regolamentazione ex ante in materia di fibra ottica dovrebbe riflettere le diverse condizioni di concorrenza dei singoli mercati e delle varie zone (rurali e urbane) all'interno di un determinato mercato, con la definizione di norme più leggere laddove esista una concorrenza forte (operatori via cavo e futuro internet mobile);

  • la raccomandazione, infine, appoggia fermamente la stipula di accordi di coinvestimento nelle reti NGA e consente agli operatori di fissare prezzi più bassi per l'accesso alla rete in fibra disaggregata chiedendo in cambio impegni immediati su contratti a lungo termine o di volume.

Le autorità di regolamentazione nazionali devono tenere "nella massima considerazione" la raccomandazione

Sul piano giuridico, l'articolo 19 della direttiva quadro (direttiva 2002/21/CE) obbliga gli Stati membri a garantire che le autorità nazionali di regolamentazione, nell'assolvimento dei loro compiti, tengano nella massima considerazione la raccomandazione della Commissione. Stabilisce inoltre che l'autorità nazionale di regolamentazione, qualora decida di non seguire una determinata raccomandazione, ne debba informare la Commissione motivando tale decisione. Finora le autorità di regolamentazione delle telecomunicazioni si sono ampiamente conformate alle raccomandazioni formulate dalla Commissione in questo settore. Questa raccomandazione avrà effetto da quando sarà pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea. Da quel momento le autorità di regolamentazione nazionali dovranno tenere conto dei nuovi orientamenti in tutte le loro decisioni, coordinandosi attraverso l'Organismo dei regolatori europei delle comunicazioni elettroniche (BEREC).

Domande frequenti

Qual è la base giuridica della raccomandazione sulle reti NGA

La raccomandazione della Commissione sull'accesso regolamentato alle reti di accesso di nuova generazione (NGA) si fonda sull'articolo 19 della direttiva 2002/21/CE (direttiva quadro sulle telecomunicazioni).

Le imprese che fanno investimenti massicci nelle reti NGA non hanno diritto ad essere tutelate durante un primo periodo?

Non è prevista alcuna tolleranza in tal senso nel campo delle reti NGA. L'esperienza ha infatti dimostrato che definendo norme ex ante si possono risolvere problemi strutturali e, fissando condizioni d'ingresso al mercato, aprire i mercati alla concorrenza; in tal modo si chiarisce il quadro giuridico per i potenziali nuovi operatori e si incoraggiano quindi gli investimenti. Le imprese regolamentate beneficeranno particolarmente del fatto che le autorità nazionali di regolamentazione dovranno tenere nella massima considerazione i rischi d'investimento.

Il settore delle telecomunicazioni è un perfetto esempio di come regolamentazione e concorrenza possano andare di pari passo, nella prospettiva di un graduale allentamento normativo man mano che la concorrenza prende piede nel mercato.

Perché per le nuove reti in fibra valgono gli stessi principi applicati in precedenza alle infrastrutture in rame?

L'approccio della Commissione segue i principi del diritto UE della concorrenza, che si fondano su un'analisi economica dei servizi e dei mercati, e non sulle infrastrutture specifiche che li forniscono. È fondamentale stabilire condizioni di concorrenza leale per tutti gli operatori, indipendentemente dalle infrastrutture o dalle tecnologie esistenti. La raccomandazione, tuttavia, non estende semplicemente alle nuove reti in fibra le norme elaborate per le reti in rame, ma contiene molte disposizioni innovative che adeguano le norme esistenti alla nuova tecnologia (vedi sopra).

Cosa s'intende con "significativo potere di mercato" nel contesto della regolamentazione UE delle telecomunicazioni?

In genere è possibile imporre provvedimenti regolamentari di carattere economico ex ante solo se nel mercato in esame la concorrenza non funziona. Ciò si verifica quando un'autorità di regolamentazione scopre che un operatore detiene un significativo potere di mercato e decide pertanto di imporre opportune misure correttive. Il concetto di "significativo potere di mercato" equivale a quello di "posizione dominante" utilizzato nel diritto della concorrenza, così come viene definito nella giurisprudenza della Corte di giustizia e del Tribunale dell'UE.

In base alla procedura di cui all'articolo 7 della direttiva quadro sulle telecomunicazioni (2002/21/CE), le autorità nazionali di regolamentazione, consultando i rappresentanti del settore, devono esaminare i propri mercati nazionali delle comunicazioni elettroniche e proporre provvedimenti regolamentari adatti a far fronte alle carenze del mercato. Devono poi comunicare alla Commissione e alle altre autorità nazionali l'esito di tale esame e i provvedimenti proposti.

Più precisamente, devono delimitare il mercato pertinente, stabilire quanti operatori vi detengono un significativo potere di mercato e, qualora vi siano operatori dominanti, proporre le opportune misure correttive per garantire una reale concorrenza.

Quando un'autorità di regolamentazione stabilisce che un'impresa detiene un significativo potere di mercato, il rendimento degli investimenti di quest'ultima in reti NGA non risulta di fatto limitato?

L'autorità di regolamentazione, una volta rilevato che un'impresa è dominante in un determinato mercato, deve imporre degli obblighi in conformità dell'articolo 8 della direttiva sull'accesso alle comunicazioni elettroniche (2002/19/CE). Tale imposizione non sarà arbitraria, ma proporzionata alla natura del problema e alle relative strutture di mercato. I regolatori nazionali sono invitati ad imporre un numero congruo (e non esaustivo) di misure correttive in risposta alla posizione dominante nel mercato.

Può darsi che in alcune circostanze il regolatore decida di non rendere obbligatorio l'accesso disaggregato alla rete in fibra, ad esempio in zone dove la presenza di infrastrutture, come le reti FTTH e/o il cavo, e prezzi al consumo allettanti possano dar luogo a una concorrenza reale. Inoltre, se vengono imposti obblighi di accesso, le circostanze possono consentire al regolatore di concedere a un'impresa dominante una certa flessibilità dei prezzi (ad esempio, esonerandola da obblighi di prezzo più restrittivi quali l'orientamento ai costi ex ante). La raccomandazione afferma inoltre che i prezzi dei prodotti di accesso al flusso di bit possono essere fissati secondo il criterio del "retail-minus" (prezzo all'utenza finale con riduzione)

Al momento nell'UE i ricavi medi per utente (ARPU) per la banda larga dell'attuale generazione sono pari a circa 37 EUR al mese, cifra che dovrebbe aumentare del 10-15% con i futuri prodotti a banda larga ultraveloce. L'approccio prescelto per la raccomandazione è abbastanza flessibile e modulato da non costituire un implicito limite al rendimento degli investitori.

Perché la raccomandazione non precisa l'entità del premio di rischio da applicarsi in tutta l'UE dalle autorità nazionali di regolamentazione?

I prezzi di accesso regolati devono rispecchiare la situazione economica propria di ogni singola rete NGA, anche i rischi previsti di investimento. Siccome tali elementi possono differire notevolmente a seconda delle condizioni del mercato e del tipo di investimenti, sarebbe sproporzionato e ingiustificato imporre un premio di rischio o un prezzo di accesso unici per tutta l'UE. Si ritiene preferibile che siano le autorità nazionali a fissare i prezzi regolati, ancor più che definire misure correttive, in base ad un'approfondita analisi economica di ogni singolo caso e in linea con i principi illustrati nella raccomandazione della Commissione.

In che modo la Commissione ha preparato questa raccomandazione?

La Commissione ha elaborato questa strategia lavorando in stretta collaborazione con le autorità di regolamentazione dei 27 Stati membri dell'UE e con il BEREC. La raccomandazione è anche il frutto di due consultazioni pubbliche, tenutesi nel 2008 e nel 2009, che hanno raccolto 170 pareri.

I pareri presentati in occasione delle due consultazioni pubbliche sono consultabili alla pagina
http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/library/public_consult/index_en.htm

Anche gli Stati membri sono forti sostenitori di questo testo e hanno votato a favore nell'ambito del comitato per le comunicazioni nel giugno 2010.

Per ulteriori informazioni:
http://ec.europa.eu/information_society/newsroom/cf/itemdetail.cfm?item_id=6070

Si veda anche MEMO/10/426.


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