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Banda larga: Comissão estabelece abordagem comum para as redes de banda larga ultra-rápidas

European Commission - MEMO/10/424   20/09/2010

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memO/10/424

Bruxelas, 20 de Setembro de 2010

Banda larga: Comissão estabelece abordagem comum para as redes de banda larga ultra-rápidas

A Comissão Europeia adoptou uma Recomendação que dá indicações aos reguladores nacionais das telecomunicações sobre o modo como devem regular o acesso concorrencial de terceiros às redes de fibra ultra‑rápidas (também conhecidas por «redes de acesso de nova geração» – NGA) que fazem chegar às habitações e aos locais de trabalho as conexões de banda larga de alta velocidade. Logo que o texto seja publicado no Jornal Oficial da União Europeia, os reguladores devem passar a aplicar as novas orientações nas suas decisões quotidianas. Nos termos da Directiva-Quadro (2002/21/CE), as ditas autoridades são obrigadas a ter «na máxima conta» a Recomendação da Comissão, justificando os desvios. A Recomendação traz clareza regulamentar para os operadores de telecomunicações, garantindo um equilíbrio adequado entre a necessidade de encorajar os investimentos e a necessidade de preservar a concorrência. Ajudará a estimular os investimentos em redes de banda larga de alta velocidade competitivas, um dos principais objectivos da Agenda Digital para a Europa (IP/10/581) e da estratégia Europa 2020, iniciativas lançadas pela Comissão. A Recomendação faz parte de um pacote de medidas relativas à banda larga apresentadas hoje pela Comissão (ver IP/10/1142).

A Recomendação da Comissão relativa ao acesso regulamentado às redes de acesso de nova geração estabelece uma abordagem comum para toda a UE em matéria de regulamentação das redes de fibra óptica. Estas redes complementam ou substituem as tradicionais redes de acesso fixas de cobre, que oferecem uma largura de banda limitada. A instalação da fibra exige investimentos substanciais. No entanto, a fibra é o passo seguinte da evolução tecnológica natural do sector das telecomunicações fixas, sendo essencial para cumprir os ambiciosos objectivos em matéria de banda larga estabelecidos na Agenda Digital (ver IP/10/581, MEMO/10/199 e MEMO/10/200).

As regras das telecomunicações da UE exigem que os reguladores nacionais das telecomunicações incentivem os investimentos eficientes e promovam a concorrência. Quando não existe uma concorrência efectiva, os reguladores podem impor medidas regulatórias às empresas dominantes para corrigir essa falha do mercado, depois da sua análise rigorosa, como previsto na Directiva-Quadro das Telecomunicações (2002/21/CE). A nova Recomendação da Comissão fornece orientações aos reguladores sobre o modo como devem fazê-lo nos mercados do «acesso de nova geração», baseado nas redes de fibra.

Acesso de nova geração

Tanto os operadores de telecomunicações históricos há muito estabelecidos como os operadores mais recentes estão actualmente a substituir as suas redes de cobre por redes de fibra, investindo em redes de «fibra até ao nó» (FTTN) ou de «fibra até casa» (FTTH). Na UE, os grandes operadores de telecomunicações (que podem já ter operado anteriormente em monopólio) concorrem com operadores que oferecem serviços baseados, por exemplo, em redes de cabo, no «lacete local desagregado» com base no acesso desagregado ao último quilómetro das redes dos operadores históricos e no acesso em bitstream a essas redes.

Necessidade de intervenção da Comissão

A instalação de redes NGA de fibra na UE encontra-se ainda numa fase relativamente embrionária. No entanto, são cada vez mais os reguladores nacionais que começam a considerar as questões do acesso regulamentado às redes NGA como parte das suas análises regulares dos mercados. A Comissão tem sido notificada de um número crescente de medidas regulatórias no quadro do processo de consulta previsto pelo artigo 7.º (ver MEMO/09/539). Com base no escrutínio destas medidas, a Comissão entendeu que, a menos que fornecesse orientações aos reguladores das telecomunicações, havia um risco claro de divergências entre os mercados das telecomunicações dos Estados‑Membros. Tal situação poderia originar distorções do mercado em virtude de uma regulação heterogénea e criar insegurança nas empresas que investem em redes de acesso de nova geração.

A Recomendação da Comissão permitirá aos reguladores das telecomunicações a tomada de decisões mais coerentes e claras, estimulando assim os investimentos tempestivos e eficientes em redes NGA em todo o mercado único europeu e dinamizando ao mesmo tempo a concorrência no mercado dos serviços de banda larga.

Equilíbrio entre as necessidades dos actores já estabelecidos e dos novos actores no mercado

A Recomendação NGA oferece aos reguladores nacionais as ferramentas necessárias para apoiarem a entrada de novos operadores no mercado NGA e o investimento em infra-estruturas por parte dos intervenientes no mercado já estabelecidos. Por exemplo, ao fixarem os preços de acesso, orientados pelos custos, para as empresas com posições dominantes nos mercados nacionais da banda larga, os reguladores deverão igualmente ter na devida conta o risco de investimento eventualmente incorrido, prevendo um prémio de risco. Ao mesmo tempo, a Recomendação visa facilitar a entrada no mercado e a concorrência por parte de operadores alternativos, permitindo-lhes aumentar progressivamente os investimentos de modo a instalarem gradualmente a sua própria infra-estrutura de rede.

Especificamente, a Recomendação NGA reforça uma série de princípios que devem ser seguidos pelos reguladores da UE:

  • Em primeiro lugar, embora as empresas dominantes não escapem à regulamentação, a regulação dos preços do acesso às redes de fibra reflectirá plenamente o risco de investimento e permitirá às empresas investidoras a realização de lucros atraentes. Atendendo à dimensão potencial dos investimentos em causa e ao fraco retorno actual em muitas categorias de activos financeiros, trata-se de um quadro propício para as empresas que estão dispostas a investir.

  • Em segundo lugar, os reguladores nacionais devem ter ao seu dispor uma gama completa de «remédios», dos quais, em função das circunstâncias do mercado nacional, escolhem a combinação apropriada para estimular a entrada no mercado e a concorrência a nível das infra-estruturas.

  • Em terceiro lugar, a regulação ex ante num contexto de fibra deve reflectir as diferentes condições da concorrência entre mercados e zonas (rurais e urbanas) dentro de um dado mercado, de modo a que a regulamentação seja mais ligeira onde a concorrência é forte (operadores de cabo e futura Internet móvel).

  • Por último, a Recomendação é fortemente favorável a acordos de co-investimento em redes NGA e admite a fixação de preços de acesso mais baixos ao lacete de fibra desagregado em troca de compromissos à cabeça de contratos a longo prazo ou de volume.

Os reguladores nacionais devem ter na «máxima conta»

Numa perspectiva legal, o artigo 19.º da Directiva-Quadro (Directiva 2002/21/CE) exige que os Estados-Membros assegurem que os respectivos reguladores das telecomunicações tenham na máxima conta a Recomendação da Comissão ao desempenharem as suas funções. Exige ainda que os reguladores, caso decidam não seguir uma recomendação da Comissão, a informem desse facto, fundamentando a sua posição por escrito. Até à data, o nível de cumprimento das recomendações anteriores da Comissão pelos reguladores do sector das telecomunicações tem sido elevado. A Recomendação NGA produz efeitos logo que seja publicada no Jornal Oficial da União Europeia. A partir desse momento, espera-se que os reguladores nacionais das telecomunicações apliquem as novas orientações no seu processo diário de tomada de decisões, cooperando através do Organismo dos Reguladores Europeus das Comunicações Electrónicas (ORECE).

Perguntas frequentes

Qual é a base legal da Recomendação NGA?

A Recomendação da Comissão sobre o acesso regulamentado às redes de acesso de nova geração baseia-se no artigo 19.º da Directiva 2002/21/CE (Directiva-Quadro das Telecomunicações).

As empresas que fazem investimentos avultados em redes NGA têm direito a protecção durante um período inicial?

Não há excepções regulamentares para as redes NGA. Na realidade, a experiência mostra que a regulamentação ex ante pode resolver problemas estruturais e abrir os mercados à concorrência, ao estabelecer as condições de entrada no mercado, fornecendo aos potenciais novos operadores clareza regulamentar e encorajando assim os investimentos. As empresas regulamentadas beneficiarão, nomeadamente, do facto de as autoridades reguladoras nacionais serem obrigadas a ter plenamente em conta o risco do investimento.

O sector das telecomunicações é um magnífico exemplo do funcionamento conjunto da regulamentação e da concorrência, podendo a regulamentação ser progressivamente eliminada à medida que a concorrência no mercado se desenvolve.

Por que razão se estão a aplicar os mesmos princípios às novas redes de fibra que os anteriormente aplicados à infra-estrutura de cobre?

A abordagem da Comissão segue os princípios do direito da concorrência da UE, que se baseiam numa análise económica dos serviços e mercados e não na infra-estrutura específica que os suporta. É essencial estabelecer um mercado justo para todos os participantes, independentemente da infra-estrutura ou tecnologia subjacente. Mas a Recomendação não se limita a tornar extensíveis às novas redes de fibra as regras desenvolvidas para as redes de cobre – contém inúmeras disposições inovadoras que adaptam as regras existentes ao novo contexto da fibra (ver acima).

O que significa «poder de mercado significativo» (PMS), no contexto da regulamentação da UE para o sector das telecomunicações?

Em geral, apenas podem ser impostas medidas regulatórias de natureza económica ex ante se a concorrência não estiver a funcionar no mercado analisado. É o que acontece quando um regulador constata que um operador tem poder de mercado significativo (PMS) e decide, nesse caso, impor os devidos remédios. O conceito de PMS é equivalente ao conceito de dominância constante do direito da concorrência, conforme definido na jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia e do Tribunal Geral.

Segundo os procedimentos previstos no artigo 7.º da Directiva-Quadro das Telecomunicações (2002/21/CE), as autoridades reguladoras nacionais devem, em consulta com o sector, analisar os respectivos mercados nacionais das comunicações electrónicas e propor medidas regulatórias adequadas para solucionar as falhas de mercado. Devem, em seguida, notificar as suas conclusões e as medidas propostas à Comissão e às outras autoridades nacionais.

Mais precisamente, o regulador deve definir os limites do mercado relevante, avaliar se um ou mais intervenientes nesse mercado tem PMS e, caso constate a existência de operadores dominantes, propor as soluções regulatórias adequadas para assegurar uma concorrência efectiva.

Não ficará o retorno sobre os investimentos de uma empresa em redes de acesso de nova geração efectivamente limitado assim que o regulador determinar que a empresa tem poder de mercado significativo?

Se verificar que uma empresa é dominante num dado mercado, o regulador nacional tem de impor obrigações regulatórias nos termos do artigo 8.º da Directiva relativa ao acesso às comunicações electrónicas (2002/19/CE). Essa imposição não será arbitrária, mas proporcionada face à natureza do problema e às respectivas estruturas de mercado. Recomenda-se aos reguladores nacionais que imponham um conjunto adequado (e não exaustivo) de remédios em resposta à posição dominante no mercado.

Por exemplo, nalgumas circunstâncias, um regulador pode decidir não impor o acesso desagregado ao lacete de fibra, nomeadamente em zonas onde a infra-estrutura existente, como as redes de fibra até casa e/ou o cabo, e os preços atraentes para o consumidor possam ter como resultado uma concorrência efectiva. Além disso, se forem impostas obrigações de acesso, as circunstâncias podem permitir que os reguladores nacionais concedam flexibilidade de preços (ou seja, liberdade em relação a obrigações mais restritivas na formação dos preços, como a orientação para os custos ex ante) a uma empresa dominante. A Recomendação declara igualmente que podem ser usados para a determinação dos preços de acesso métodos baseados em deduções sobre o preço de retalho (retail-minus) para os produtos de acesso em bitstream.

Neste momento, as receitas médias de retalho por utilizador no que respeita à banda larga da actual geração na UE ascendem a cerca de 37 € por mês, valor que se prevê venha a aumentar 10-15% para os futuros produtos de banda larga de muito alta velocidade. A abordagem seguida pela Recomendação é suficientemente flexível e matizada para não impor implicitamente um tecto ao retorno dos investidores.

Por que razão a Recomendação não especifica o nível do prémio de risco a aplicar pelos reguladores nacionais em toda a UE?

Os preços de acesso regulamentados têm de reflectir a situação económica específica da rede NGA em causa, incluindo o risco estimado do investimento. Essas situações podem variar consideravelmente em função das condições do mercado e do tipo de investimento, pelo que seria desproporcionado e injustificado impor um prémio de risco ou um preço de acesso únicos para toda a UE. Considera-se que é mais conveniente deixar a fixação de preços regulamentados (mais ainda do que a definição dos remédios) a cargo dos reguladores nacionais, com base numa análise económica aprofundada de cada caso, em consonância com os princípios expostos na Recomendação da Comissão.

O que fez a Comissão para preparar esta Recomendação?

A Comissão esteve em contacto permanente com os reguladores nacionais das telecomunicações dos 27 Estados‑Membros da UE e com o Organismo dos Reguladores Europeus das Comunicações Electrónicas (ORECE) na elaboração da sua abordagem. A Recomendação foi igualmente objecto de duas consultas públicas, em 2008 e 2009, que recolheram, no total, cerca de 170 contribuições.

As respostas às duas consultas públicas podem ser vistas em

http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/library/public_consult/index_en.htm

Os Estados‑Membros da UE também apoiaram firmemente o texto, tendo votado a favor do mesmo em sede do Comité das Comunicações, em Junho de 2010.

Para mais informações:

http://ec.europa.eu/information_society/newsroom/cf/itemdetail.cfm?item_id=6070

Ver também MEMO/10/426.


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