Navigation path

Left navigation

Additional tools

memO/10/424

Bruksela, dnia 20 września 2010 r.

Internet szerokopasmowy: Komisja przedstawia wspólne unijne podejście w sprawie bardzo szybkich sieci szerokopasmowych

Komisja Europejska przyjęła w dniu dzisiejszym zalecenie skierowane do krajowych organów regulacyjnych w sprawie sposobów regulacji dostępu stron trzecich do konkurencyjnych, bardzo szybkich sieci światłowodowych (znanych również jako sieci dostępu nowej generacji), które zapewniają użytkownikom dostęp szerokopasmowy w domu i w pracy. Od momentu opublikowania tekstu zalecenia w Dzienniku Urzędowym UE organy regulacyjne powinny rozpocząć uwzględnianie nowych wytycznych w stosowanych na co dzień procesach podejmowania decyzji. Zgodnie z dyrektywą ramową (2002/21/WE) są one zobowiązane do szczególnego uwzględnienia zalecenia Komisji oraz do uzasadnienia wszelkich działań, które są z nim niezgodne. Zalecenie gwarantuje operatorom telekomunikacyjnym jasność przepisów, zapewniając jednocześnie równowagę między potrzebą przyciągnięcia inwestycji a ochroną konkurencji. Zalecenie będzie również stymulować inwestycje w konkurencyjne sieci szerokopasmowe o bardzo dużej przepustowości, których wprowadzenie stanowi jeden z najważniejszych celów opracowanej przez Komisję europejskiej agendy cyfrowej (IP/10/581) oraz strategii Europa 2020. Zalecenie wchodzi w skład przedstawionego w dniu dzisiejszym przez Komisję pakietu środków, których celem jest wspieranie rozwoju Internetu szerokopasmowego (zob. IP/10/1142).

W zaleceniu Komisji w sprawie regulowanego dostępu do sieci dostępu nowej generacji (NGA) przedstawiono wspólne podejście w zakresie regulacji dostępu do sieci światłowodowych. Sieci światłowodowe uzupełniają lub zastępują tradycyjne miedziane sieci dostępowe, które mają ograniczoną przepustowość. Instalacja światłowodów wymaga znacznych inwestycji. Światłowody stanowią jednak kolejny, naturalny etap ewolucji technologicznej stałych łączy telekomunikacyjnych i są konieczne do spełnienia ambitnych celów dotyczących internetu szerokopasmowego, określonych w agendzie cyfrowej (zob. IP/10/581, MEMO/10/199 oraz MEMO/10/200).

Na mocy unijnych przepisów w dziedzinie telekomunikacji krajowe organy regulacyjne zobowiązane są do wspierania efektywnych inwestycji i promowania konkurencji. W przypadku braku efektywnej konkurencji organy regulacyjne mogą – po przeprowadzeniu szczegółowej analizy rynku zgodnie z unijną dyrektywą ramową dotyczącą telekomunikacji (2002/21/WE) – nałożyć na przedsiębiorstwa o dominującej pozycji środki ex ante, których celem jest usunięcie tej nieprawidłowości w funkcjonowaniu rynku. W nowym zaleceniu Komisji znalazły się wytyczne dla organów regulacyjnych dotyczące sposobów wprowadzania takich środków na rynkach dostępu nowej generacji opartego na sieciach światłowodowych.

Sieci dostępu nowej generacji

Zarówno operatorzy telekomunikacyjni o ugruntowanej pozycji, jak i operatorzy, którzy niedawno weszli na rynek, są obecnie w trakcie modernizacji obecnych sieci miedzianych w celu przejścia na sieci światłowodowe, inwestując w tym celu w sieci typu „światłowody doprowadzane do węzła” (ang. fibre to the node, FTTN) oraz „światłowody doprowadzane do domu” (ang. fibre to the home, FTTH). Duże przedsiębiorstwa telekomunikacyjne w Unii Europejskiej (które często były w przeszłości monopolistami) konkurują z innymi operatorami, oferując usługi oparte na sieciach kablowych, usługi polegające na uwalnianiu lokalnych pętli abonenckich (ang. Local Loop Unbundling, LLU) w oparciu o uwolniony dostęp do ostatniego kilometra sieci operatorów zasiedziałych oraz usługi polegające na oferowaniu dostępu typu „strumień bitów” do takich sieci.

Konieczność podjęcia działań przez Komisję

Prace nad wprowadzaniem światłowodowych sieci dostępu nowej generacji w UE są jeszcze na wczesnym etapie zaawansowania. Coraz więcej krajowych organów regulacyjnych zaczęło jednak uwzględniać kwestie regulowanego dostępu do sieci nowej generacji w ramach regularnych przeglądów rynku. Komisja otrzymuje coraz więcej zgłoszeń środków regulacyjnych wymaganych zgodnie z procedurą konsultacyjną przewidzianą w art. 7 (zob. MEMO/09/539). W oparciu o analizę tych środków Komisja uznała, że jeśli nie zapewni organom regulacyjnym wytycznych, może zaistnieć niebezpieczeństwo wystąpienia rozbieżności między rynkami usług telekomunikacyjnych poszczególnych państw członkowskich. Taka sytuacja może doprowadzić do wystąpienia zakłóceń na rynku będących efektem niespójnych działań regulacyjnych, a to z kolei przyczyni się do braku pewności niezbędnej dla przedsiębiorstw inwestujących w sieci dostępu nowej generacji.

Zalecenie Komisji zapewni większą spójność i jasność decyzji podejmowanych przez organy regulacyjne ds. telekomunikacji, co będzie sprzyjać skutecznym i terminowym inwestycjom w sieci dostępu nowej generacji na jednolitym rynku UE, a jednocześnie wspierać konkurencję na rynku usług szerokopasmowych.

Równowaga między potrzebami przedsiębiorstw o ugruntowanej pozycji rynkowej a potrzebami nowych uczestników rynku

Zalecenie w sprawie sieci dostępu nowej generacji daje krajowym organom regulacyjnym narzędzia, dzięki którym będą mogły wspierać nowych uczestników rynku sieci dostępu nowej generacji oraz stymulować inwestycje w infrastrukturę ze strony przedsiębiorstw o ugruntowanej pozycji rynkowej. Przykładowo, przy ustalaniu cen dostępu uzależnionych od kosztów dla przedsiębiorstw o ugruntowanej pozycji na krajowych rynkach dostępu szerokopasmowego organy regulacyjne będą również zobowiązane do odpowiedniego uwzględnienia ryzyka inwestycyjnego poprzez ustalenie premii za ryzyko. Jednocześnie celem zalecenia jest ułatwienie wchodzenia na rynek i podejmowania konkurencji przez operatorów alternatywnych poprzez umożliwianie im wchodzenia na wyższe szczeble drabiny inwestycyjnej oraz stopniowego wprowadzania własnej infrastruktury sieciowej.

W zaleceniu określono kilka zasad, których powinny przestrzegać unijne organy regulacyjne:

  • Po pierwsze, mimo iż przedsiębiorstwom o ugruntowanej pozycji rynkowej nie będą przysługiwać zwolnienia z obowiązków regulacyjnych, ustalenia dotyczące cen dostępu do sieci światłowodowych będą w pełni uwzględniać ponoszone ryzyko inwestycyjne i umożliwią inwestującym przedsiębiorstwom uzyskanie atrakcyjnych zysków. Zważywszy na potencjalną skalę inwestycji oraz bieżący niski poziom zwrotów w różnych kategoriach aktywów finansowych, są to sprzyjające ramy dla przedsiębiorstw gotowych do dokonania inwestycji.

  • Po drugie, krajowe organy regulacyjne muszą dysponować pełną gamą środków w zakresie dostępu, spośród których będą mogły wybrać – w zależności od sytuacji na rynku krajowym – odpowiednią kombinację środków w celu ułatwienia wchodzenia na rynek oraz stymulowania konkurencji opartej na infrastrukturze.

  • Po trzecie, regulacja ex ante w dziedzinie sieci światłowodowych powinna uwzględniać różnice w warunkach konkurencji między poszczególnymi rynkami i obszarami (wiejskimi i miejskimi) w obrębie danego rynku, czego efektem powinno być elastyczne środowisko regulacyjne, w którym działają siły konkurencyjne (operatorzy sieci kablowych i przyszły przenośny Internet).

  • Zalecenie zdecydowanie wspiera również wspólne inwestycje w sieci dostępu nowej generacji oraz umożliwia ustanawianie niższych cen dostępu do uwolnionych światłowodowych pętli abonenckich w zamian za podejmowane z góry zobowiązania do zawarcia umów długoterminowych lub na dużą przepustowość.

Obowiązek szczególnego uwzględnienia zalecenia przez krajowe organy regulacyjne

Z punktu widzenia prawa art. 19 dyrektywy ramowej (dyrektywy 2002/21/WE) zobowiązuje państwa członkowskie do zapewnienia, by krajowe organy regulacyjne w szczególny sposób uwzględniały zalecenie Komisji przy wypełnianiu swoich zadań. W dyrektywie jest również zapis, który mówi, że jeżeli krajowy organ regulacyjny postanowi nie stosować się do danego zalecenia, powinien o tym pisemnie poinformować Komisję, podając przyczyny. Jak do tej pory organy regulacyjne ds. telekomunikacji w dużym stopniu dostosowywały się do zaleceń Komisji. Zalecenie w sprawie regulowanego dostępu do sieci dostępu nowej generacji wejdzie w życiu w dniu jego publikacji w Dzienniku Urzędowym UE. Od tego momentu krajowe organy regulacyjne ds. telekomunikacji powinny rozpocząć uwzględnianie nowych wytycznych w stosowanych na co dzień procesach podejmowania decyzji, współpracując jednocześnie w ramach Organu Europejskich Regulatorów Łączności Elektronicznej (BEREC).

Najczęściej zadawane pytania

Co stanowi podstawę prawną zalecenia w sprawie sieci dostępowych nowej generacji?

Podstawą prawną zalecenia Komisji w sprawie regulowanego dostępu do sieci dostępu nowej generacji jest art. 19 dyrektywy 2002/21/WE (dyrektywa ramowa dotycząca telekomunikacji).

Czy przedsiębiorstwom, które dokonają dużych inwestycji w sieci dostępu nowej generacji, przysługuje w początkowym okresie ochrona?

Nie ma zwolnienia z obowiązków regulacyjnych dotyczących sieci dostępu nowej generacji. Z dotychczasowych doświadczeń wynika, że regulacja ex ante może rozwiązać problemy strukturalne i otworzyć rynki dla konkurencji poprzez określenie warunków wchodzenia rynek, zapewnienie nowym uczestnikom jasności regulacyjnej, a tym samym stymulowanie inwestycji. Główna korzyść dla przedsiębiorstw podlegających regulacji będzie polegać na tym, że krajowe organy regulacyjne będą zobowiązane do pełnego uwzględniania ryzyka inwestycyjnego.

Sektor telekomunikacyjny jest doskonałym przykładem harmonijnego współdziałania regulacji i konkurencji, wskutek czego w miarę rozwoju konkurencji na rynku regulacja będzie stopniowo wycofywana.

Dlaczego w odniesieniu do nowych sieci światłowodowych zastosowanie mają takie same zasady, jak te stosowane dotychczas w przypadku infrastruktury miedzianej?

Podejście Komisji oparte jest na przepisach unijnego prawa konkurencji, których podstawą jest ekonomiczna analiza usług i rynków, nie zaś infrastruktura, która je zapewnia. Należy stworzyć sprawiedliwy rynek dla wszystkich uczestników, bez względu na leżącą u jego podłoża infrastrukturę i technologię. Zalecenie nie rozszerza jednak tylko przepisów opracowanych dla sieci miedzianych na sieci światłowodowe – zawiera również szereg innowacyjnych zapisów, które dostosowują obowiązujące obecnie przepisy do nowej rzeczywistości i nowych sieci światłowodowych.

Co oznacza termin „znacząca pozycja rynkowa” w kontekście unijnej regulacji rynków telekomunikacyjnych?

Na ogół ekonomiczne środki regulacyjne ex ante można wprowadzić tylko wtedy, gdy na przedmiotowym rynku nie działają mechanizmy konkurencji. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku, gdy organ regulacyjny uzna, że dany operator posiada znaczącą pozycję rynkową i podejmie w związku z tym decyzję o nałożeniu odpowiednich środków naprawczych. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości i Sądu UE koncepcja znaczącej pozycji rynkowej odpowiada koncepcji pozycji dominującej w prawie konkurencji.

Zgodnie z procedurą określoną w art. 7 dyrektywy ramowej dotyczącej telekomunikacji (2002/21/WE) krajowe organy regulacyjne, po konsultacjach z przedstawicielami branży, są zobowiązane do przeprowadzania analiz krajowych rynków usług telekomunikacyjnych oraz do wprowadzania odpowiednich środków naprawczych, których celem jest usuwanie nieprawidłowości w funkcjonowaniu rynków. Organy regulacyjne są też zobowiązane do zgłaszania swoich wniosków i proponowanych środków Komisji oraz pozostałym krajowym organom regulacyjnym.

Dokładniej rzecz ujmując organ regulacyjny zobowiązany jest do wyznaczenia granic rynku właściwego, do ocenienia, czy jeden lub więcej uczestników rynku posiada znaczącą pozycję rynkową oraz – w przypadku stwierdzenia dominującej pozycji operatora – do wprowadzenia odpowiednich środków naprawczych w celu zapewnienia skutecznej konkurencji.

Czy dochody przedsiębiorstwa z inwestycji w sieci dostępu nowej generacji nie ulegną w rzeczywistości ograniczeniu, jeśli organ regulacyjny uzna, że przedsiębiorstwo to posiada znaczącą pozycję rynkową?

W przypadku stwierdzenia, że dane przedsiębiorstwo ma na rynku dominującą pozycję, krajowy organ regulacyjny zobowiązany jest do nałożenia obowiązków regulacyjnych zgodnie z art. 8 dyrektywy w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej (2002/19/WE). Obowiązki nie powinny być arbitralne, lecz proporcjonalne do rodzaju problemu i odpowiednich struktur rynkowych. Zaleca się, by w odpowiedzi na stwierdzenie posiadania dominującej pozycji na rynku krajowe organy regulacyjne nie wprowadzały pakietów składających się ze wszystkich dostępnych środków naprawczych, lecz ze środków odpowiednio dobranych.

Przykładowo, w niektórych sytuacjach organ regulacyjny może podjąć decyzję o nienakładaniu obowiązku uwolnienia dostępu do światłowodowych pętli abonenckich, na przykład w rejonach, w których istniejąca infrastruktura, taka jak sieci światłowodowe doprowadzane do domów lub sieci kablowe, a także atrakcyjne ceny dla użytkowników, zapewnią prawdopodobnie skuteczną konkurencję. Ponadto, w przypadku nałożenia obowiązków dotyczących dostępu, rozwój sytuacji może umożliwić krajowym organom regulacyjnym wprowadzenie większej elastyczności cenowej dla przedsiębiorstw o dominującej pozycji na rynku (polegającej na zaniechaniu nakładania obowiązków dotyczących cen, takich jak np. obowiązku ex ante dotyczącego ustalania cen w zależności od ponoszonych kosztów). W zaleceniu stwierdzono również, że w przypadku dostępu typu strumień bitów można stosować ceny dostępu ustalone w oparciu o metodę „cena detaliczna minus”.

Na dzień dzisiejszy średni detaliczny dochód z jednego użytkownika obecnych sieci szerokopasmowych w UE wynosi ok. 37 euro miesięcznie. Oczekuje się, że w przyszłości, wraz z nadejściem produktów zapewniających bardzo szybki dostęp szerokopasmowy, kwota ta wzrośnie o 10-15 proc. Podejście przedstawione w zaleceniu jest na tyle elastyczne i wyważone, że nie będzie ono w ukryty sposób ograniczać wysokości zwrotów z inwestycji.

Dlaczego w zaleceniu nie określono unijnego poziomu premii za ryzyko, który powinien być stosowany przez krajowe organy regulacyjne?

Regulowane ceny dostępu powinny odzwierciedlać sytuację ekonomiczną danej sieci dostępu nowej generacji, w tym szacunkową skalę ryzyka inwestycyjnego. Warunki te różnią się jednak znacznie w zależności od rynku i rodzaju inwestycji, a zatem wprowadzenie jednej premii za ryzyko lub jednej ceny dostępu dla całej UE byłoby nieproporcjonalne i nieuzasadnione. Ustalanie regulowanych cen (nawet w większym stopniu niż opracowywanie środków zaradczych) należy pozostawić krajowym organom regulacyjnym, które dokonają tego w oparciu o szczegółową analizę ekonomiczną każdego przypadku, zgodnie z zasadami określonymi w zaleceniu Komisji.

Jakie działania zostały podjęte przez Komisję w celu opracowania zalecenia?

Komisja opracowała zalecenie w ścisłej współpracy w 27 krajowymi organami ds. telekomunikacji z całej UE oraz z Organem Europejskich Regulatorów Łączności Elektronicznej (BEREC). Zalecenie było również przedmiotem dwóch konsultacji społecznych, w 2008 i w 2009 r., w odpowiedzi na które wpłynęło ok. 170 opinii.

Opinie te znaleźć można na stronie http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/library/public_consult/index_en.htm.

Państwa członkowskie UE również wyraziły silne poparcie dla tekstu zalecenia i głosowały za jego przyjęciem na posiedzeniu Komitetu ds. Łączności w czerwcu 2010 r.

Więcej informacji:

http://ec.europa.eu/information_society/newsroom/cf/itemdetail.cfm?item_id=6070

Zobacz również dok. MEMO/10/426.


Side Bar

My account

Manage your searches and email notifications


Help us improve our website