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Memo/10/424

Bruxelles, le 20 septembre 2010

Haut débit: la Commission établit une approche commune au niveau de l'UE en matière de réseaux à haut débit ultra-rapides

La Commission européenne a adopté une recommandation indiquant aux autorités réglementaires nationales des télécommunications la manière de procéder pour réglementer l'accès concurrentiel des tiers aux réseaux ultra-rapides en fibre (également dénommés les réseaux «d'accès de nouvelle génération» - NGA) qui permettent aux utilisateurs résidentiels et professionnels de disposer de connexions rapides à haut débit. À compter de la publication du texte au Journal officiel de l'UE, les autorités réglementaires devraient tenir compte des nouvelles orientations dans les décisions qu'elles sont amenées à prendre quotidiennement. Conformément à la directive-cadre sur les télécommunications (2002/21/CE), elles doivent tenir «le plus grand compte» de la recommandation de la Commission et justifier toute dérogation à celle-ci. La recommandation établit un cadre réglementaire clair pour les opérateurs de télécommunications, garantissant un bon équilibre entre la nécessité d'encourager les investissements, d'une part, et de préserver la concurrence, d'autre part. Elle contribuera à stimuler les investissements dans les réseaux concurrentiels à haut débit rapides, un des objectifs clés de la stratégie numérique pour l'Europe (IP/10/581) et de la stratégie Europe 2020 de la Commission. La recommandation fait partie d'un ensemble de mesures relatives au haut débit, que la Commission a présentées aujourd'hui (voir IP/10/1142).

La recommandation de la Commission sur l'accès réglementé aux réseaux d'accès de nouvelle génération établit une approche commune, pour l'ensemble de l'UE, en matière de réglementation des réseaux en fibre. Ces réseaux viennent compléter ou remplacer les réseaux classiques d'accès fixes en cuivre qui ne peuvent offrir qu'une largeur de bande limitée. Le déploiement de réseaux en fibre nécessite d'importants investissements. Or, le passage à la fibre est la prochaine étape de l'évolution technologique naturelle du secteur des télécommunications fixes et il est essentiel pour atteindre les objectifs ambitieux fixés dans la stratégie numérique en matière de haut débit (voir IP/10/581, MEMO/10/199 et MEMO/10/200).

Selon la réglementation de l'UE en matière de télécommunications, les autorités réglementaires nationales des télécommunications doivent encourager les investissements efficaces et promouvoir la concurrence. En l'absence de concurrence effective, les autorités réglementaires peuvent imposer des mesures réglementaires ex ante aux entreprises en position dominante afin de remédier à cette défaillance du marché, après avoir réalisé une analyse de marché approfondie comme le prévoit la directive-cadre de l'UE sur les télécommunications (2002/21/CE). La nouvelle recommandation de la Commission conseille aux autorités réglementaires des méthodes à appliquer pour réaliser ces analyses dans le cas de marchés d'«accès de nouvelle génération» fondés sur des réseaux en fibre.

Accès de nouvelle génération

Les opérateurs de télécommunications historiques bien implantés, tout comme les opérateurs plus récents, modernisent actuellement leurs réseaux existants pour passer du cuivre à la fibre en investissant dans des réseaux de fibre jusqu'au sous-répartiteur (FTTN) ou de fibre jusqu'à l'abonné (FTTH). Dans l'UE, les grands opérateurs de télécommunications (qui jouissaient peut-être d'un monopole auparavant) sont en concurrence avec d'autres opérateurs proposant des services fondés, par exemple, sur les réseaux câblés, sur le «dégroupage de la boucle locale» (LLU) basé sur l'accès dégroupé au dernier kilomètre des réseaux des opérateurs historiques, ainsi que sur l'accès bitstream à ces réseaux.

Nécessité d'une intervention de la Commission

Le déploiement de réseaux NGA en fibre en est encore à un stade relativement peu avancé. Cependant, les autorités réglementaires nationales sont de plus en plus nombreuses à devoir examiner des questions relatives à l'accès réglementé aux réseaux NGA dans le cadre des analyses de marché qu'elles effectuent régulièrement. Le nombre de mesures réglementaires notifiées à la Commission au titre de la procédure de consultation dite «de l'article 7» (voir MEMO/09/539) est en augmentation. Sur la base de l'examen de ces mesures, la Commission a jugé que si les autorités réglementaires des télécommunications ne disposaient pas d'orientations fournies par la Commission, ces mesures risquaient manifestement de créer des divergences entre les marchés des télécommunications des États membres. Une telle situation pourrait donner lieu à des distorsions du marché dues à un manque de cohérence de la réglementation et créer un climat d'incertitude pour les entreprises qui investissent dans les réseaux d'accès de nouvelle génération.

La recommandation de la Commission améliorera la cohérence et la clarté des décisions des autorités réglementaires des télécommunications, de manière à encourager des investissements efficaces et opportuns dans les réseaux NGA dans l'ensemble du marché unique de l'UE, tout en favorisant la concurrence sur le marché des services à haut débit.

Équilibrer les besoins des opérateurs implantés sur le marché et ceux des nouveaux opérateurs

La recommandation sur les réseaux NGA fournit aux autorités réglementaires les instruments nécessaires pour soutenir les nouveaux opérateurs sur le marché des réseaux NGA et pour favoriser les investissements en infrastructures réalisés par les opérateurs implantés sur le marché. À titre d'exemple, lors de la fixation des tarifs d'accès en fonction des coûts pour les entreprises jouissant d'une position dominante sur les marchés nationaux du haut débit, les autorités réglementaires devront également tenir compte de manière adéquate de tout risque d'investissement encouru, au moyen d'une prime de risque. La recommandation vise simultanément à réduire les difficultés rencontrées par les opérateurs alternatifs pour entrer sur le marché et y exercer le jeu de la concurrence, ce qui leur permet de gravir «l'échelle des investissements» et de déployer progressivement leur propre infrastructure de réseau.

Plus particulièrement, la recommandation sur les réseaux NGA renforce un certain nombre de principes que les autorités réglementaires de l'UE doivent suivre:

  • premièrement, alors que les entreprises en position dominante ne bénéficieront pas d'une «pause réglementaire», la réglementation des tarifs d'accès aux réseaux en fibre tiendra pleinement compte des risques d'investissement et permettra aux entreprises qui investissent de réaliser des bénéfices intéressants. Compte tenu du volume potentiel des investissements envisagés et du faible rendement actuel de bon nombre de catégories d'actifs financiers, cette situation constitue un cadre propice pour les entreprises qui souhaitent investir;

  • deuxièmement, les autorités réglementaires nationales doivent disposer de toute une série de mesures correctrices en matière d'accès parmi lesquelles elles choisissent, en tenant compte des caractéristiques propres au marché national, la combinaison adéquate permettant de stimuler l'entrée sur le marché et la concurrence fondée sur l'infrastructure;

  • troisièmement, la réglementation ex ante dans un environnement en fibre doit refléter les conditions de concurrence différentes qui prévalent sur les différents marchés et zones (rurale et urbaine) au sein d'un marché donné, ce qui se traduit par une réglementation légère en cas de forte concurrence (câblo-opérateurs et futur internet mobile);

  • enfin, la recommandation est nettement favorable aux accords de co‑investissement dans les réseaux NGA et permet de fixer des tarifs d'accès à la boucle dégroupée en fibre moins élevés en échange d'engagements pris à l'avance sur des contrats à long terme ou sur certains volumes contractuels.

Obligation pour les autorités réglementaires nationales de tenir «le plus grand compte»

D'un point de vue juridique, l'article 19 de la directive-cadre (directive 2002/21/CE) exige que les États membres veillent à ce que leurs autorités réglementaires des télécommunications tiennent le plus grand compte des recommandations de la Commission dans l'exercice de leurs tâches. Ces règles disposent également que, lorsqu'une autorité réglementaire choisit de ne pas suivre une recommandation de la Commission, elle doit fournir des explications écrites à celle-ci. Jusqu'à présent, les autorités réglementaires de ce secteur ont toujours bien respecté les recommandations antérieures de la Commission en matière de télécommunications. La recommandation sur les réseaux NGA prendra effet dès sa publication au Journal officiel de l'UE. À partir de cette date, les autorités réglementaires nationales des télécommunications seront censées tenir compte des nouvelles orientations dans les décisions qu'elles sont amenées à prendre quotidiennement, en coopérant dans le cadre de l'Organe des régulateurs européens des communications électroniques (ORECE).

Questions fréquemment posées

Quelle est la base juridique de la recommandation sur les réseaux NGA?

La recommandation de la Commission sur l'accès réglementé aux réseaux d'accès de nouvelle génération est fondée sur l'article 19 de la directive 2002/21/CE (la directive-cadre sur les télécommunications).

Les entreprises qui investissent des montants considérables dans les réseaux NGA peuvent-elles, dans un premier temps, bénéficier d'une protection?

Il n'existe pas de pause réglementaire pour les réseaux NGA. En fait, l'expérience montre que la réglementation ex ante peut résoudre les problèmes structurels et ouvrir les marchés à la concurrence en définissant les conditions d'entrée sur le marché, en établissant un cadre réglementaire clair pour les nouveaux opérateurs potentiels et en encourageant ainsi les investissements. Les entreprises réglementées tireront, en particulier, parti du fait que les autorités réglementaires nationales doivent tenir pleinement compte des risques d'investissement.

Le secteur des télécommunications illustre parfaitement qu'il est possible de concilier réglementation et concurrence, et la réglementation pourrait être progressivement supprimée au fur et à mesure que la concurrence s'intensifie sur le marché.

Pourquoi applique-t-on aux nouveaux réseaux en fibre les mêmes principes que ceux appliqués précédemment à l'infrastructure en cuivre?

L'approche de la Commission est conforme aux principes du droit de la concurrence de l'UE, fondés sur une analyse économique des services et des marchés, et non de l'infrastructure spécifique qui les fournit. Il est primordial de mettre en place un marché équitable pour tous les participants, quelle que soit l'infrastructure ou la technologie sous-jacente. Mais la recommandation ne se limite pas à étendre aux nouveaux réseaux en fibre les règles élaborées pour les réseaux en cuivre. Elle comprend de nombreuses dispositions innovantes permettant d'adapter les règles existantes au nouveau contexte de la fibre (voir ci-dessus).

Que signifie «puissance significative sur le marché» (PSM) dans le cadre de la réglementation de l'UE en matière de télécommunications?

En général, les mesures de régulation de l'économie ex ante ne peuvent être imposées que si la concurrence ne s'exerce pas sur le marché analysé. C'est le cas lorsqu'une autorité réglementaire constate qu'un opérateur jouit d'une puissance significative sur le marché et décide dès lors d'imposer des mesures correctrices appropriées. La notion de PSM équivaut au concept de position dominante en droit de la concurrence, tel que défini dans la jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal de l'UE.

Conformément aux procédures établies à l'article 7 de la directive-cadre sur les télécommunications (2002/21/CE), les autorités réglementaires nationales sont tenues, en concertation avec les entreprises du secteur, d'analyser leur marché national des communications électroniques et de proposer des mesures réglementaires appropriées pour remédier aux défaillances du marché. Elles doivent ensuite notifier leurs conclusions et les mesures proposées à la Commission et aux autres autorités nationales.

Plus précisément, l'autorité réglementaire doit délimiter le marché concerné, examiner si un ou plusieurs opérateurs jouissent d'une puissance significative sur le marché en cause et, s'il apparaît que des opérateurs sont en position dominante, elle doit proposer des mesures réglementaires appropriées pour garantir l'existence d'une concurrence effective.

Le rendement des investissements d'une entreprise dans les réseaux d'accès de nouvelle génération ne sera-t-il pas limité lorsque l'autorité réglementaire aura établi qu'une entreprise jouit d'une puissance significative sur le marché?

Lorsqu'elle constate qu'une entreprise jouit d'une position dominante sur un marché donné, l'autorité réglementaire nationale doit imposer des obligations réglementaires conformément à l'article 8 de la directive relative à l'accès aux réseaux de communications électroniques (2002/19/CE). Cette imposition ne sera pas arbitraire, mais proportionnée à la nature du problème et aux différentes structures du marché. Il est recommandé aux autorités réglementaires nationales d'imposer un ensemble de mesures correctrices appropriées (plutôt qu'exhaustives) en réponse à l'existence d'une position dominante sur le marché.

Ainsi, dans certains cas, une autorité réglementaire peut décider de ne pas imposer l'accès dégroupé à la boucle en fibre, par exemple dans des zones où les infrastructures existantes, telles que les réseaux de fibres jusqu'à l'abonné et/ou le câble, et une tarification attrayante pour les consommateurs sont susceptibles de produire une concurrence effective. Par ailleurs, en cas d'imposition d'obligations en matière d'accès, les circonstances peuvent permettre aux autorités réglementaires d'accorder à une entreprise en position dominante une certaine souplesse tarifaire (en la dispensant par exemple d'obligations tarifaires plus strictes telles que les tarifs calculés en fonction des coûts ex ante). La recommandation établit également qu'il est possible d'avoir recours à la tarification de l'accès selon la minoration au détail pour les produits d'accès bitstream.

Le revenu moyen par abonné (ARPU) pour le marché de détail relatif au haut débit de la génération actuelle dans l'UE s'élève aujourd'hui à environ 37€ par mois, montant qui devrait augmenter de 10 à 15 % pour les futurs produits à haut débit ultra‑rapides. L'approche établie par la recommandation présente une flexibilité et des nuances suffisantes pour ne pas avoir d'effet limitatif implicite sur les rendements des investisseurs.

Pourquoi la recommandation ne détermine-t-elle pas un niveau pour l'ensemble de l'UE en matière de prime de risque que les autorités réglementaires nationales devront appliquer?

Les tarifs d'accès réglementés doivent tenir compte de la situation économique spécifique du réseau NGA en cause, notamment les risques d'investissement estimés. Cette situation peut varier considérablement en fonction des conditions du marché et du type d'investissement. Il serait dès lors disproportionné et injustifié d'imposer une prime de risque ou un tarif d'accès unique pour l'UE. Il est préférable de laisser la fixation des prix réglementés (plus encore que l'élaboration de mesures correctrices) aux autorités réglementaires nationales, sur la base d'une analyse économique approfondie de chaque cas spécifique, conformément aux principes énoncés dans la recommandation de la Commission.

En quoi consistaient les travaux préparatoires de la Commission pour cette recommandation?

La Commission a collaboré étroitement avec les 27 autorités réglementaires nationales des télécommunications de l'UE et avec l'Organe des régulateurs européens des communications électroniques (ORECE) pour élaborer son approche. La recommandation a également fait l'objet de deux consultations publiques réalisées en 2008 et en 2009 et, au total, quelque 170 contributions ont été reçues.

Les contributions aux deux consultations publiques sont disponibles à l'adresse internet suivante:

http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/library/public_consult/index_en.htm

Les États membres de l'UE se félicitent également du texte et ont voté en sa faveur lors du comité des communications qui s'est tenu en juin 2010.

Pour de plus amples informations:

http://ec.europa.eu/information_society/newsroom/cf/itemdetail.cfm?item_id=6070

Voir également MEMO/10/426.


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