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memO/10/424

Brüssel, den 20. September 2010

Breitbandtechnik: Kommission legt gemeinsames EU-Konzept für ultraschnelle Breitbandnetze vor

Die Europäische Kommission hat eine Empfehlung mit Hinweisen für die nationalen Telekom-Regulierungsbehörden zur optimalen Regulierung des wettbewerbsbestimmten Zugangs Dritter zu ultraschnellen Glasfasernetzen („NGA-Netze“) verabschiedet, die Hochgeschwindigkeits-Breitbandverbin­dungen zuhause und am Arbeitsplatz bieten. Die Regulierungsbehörden sollten diese neuen Leitlinien im alltäglichen Entscheidungsprozess anwenden, sobald das Dokument im Amtsblatt der EU veröffentlicht worden ist. Nach der Rahmenrichtlinie für die elektronische Kommunikation (2002/21/EG) müssen sie der Empfehlung der Kommission „weitestgehend Rechnung tragen“ und jede Abweichung davon rechtfertigen. Die Empfehlung schafft rechtliche Klarheit für die Telekommunikationsbetreiber und gewährleistet ein ausgewogenes Verhältnis zwischen der Notwendigkeit zur Investitionsförderung einerseits und der Wahrung des Wettbewerbs andererseits. Sie wird Investitionen in wettbewerbsfähige Hochgeschwindigkeits-Breitbandnetze fördern und entspricht damit einem zentralen Ziel der Digitalen Agenda für Europa (IP/10/581) und der Strategie „Europa 2020“ der Kommission. Die Empfehlung ist Teil eines heute von der Kommission vorgestellten Breitbandpakets (s. IP/10/1142)

In der Empfehlung der Kommission zum regulierten Zugang zu Zugangsnetzen der nächsten Generation (NGA) wird ein gemeinsames unionsweites Konzept für die Regulierung von Glasfasernetzen vorgestellt. Glasfasernetze ergänzen oder ersetzen die herkömmlichen Kupferkabelnetze, die nur begrenzte Bandbreiten bieten. Die Einrichtung der Glasfasernetze erfordert erhebliche Investitionen. Sie sind allerdings der logische nächste Schritt in der natürlichen technologischen Entwicklung der Festnetz-Telekommunikation, und sie sind ein zentraler Faktor für das Erreichen der in der Digitalen Agenda gesteckten ehrgeizigen Breitbandziele (s. IP/10/581, MEMO/10/199 und MEMO/10/200).

Die EU-Rechtsvorschriften für die Telekommunikation verpflichten die nationalen Regulierungsbehörden, auf effiziente Investitionen hinzuwirken und den Wettbewerb zu fördern. Beim Fehlen eines wirksamen Wettbewerbs können die Regulierer nach einer eingehenden Überprüfung des Marktes gemäß der Rahmenrichtlinie für die elektronische Kommunikation (2002/21/EG) den marktbeherrschenden Unternehmen Vorabverpflichtungen auferlegen, um das Marktversagen zu beheben. Die neue Empfehlung der Kommission enthält Orientierungen für die Regulierungsbehörden zur Vorgehensweise auf einem glasfasernetzgestützten NGA-Markt.

Zugangsnetze der nächsten Generation

Derzeit modernisieren sowohl die etablierten Telekommunikationsunternehmen als auch neuere Betreiber die bestehenden Kupferkabelnetze und ersetzen bzw. ergänzen sie durch Glasfaserleitungen bis zum Netzknoten ('fibre to the node' - FTTN) oder Hausanschluss ('fibre to the home' - FTTH). In der EU stehen große Telekommunikationsunternehmen (die in der Vergangenheit evtl. ein Monopol innehatten) mit anderen Betreibern im Wettbewerb, die ihre Dienste beispielsweise gestützt auf Fernsehkabelnetze, entbündelten Teilnehmeranschluss und Zugang zur letzten Meile der Netze des etablierten Betreibers sowie auf Bitstrom-Zugang zu diesen Netzen anbieten.

Notwendigkeit einer Maßnahme der Kommission

Die Einführung glasfasergestützter NGA-Netze in der EU befindet sich noch in einer relativ frühen Phase. Die nationalen Regulierungsbehörden beginnen allerdings zunehmend, im Rahmen ihrer regelmäßigen Marktüberprüfungen Fragen des regulierten Zugangs zu NGA-Netzen zu untersuchen. Der Kommission werden im Rahmen des Konsultationsverfahrens nach Artikel 7 immer mehr Regulierungsmaßnahmen notifiziert (s. MEMO/09/539). Die Kommission gelangte auf der Grundlage einer Prüfung dieser Maßnahmen zu der Einschätzung, dass es auf den Telekommunikationsmärkten der Mitgliedstaaten leicht zu divergierenden Entwicklungen kommen kann, wenn den Telekom-Regulierungsbehörden keine Leitlinien an die Hand gegeben werden. Diese Situation kann infolge einer uneinheitlichen Regulierung zu Marktverzerrungen und zu Rechtsunsicherheit für die Unternehmen, die in Zugangsnetze der nächsten Generation investieren, führen.

Die Empfehlung der Kommission wird die Kohärenz und Klarheit der Regulierungsentscheidungen steigern und so im gesamten EU-Binnenmarkt Anreize für rechtzeitige und effiziente Investitionen schaffen und gleichzeitig den Wettbewerb auf dem Markt für Breitbanddienste beleben.

Ausgleich zwischen den Erfordernissen der etablierten und der neuen Marktteilnehmer

Die NGA-Empfehlung verschafft den nationalen Regulierungsbehörden die notwendigen Instrumente zur Unterstützung der neuen Akteure auf dem NGA-Markt und zur Förderung von Infrastrukturinvestitionen der etablierten Unternehmen. Die Regulierungsbehörden müssen beispielsweise bei der Festlegung kostenorientierter Zugangspreise für Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht auf einem nationalen Breitbandmarkt auch den gegebenenfalls eingegangenen Investitionsrisiken mittels einer Risikoprämie angemessen Rechnung tragen. Gleichzeitig soll die Empfehlung anderen Betreibern den Markteintritt und die Teilnahme am Wettbewerb erleichtern und es ihnen so ermöglichen, die „Investitionsleiter“ zu erklimmen und schrittweise ihre eigene Netzinfrastruktur einzurichten.

Die NGA-Empfehlung stärkt insbesondere eine Reihe von Grundsätzen, die von den Regulierern in der EU einzuhalten sind:

  • Erstens gibt es für Unternehmen mit beherrschender Stellung zwar keine „Regulierungsferien“ (d. h. keine Freistellung von der Regulierung), die Regulierung der Zugangsentgelte für Glasfasernetze wird jedoch das Investitionsrisiko vollständig widerspiegeln und den investierenden Unternehmen die Erwirtschaftung attraktiver Erträge erlauben. Angesichts des potenziellen Umfangs der anstehenden Investitionen und der derzeit geringen Erträge in vielen Anlageklassen sind dies günstige Rahmenbedingungen für investitionswillige Unternehmen.

  • Zweitens müssen die nationalen Regulierer über das gesamte Spektrum möglicher Zugangsverpflichtungen verfügen, aus dem sie nach Maßgabe der nationalen Marktbedingungen die geeignete Kombination auswählen, um den Markteintritt neuer Akteure und den Infrastrukturwettbewerb zu fördern.

  • Drittens sollte die Vorabregulierung in einem Glasfaserumfeld die unterschiedlichen Wettbewerbsbedingungen in einzelnen Gebieten (ländlich und städtisch) und Segmenten eines bestimmten Marktes derart widerspiegeln, dass die Regulierung bei starken Wettbewerbskräften (Kabelbetreiber und mobiles Internet der Zukunft) zurückhaltend erfolgt.

  • Und schließlich werden in der Empfehlung Vorkehrungen für gemeinsame Investitionen in NGA-Netze nachdrücklich unterstützt und die Festlegung niedrigerer Entgelte für den Zugang zum entbündelten Glasfaseranschluss im Gegenzug für vertraglich zugesicherte Mindestlaufzeiten oder Abnahmemengen erlaubt.

Nationale Regulierungsbehörden müssen den Vorgaben „weitestgehend Rechnung tragen“

Die Mitgliedstaaten müssen nach Artikel 19 der Rahmenrichtlinie (Richtlinie 2002/21/EG) dafür sorgen, dass ihre nationalen Regulierungsbehörden den Empfehlungen der Kommission bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben weitestgehend Rechnung tragen. Beschließt eine nationale Regulierungsbehörde, sich nicht an eine Empfehlung zu halten, so hat sie dies der Kommission unter Angabe von Gründen schriftlich mitzuteilen. In der Vergangenheit haben sich die Regulierungsbehörden stets weitgehend an Empfehlungen der Kommission für den Telekommunikationssektor gehalten. Die NGA-Empfehlung wird wirksam, sobald sie im Amtsblatt der EU veröffentlicht worden ist. Ab diesem Zeitpunkt wird erwartet, dass die nationalen Telekom-Regulierer die neuen Leitlinien bei ihren alltäglichen Entscheidungen berücksichtigen und im Rahmen des Gremiums Europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation (GEREK) zusammenarbeiten.

Häufig gestellte Fragen

Was ist die Rechtsgrundlage der NGA-Empfehlung?

Die Empfehlung der Kommission zum regulierten Zugang zu Zugangsnetzen der nächsten Generation beruht auf Artikel 19 der Richtlinie 2002/21/EG (Rahmenrichtlinie für die elektronische Kommunikation).

Genießen Unternehmen, die hohe Beträge in NGA-Netze investieren, nicht zumindest in der Anfangsphase einen gewissen Schutz?

Für NGA-Netze gibt es keine Freistellung von der Regulierung. Erfahrungsgemäß können vorab getroffene Regulierungsmaßnahmen strukturelle Probleme lösen und Märkte dem Wettbewerb öffnen, da damit die Bedingungen für den Markteintritt feststehen, was potenziellen Marktneulingen Rechtssicherheit verschafft und damit Investitionsanreize gibt. Den Unternehmen, die Gegenstand von Regulierungsmaßnahmen sind, kommt insbesondere zugute, dass die nationalen Regulierungsbehörden (NRB) dem Investitionsrisiko voll Rechnung tragen müssen.

Der Telekommunikationssektor ist ein hervorragendes Beispiel für ein harmonisches Zusammenwirken von Regulierung und Wettbewerb; mit fortschreitender Entwicklung des Wettbewerbs im Markt könnte die Regulierung schrittweise zurückgenommen werden.

Warum werden auf neue Glasfasernetz die gleichen Grundsätze angewandt wie zuvor auf die Kupferkabelinfrastruktur?

Das Konzept der Kommission orientiert sich an Grundsätzen des EU-Wettbewerbsrechts, die auf einer wirtschaftlichen Analyse der Dienste und Märkte – und nicht der diesen zu Grunde liegenden Infrastrukturen – beruhen. Entscheidend ist, unabhängig von der jeweiligen Infrastruktur oder Technologie einen fairen Markt für alle Akteure zu schaffen. Durch die Empfehlung werden jedoch die für Kupferkabel entwickelten Regeln nicht einfach auf die neuen Glasfasernetze übertragen – sie enthält zahlreiche innovative Bestimmungen, mit denen die bestehenden Regeln an das neue Glasfaserumfeld angepasst werden (s. o.).

Was bedeutet „beträchtliche Marktmacht“ im Kontext der EU-Regulierung des Telekommunikationssektors?

Wirtschaftliche Vorabregulierungsmaßnahmen können grundsätzlich nur getroffen werden, wenn der Wettbewerb im betreffenden Markt nicht funktioniert. Dies ist der Fall, wenn ein Regulierer zu dem Schluss gelangt, dass ein Betreiber beträchtliche Marktmacht besitzt, und daher beschließt, entsprechende Abhilfemaßnahmen zu treffen. Der Begriff der beträchtlichen Marktmacht entspricht dem wettbewerbsrechtlichen Begriff der Marktbeherrschung im Sinne der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union.

Die nationalen Regulierungsbehörden müssen gemäß dem Verfahren nach Artikel 7 der Rahmenrichtlinie für die elektronische Kommunikation (2002/21/EG) nach Konsultation der Branche ihre nationalen Märkte für elektronische Kommunikation analysieren und geeignete Regulierungsmaßnahmen zur Behebung von Marktversagen vorschlagen. Sie müssen daraufhin die Kommission und die anderen nationalen Behörden über ihre Erkenntnisse und die vorgeschlagenen Maßnahmen unterrichten.

Genauer gesagt muss die Regulierungsbehörde den betreffenden Markt abgrenzen und ermitteln, ob auf diesem Markt ein Marktakteur über beträchtliche Marktmacht verfügt; erweist sich ein Betreiber als marktbeherrschend, so sind geeignete Regulierungsmaßnahmen vorzuschlagen, um Abhilfe zu schaffen und einen wirksamen Wettbewerb zu gewährleisten.

Werden die Erträge aus Investitionen eines Unternehmens in Zugangsnetze der nächsten Generationen in der Praxis nicht gedeckelt, sobald eine Regulierungsbehörde feststellt, dass ein Unternehmen beträchtliche Marktmacht besitzt?

Stellt eine nationale Regulierungsbehörde fest, dass ein Unternehmen einen bestimmten Markt beherrscht, so muss sie diesem gemäß Artikel 8 der Richtlinie 2002/19/EG über den Zugang zu elektronischen Kommunikationsnetzen und ‑diensten Verpflichtungen auferlegen. Die Regulierungsauflagen dürfen nicht willkürlich sein, sondern müssen der Art des Problems und den jeweiligen Marktstrukturen angemessen sein. Den nationalen Regulierungsbehörden wird empfohlen, im Falle einer marktbeherrschenden Stellung angemessene (nicht alle möglichen) Abhilfemaßnahmen zu treffen.

Beispielsweise könnte eine NRB unter bestimmten Umständen von der Auferlegung des entbündelten Zugangs zum Glasfaseranschluss absehen, wenn in bestimmten Gebieten die bestehenden Infrastrukturen, wie etwa FTTH-Netze und/oder Kabelnetze, in Verbindung mit attraktiven Endkundenpreisen wahrscheinlich zu einem wirksamen Wettbewerb führen werden. Außerdem können, wenn Zugangsverpflichtungen auferlegt werden, die gegebenen Umstände es nationalen Regulierungsbehörden erlauben, einem marktbeherrschenden Unternehmen Preisflexibilität zuzugestehen (d. h. strengere Preisauflagen, wie etwa eine Vorab-Kostenorientierung, bleiben dem Unternehmen erspart). Außerdem können der Empfehlung zufolge für Produkte im Bereich des Bitstrom-Zugangs Preisabschläge auf den Endkundenpreis gewährt werden.

Derzeit belaufen sich die durchschnittlichen Erträge je Nutzer auf der Endkundenebene (average retail revenue per user – ARPU) für aktuelle Breitbandnetze in der EU auf ca. 37 EUR monatlich; den Prognosen zufolge wird dieser Betrag für die künftigen ultraschnellen Breitbandprodukte um 10 bis 15% ansteigen. Das in der Empfehlung verfolgte Konzept ist hinreichend flexibel und abgestuft, um die Erträge der Investoren nicht automatisch zu beschneiden.

Warum wird in der Empfehlung kein EU-weit geltender Tarif für die von den NRB anzuwendende Risikoprämie festgelegt?

Die regulierten Zugangspreise müssen die spezifische wirtschaftliche Situation des betreffenden NGA-Netzes und das geschätzte Investitionsrisiko widerspiegeln. Diese Umstände können in Abhängigkeit von den Marktbedingungen und der Art der Investitionen erheblich variieren; es wäre deshalb unverhältnismäßig und ungerechtfertigt, eine einheitliche EU-Risikoprämie oder einen einheitlichen Zugangspreis vorzuschreiben. Nach genereller Auffassung ist es am sinnvollsten, die Festlegung regulierter Preise (mehr noch als die Ausgestaltung von Abhilfemaßnahmen) den NRB zu überlassen, die sich dabei auf eine eingehende wirtschaftliche Analyse jedes Einzelfalles stützen und an den in der Mitteilung der Kommission dargelegten Grundsätzen orientieren.

Was hat die Kommission im Vorfeld dieser Empfehlung getan?

Die Kommission hat bei der Entwicklung ihres Konzepts eng mit den 27 nationalen Regulierungsbehörden der EU und dem Gremium Europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation (GEREK) zusammengearbeitet. Daneben wurden 2008 und 2009 zwei öffentliche Konsultationen zu der Empfehlung durchgeführt, in deren Rahmen ca. 170 Stellungnahmen eingingen.

Die im Zuge der beiden öffentlichen Konsultationen eingegangenen Stellungnahmen können hier eingesehen werden:
http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/library/public_consult/index_en.htm

Auch die EU-Mitgliedstaaten unterstützen das Dokument nachdrücklich und billigten es im Juni 2010 im Kommunikationsausschuss.

Weitere Informationen:

http://ec.europa.eu/information_society/newsroom/cf/itemdetail.cfm?item_id=6070

Siehe auch MEMO/10/426.


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