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Les propositions de refonte du premier paquet ferroviaire: questions fréquemment posées

European Commission - MEMO/10/421   17/09/2010

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MEMO/10/421

Bruxelles, le 17 septembre 2010

Les propositions de refonte du premier paquet ferroviaire: questions fréquemment posées

1. En quoi consistait le premier paquet ferroviaire?

Le premier paquet ferroviaire comprend trois directives (2001/12/CE, 2001/13/CE et 2001/14/CE) qui ont fait l'objet de modifications significatives en 2004 (deuxième paquet) et en 2007 (troisième paquet). Il avait pour objectif de redynamiser le transport ferroviaire (encore détenu en grande partie par des monopoles d'État restreints à leurs marchés nationaux respectifs) en l'ouvrant progressivement à la concurrence au niveau européen. Le marché ferroviaire du transport de marchandises est entièrement ouvert depuis 2007; celui du transport international de passagers l'est depuis janvier 2010.

Après une longue période de déclin, la stabilisation de la part modale du rail au cours des dix dernières années atteste du succès de cette politique (depuis 2002, face aux autres modes de transport terrestre, le rail a maintenu sa part de marché aux alentours de 17,1 % en tonnes-kilomètres de marchandises, et entre 8,6 et 8,4 % en passagers-kilomètres). Mais, en dépit de ces résultats, qui n'ont pas été obtenus sans efforts, la mise en place d'un marché ferroviaire unique reste une entreprise incertaine et semée d'embûches.

Pourquoi une refonte?

La proposition de refonte du premier paquet ferroviaire est avant tout une entreprise de simplification et de consolidation législative («codification») qui fusionne les trois directives en vigueur et leurs modifications successives (soit neuf directives, une décision et deux actes d'adhésion).

Elle vise également à moderniser la législation et à résoudre certaines problématiques décisives, identifiées sur le marché au cours de la dernière décennie.

2. Quelles sont les principales difficultés à prendre en compte?

Le marché ferroviaire de l'UE est confronté à trois grandes difficultés:

(a) faible niveau de concurrence, dû au manque de précision des conditions d'accès au marché, qui continuent ainsi de favoriser les opérateurs historiques.

En cause notamment, la persistance de conflits d'intérêts qui opposent différents acteurs du marché dans l'accès aux services ferroviaires connexes (accès aux terminaux, maintenance et entretien des trains, etc.); les pratiques discriminatoires telles que la tarification de l'infrastructure au kilomètre ou celle de l'électricité au kilowatt, qui permettent à l'opérateur principal de bénéficier de remises disproportionnées; l'insuffisance des informations relatives aux conditions d'accès des nouveaux opérateurs, fournies dans les documents de référence du réseau qui exposent les caractéristiques de l'infrastructure et ses conditions d'utilisation; l'interdiction d'accès aux gares centrales pour les trains internationaux de passagers qui concurrencent les opérateurs historiques; l'absence de guichet d'information ou de vente dans les gares pour ces mêmes trains; l'interdiction ou la restriction de l'accès aux terminaux de fret alors qu'aucune alternative n'est prévue.

(b) insuffisance de la surveillance réglementaire exercée par les autorités nationales qui, trop souvent, n'ont pas l'indépendance, les compétences ni les pouvoirs adéquats. À quelques rares exceptions près, celles-ci manquent en effet de personnel, ont des capacités d'investigation limitées et ne sont pas en mesure de faire appliquer leurs décisions au moyen de sanctions pécuniaires. Quand les recours contre les décisions de l'autorité de réglementation ont un effet suspensif, ces décisions peuvent se voir remises en question dans l'ensemble du système judiciaire et il peut s'écouler des années avant que soit appliquée une décision mettant fin à des pratiques anticoncurrentielles. En vertu de la législation en vigueur, les litiges concernant l'accès aux services (les plus délicats et les plus fréquents dans le domaine de la concurrence sur le marché ferroviaire) ne peuvent être référés à l'autorité de réglementation. Enfin, dans plusieurs États membres, l'autorité de réglementation ferroviaire dépend du ministère des transports, qui détient ou contrôle aussi l'entreprise ferroviaire historique, ce qui engendre un conflit d'intérêts manifeste.

(c) faiblesse de l'investissement public et privé. Alors que les infrastructures de plusieurs États membres se détériorent faute de financements suffisants, l'investissement dans les services ferroviaires attire de moins en moins d'opérateurs, historiques ou nouveaux. Au niveau national, le sous-investissement tient en partie à l'absence d'«architecture financière» bien articulée (plans d'investissement, stratégies à long terme, transparence des relations et absence de collusion entre l'État d'une part – qui est presque toujours propriétaire des infrastructures, voire de l'opérateur historique – et les gestionnaires d'infrastructure et les entreprises ferroviaires d'autre part).

Dans ce contexte, il est essentiel de poursuivre la réforme ferroviaire de façon à surmonter ces difficultés et à créer un espace ferroviaire véritablement unique, qui apporte une contribution décisive à la mise en œuvre concrète du marché intérieur et à l'instauration d'un système de transport efficace et concurrentiel, conformément à la stratégie «Europe 2020» préconisant une croissance intelligente, inclusive et durable.

Quel rapport avec les procédures d'infraction en cours?

La persistance de ces problèmes est due notamment à une transposition incorrecte ou incomplète, par les États membres, de la législation de l'UE en matière d'accès au marché ferroviaire. Les procédures d'infraction en cours concernant la transposition des directives du premier paquet ferroviaire devraient remédier à ces lacunes. La Commission reconnaît toutefois que d'autres aspects de cette législation demandent à être modernisés, clarifiés et adaptés en vue d'une plus grande efficacité. La proposition formulée par la Commission vise donc à surmonter les trois principales difficultés que l'on vient d'évoquer et à harmoniser l'ensemble des textes juridiques existants. Elle n'est pas directement liée aux procédures d'infraction. Cette approche à deux volets sert néanmoins un même objectif: instaurer en Europe un espace ferroviaire unique.

3. Comment définir la nouvelle proposition?

La proposition de refonte du premier paquet ferroviaire se présente

  • premièrement, comme une entreprise de simplification et de consolidation législative («codification») qui fusionne les trois directives en vigueur et leurs modifications successives (soit neuf directives, une décision et deux actes d'adhésion), élimine les références croisées et harmonise la terminologie;

  • deuxièmement, elle vient clarifier les dispositions existantes (aplanir les divergences d'interprétation entre États membres, par exemple) et les adapter aux mutations qu'a subies le marché au cours des dix dernières années, en vue de résoudre des problèmes décisifs à partir de l'expérience acquise durant la dernière décennie. Ces problèmes, évoqués au deuxième paragraphe ci-dessus, ont trait à la facilitation de la mise en œuvre.

S'agissant des problématiques abordées dans le deuxième point, les modifications consistent à proposer les solutions suivantes:

(a) concurrence: il s'agit d'améliorer la transparence des conditions d'accès au marché ferroviaire

  • en exigeant que les documents de référence du réseau soient plus détaillés (ces documents, publiés annuellement, sont censés informer clairement les concurrents potentiels des caractéristiques des infrastructures disponibles et de leurs conditions d'utilisation);

  • en améliorant (voire en garantissant) l'accès aux services ferroviaires connexes (soumis par exemple à des conditions d'indépendance de gestion) pour les trains de marchandises et de passagers;

  • en établissant des règles explicites en matière de conflit d'intérêts et de pratiques discriminatoires dans les services ferroviaires connexes.

(2) surveillance réglementaire: il s'agit de renforcer le pouvoir des autorités réglementaires ferroviaires nationales

  • en élargissant (aux services ferroviaires connexes) la compétence des autorités réglementaires nationales;

  • en préconisant l'indépendance des autorités de réglementation ferroviaire nationale (vis-à-vis des autres autorités);

  • en renforçant les pouvoirs des autorités nationales de réglementation ferroviaire (au moyen de sanctions et d'instances de contrôle) et en les obligeant à coopérer avec leurs homologues à propos des problématiques transfrontalières.

(3) investissement: il s'agit de consolider l' «architecture financière» de façon à encourager l'investissement

  • en exigeant des stratégies nationales à long terme et des accords contractuels pluriannuels entre l'État et les gestionnaires d'infrastructure pour que le financement soit relatif à la performance, et en élaborant des plans d'activité. Ces instruments de planification à moyen ou long terme devraient permettre une évolution ordonnée des infrastructures et donner aux acteurs du marché une meilleure visibilité sur les débouchés commerciaux, facilitant ainsi leurs investissements;

  • en imposant une tarification plus précise et plus intelligente. Une meilleure application des principes tarifaires énoncés dans la législation en vigueur devrait entraîner une diminution des redevances d'accès aux voies pour tous les opérateurs ferroviaires dans de nombreux États membres. Les nouvelles règles de tarification (qui prévoient une modulation en fonction du bruit, équivalent ferroviaire de la tarification des coûts externes appliquée dans le domaine du transport routier, ainsi que des réductions au titre de l'interopérabilité) devraient également inciter le secteur privé à investir dans des technologies plus vertes et interopérables.

4. Questions diverses

La Commission envisage-t-elle d'ouvrir le marché aux services de transport national de passagers?

La proposition de la Commission vise à garantir une concurrence loyale sur les segments du marché ferroviaire déjà ouverts à la concurrence, à savoir les services de fret et de transport international de passagers, et non à étendre l'ouverture du marché. Pour le reste, la communication accompagnant la proposition législative annonce que la Commission présentera en 2011 une évaluation globale des avantages et inconvénients d'une mise en concurrence des services de transport national de passagers, avant d'adopter une nouvelle résolution d'ici à 2012 en vue d'une plus grande ouverture du marché, comme le prévoit la législation de l'UE en vigueur.

Faits et chiffres: le potentiel du secteur ferroviaire européen

Entre 2000 et 2007, le secteur ferroviaire européen a enregistré une augmentation du nombre de passagers et du volume de fret, qui sont respectivement passés de 370,7 à 395,3 milliards de passagers-kilomètres (+6 %) et de 403,7 à 453,1 milliards de tonnes-kilomètres (+12.2 %). Le rail a donc réussi à stabiliser sa part de marché. Au sein de l'UE, il dépasse encore 17 % du volume total du transport terrestre de marchandises et se maintient entre 8,4 et 8,6 % du transport terrestre de passagers. Ces statistiques ne sont cependant pas représentatives de l'importance du rail dans le transport de passagers et de marchandises sur de longues distances. Sur certains corridors ferroviaires, sa part de marché peut atteindre 35 % (transport de marchandises sur la ligne Rotterdam-Gênes), voire 80 % (transport de passagers sur la ligne Lyon-Paris). Ces chiffres témoignent du potentiel du secteur du transport ferroviaire pour autant qu'il soit bien organisé et bien géré. Le transport ferroviaire de passagers a modérément progressé. En revanche, avec l'aggravation de la crise en 2009, le fret ferroviaire a connu une baisse d'activité plus importante que les autres modes de transport.

Voir aussi : http://ec.europa.eu/transport/rail/market/market_en.htm

et IP/10/1139


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