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Häufig gestellte Fragen zu den Vorschlägen zur Neufassung des ersten Eisenbahnpakets

European Commission - MEMO/10/421   17/09/2010

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MEMO/10/421

Brüssel, den 17. September 2010

Häufig gestellte Fragen zu den Vorschlägen zur Neufassung des ersten Eisenbahnpakets

1. Was ist das erste Eisenbahnpaket?

Das erste Eisenbahnpaket besteht aus drei Richtlinien (2001/12/EG, 2001/13/EG und 2001/14/EG) die in den Jahren 2004 (zweites Paket) und 2007 (drittes Paket) umfassend geändert wurden. Ziel war es, dem (immer noch maßgeblich von Staatsmonopolen bestimmten und auf nationale Märkte beschränkten) Eisenbahnverkehr durch eine schrittweise Öffnung für den Wettbewerb auf europäischer Ebene neue Impulse zu verleihen. Der Schienengüterverkehrsmarkt ist seit 2007 vollständig geöffnet, und grenzüberschreitende Personenverkehrsdienste sind seit Januar 2010 liberalisiert.

Der Erfolg dieser Politik wird dadurch belegt, dass der Anteil der Eisenbahn am Gesamtverkehrsaufkommen sich im letzten Jahrzehnt nach einem lang anhaltenden Rückgang stabilisiert hat (seit 2002 liegt der Anteil am Landverkehr, ausgedrückt in Tonnenkilometern bzw. Personenkilometern, bei ca. 17,1% für den Schienengüterverkehr und zwischen 8,6 und 8,4% für den Schienenpersonenverkehr). Trotz dieses unter großen Anstrengungen erreichten Erfolges ist der Binnenmarkt für den Eisenbahnverkehr ein zerbrechliches Gebilde, dessen Aufbau durch mehrere Probleme behindert wird.

Und warum brauchen wir eine Neufassung?

Der Vorschlag für eine Neufassung des ersten Eisenbahnpakets ist in erster Linie eine Vereinfachung und Konsolidierung („Kodifizierung“) der Rechtsetzung durch die Fusion von drei geltenden Richtlinien und ihren anschließenden Änderungen (insgesamt neun Richtlinien, ein Beschluss und zwei Beitrittsakte).

Daneben bezweckt die Neufassung eine Modernisierung der bestehenden Rechtsvorschriften und die Lösung struktureller Probleme, die im Laufe der letzten 10 Jahre auf dem Markt entdeckt wurden.

2. Welche Hauptprobleme müssen gelöst werden?

Der Schienenverkehrsmarkt der EU leidet im Wesentlichen unter drei Problemen:

(a) Geringer Wettbewerb, da die Marktbedingungen nicht hinreichend präzise sind und daher weiterhin die etablierten Marktteilnehmer begünstigen.

Anhaltende Interessenkonflikte, insbesondere bei schienenverkehrsbezogenen Leistungen (Zugang zu Terminals, Wartung und Instandhaltung von Zügen usw.), zwischen verschiedenen Marktteilnehmern sowie diskriminierende Praktiken.

Konkrete Beispiele für diskriminierende Praktiken in Bezug auf den Zugang zu Fahrwegkapazität und schienenverkehrsbezogenen Leistungen sind: Infrastrukturentgelte auf Kilometerbasis und verbrauchsabhängige Stromtarife mit unverhältnismäßig hohen Preisabschlägen für den größten Betreiber (das etablierte Unternehmen); unzureichende Informationen über die Voraus­setzungen des Infrastrukturzugangs neuer Marktteilnehmer in den „Schienen­netz-Nutzungsbedingungen“ (Dokument zur Beschreibung der Merkmale der Infrastruktur und der Bedingungen ihrer Nutzung); Verweigerung des Zugangs zu Hauptbahnhöfen für internationale Personenverkehrszüge, die mit jenen des etablierten Betreibers im Wettbewerb stehen, und auf Bahnhöfen weder Reiseinformationen noch Fahrscheinausgabe für diese Züge; kein oder sehr begrenzter Zugang zu Güterterminals bei Mangel an Alternativen.

(b) Unzulängliche Regulierungsaufsicht durch nationale Behörden, deren Unabhängigkeit, Zuständigkeiten und Befugnisse oftmals unzureichend sind. Den Regulierungsstellen der allermeisten Mitgliedstaaten fehlt es an Personal, ausreichenden Ermittlungsbefugnissen und Exekutivgewalt zur Durchsetzung ihrer Beschlüsse mittels Geldbußen. Haben Einsprüche gegen Entscheidungen der Regulierungsstellen aufschiebende Wirkung, so können diese Entscheidungen über sämtliche gerichtlichen Instanzen angefochten werden, und es kann mitunter Jahre dauern, bis wettbewerbsfeindliche Praktiken beendet werden. Nach geltendem Recht dürfen die Regulierungsstellen nicht mit Fällen befasst werden, die den Zugang zu Diensten betreffen (im Bereich des Wettbewerbs auf dem Eisenbahnmarkt sind dies die schwierigsten und häufigsten Fälle). In mehreren Mitgliedstaaten gehört die Regulierungsbehörde dem Verkehrsministerium an, das auch Eigentümer des etablierten Eisenbahnunternehmens ist oder dieses kontrolliert – ein klarer Fall von Interessenkonflikt.

(c) Geringe öffentliche und private Investitionen; da die Qualität der Infrastruktur in vielen Mitgliedstaaten mangels Finanzmitteln sinkt, werden Investitionen in Eisenbahndienste sowohl für etablierte Unternehmen als auch für neue Marktteilnehmer unattraktiver. Investitionsdefizite auf nationaler Ebene sind teilweise die Folge des Fehlens einer klaren „Finanzarchitektur“ (Investitionspläne, langfristige Strategien, transparente und beihilferechtlich korrekte Beziehungen zwischen dem Staat – nahezu ausnahmslos Eigentümer der Infrastruktur und oftmals Eigentümer des etablierten Eisenbahnunternehmens – und den Infrastrukturbetreibern und Eisenbahnunternehmen).

Vor diesem Hintergrund sind neue Fortschritte bei der Reform der Eisenbahnen notwendig, um diese Hindernisse zu beseitigen und einen einheitlichen Eisenbahnraum zu schaffen, der entscheidend zur wirksamen Vollendung des Binnenmarktes und zur Entwicklung eines effizienten und wettbewerbsfähigen Verkehrssystems gemäß dem in der Strategie „Europa 2020“ formulierten Ziel eines intelligenten, integrativen und nachhaltigen Wachstums beitragen würde.

Welche Verbindungen bestehen zu den laufenden Vertragsverletzungsverfahren?

Das anhaltende Bestehen dieser Probleme geht teilweise auf die fehlerhafte oder unvollständige Umsetzung der bestehenden EU-Rechtsvorschriften zum Zugang zum Schienenverkehrsmarkt durch die Mitgliedstaaten zurück. Diese Mängel sind Gegenstand der laufenden Vertragsverletzungsverfahren bezüglich der Umsetzung der Richtlinien des ersten Eisenbahnpakets. Die Kommission räumt gleichwohl ein, dass andere Teile dieser Rechtsvorschriften modernisiert, klarer gefasst und angepasst werden müssen, damit sie ihre Wirkung besser entfalten.

Der Vorschlag der Kommission wurde daher so gestaltet, dass neben der Konsolidierung aller bestehenden Rechtstexte die drei oben genannten Hauptproblembereiche angegangen werden. Der Vorschlag steht nicht in unmittelbarem Zusammenhang mit den Vertragsverletzungsverfahren. Das Ziel dieses zweigleisigen Ansatzes ist jedoch das Gleiche, nämlich die Errichtung eines einheitlichen Eisenbahnraumes in Europa.

3. Was sind die Kernpunkte des neuen Vorschlags?

Die vorgeschlagene Neufassung des ersten Eisenbahnpakets ist

  • erstens eine Vereinfachung und Konsolidierung („Kodifizierung“) der Rechtsetzung durch die Fusion von drei geltenden Richtlinien und ihren anschließenden Änderungen (insgesamt neun Richtlinien, ein Beschluss und zwei Beitrittsakte), die Beseitigung von Querverweisen und die terminologische Harmonisierung;

  • zweitens eine Maßnahme zur Klärung bestehender Bestimmungen (wodurch insbesondere Probleme infolge unterschiedlicher Auslegungen durch die Mitgliedstaaten gelöst werden) und zu deren Anpassung an die Entwicklung des Marktes während der letzten 10 Jahre, um gestützt auf die in dieser Zeit gewonnene Erfahrung Lösungen für die wichtigsten Problembereiche zu finden. Dabei handelt es sich um die im zweiten Abschnitt genannten Probleme und die Förderung der Umsetzung.

Insbesondere in Bezug auf die im zweiten Punkt genannten Fragen werden durch die vorgeschlagenen Änderungen die ermittelten Probleme wie folgt angegangen:

(a) Wettbewerbsfragen: Durch den Vorschlag wird die Transparenz der Bedingungen des Zugangs zum Eisenbahnmarkt verbessert, indem u. a.

  • detailliertere „Schienennetz-Nutzungsbedingungen“ verlangt werden; anhand dieser jährlich veröffentlichten Dokumente können potenzielle neue Anbieter die Merkmale verfügbarer Infrastruktur und die Bedingungen ihrer Nutzung klar erkennen;

  • Herstellung eines besseren (und in bestimmten Fällen garantierten) Zugangs zu schienenverkehrsbezogenen Leistungen (geknüpft z. B. an Anforderungen an die Unabhängigkeit der Verwaltung) für Güter- und Personenzüge;

  • Erstellung ausdrücklicher Regeln zu Interessenkonflikten und diskriminierenden Praktiken bei schienenverkehrsbezogenen Leistungen.

(2) Regulierungsaufsicht: Der Vorschlag stärkt die Befugnisse der nationalen Regulierungsstellen für die Eisenbahn u. a., indem

  • deren Zuständigkeiten (auf schienenverkehrsbezogene Leistungen) erweitert werden;

  • deren Unabhängigkeit (von jeglicher anderen Behörde) gefordert wird;

  • sie ermächtigt werden, Sanktionen zu verhängen, Audits durchzuführen und Ermittlungen von Amts wegen einzuleiten) und indem sie zur Zusammenarbeit mit den entsprechenden Behörden anderer Staaten in grenzüberschreitenden Fragen verpflichtet werden.

    (3) Investitionen: Durch die Vorschläge soll die „Finanzarchitektur“ gestärkt werden, um die Investitionsneigung u. a. folgendermaßen zu fördern:

  • Es werden langfristige nationale Strategien und mehrjährige vertragliche Übereinkünfte zwischen dem Staat und den Infrastrukturbetreibern, die eine leistungsabhängige Finanzausstattung vorsehen, sowie Geschäftspläne vorgeschrieben. Diese Instrumente der mittel- bis langfristigen Planung sollten eine ordnungsgemäße Entwicklung der Infrastruktur erlauben und den Marktteilnehmern eine größere Berechenbarkeit der Geschäftsmöglichkeiten bieten und damit deren eigene Investitionen erleichtern;

  • es werden präzisere und intelligentere Regeln für die Berechnung der Infrastrukturentgelte gefordert. Eine bessere Umsetzung der Entgeltgrundsätze im bestehenden Recht dürften zu sinkenden Trassenpreisen für die Schienenverkehrsunternehmer in vielen Mitgliedstaaten führen. die neuen Regeln der Entgelterhebung (mit Einführung einer lärmabhängigen Anpassung – analog zur Anlastung der externen Kosten im Straßenverkehr – und Ermäßigungen für Interoperabilität) dürfte auch private Investitionen in umweltfreundlichere und interoperable Technologien stimulieren.

4. Sonstige Fragen

Schlägt die Kommission vor, die Marktöffnung auf den inländischen Schienenpersonenverkehr auszudehnen?

Der Vorschlag der Kommission ist darauf ausgerichtet, fairen Wettbewerb auf den bereits liberalisierten Segmenten des Schienenverkehrsmarktes zu gewährleisten, d. h. Schienengüterverkehrsdienste und grenzüberschreitender Personenverkehr; er bezweckt keine Erweiterung der Marktöffnung. In Bezug auf inländische Personenverkehrsdienste wird in der den Legislativvorschlag begleitenden Mitteilung deutlich gemacht, dass die Kommission 2011 eine Kosten-Nutzen-Gesamtbewertung des Wettbewerbs für inländische Personenverkehrsdienste vorlegen und dann bis 2012 eine neue Initiative zur Förderung einer weiteren Marktöffnung entsprechend dem geltenden EU-Recht annehmen wird.

Zahlen und Fakten – das Potenzial des Schienenverkehrs in Europa

Zwischen 2000 und 2007 konnte die europäische Schienenverkehrsbranche die Zahl der beförderten Fahrgäste und das beförderte Frachtaufkommen von 370,7 auf 395,3 Mrd. Personenkilometer (+ 6 %) bzw. von 403,7 auf 453,1 Mrd. Tonnenkilometer (+ 12 %) steigern. Damit konnte der Schienenverkehr seinen Anteil am Gesamtverkehrsaufkommen stabilisieren. Im Güterverkehr entfallen auf die Eisenbahn weiterhin mehr als 17 % des gesamten Landverkehrs innerhalb der EU. Beim Personenverkehr liegt der Anteil der Bahn am innereuropäischen Landverkehrsaufkommen weiter zwischen 8,4 und 8,6 %. Diese Anteile spiegeln jedoch die Rolle der Eisenbahn im Güter- und Personenverkehr über Mittel- und Langstrecken nicht angemessen wider. Auf einigen Korridoren erreicht der Eisenbahnanteil nämlich bis zu 35 % (z. B. beim Gütertransport auf der Strecke Rotterdam - Genua) oder sogar 80 % (z. B. beim Personenverkehr auf der Strecke Lyon - Paris). Dies verdeutlicht das Potenzial, dass der Schienenverkehr entfaltet, wenn er gut organisiert und gesteuert wird. Während der Wirtschaftskrise 2009 war der Einbruch der Wirtschaftstätigkeit im Schienengüterverkehr zwar deutlicher als bei anderen Verkehrsträgern, der Schienenpersonenverkehr konnte jedoch Marktanteile gewinnen.

Siehe auch: http://ec.europa.eu/transport/rail/market/market_en.htm

und IP/10/1139


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