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MEMO/08/35

Bruxelles, 23 gennaio 2008

Domande e risposte sulla proposta della Commissione volta a rivedere il sistema UE di scambio delle quote di emissione

1) A cosa serve lo scambio delle quote di emissione?

L’obiettivo del sistema UE di scambio delle quote di emissione (sistema ETS, da Emission Trading Scheme) è aiutare gli Stati membri dell’UE a rispettare gli impegni assunti per limitare o ridurre le emissioni di gas serra in maniera economicamente efficace. Consentire alle imprese partecipanti di acquistare o vendere quote di emissione significa che le riduzioni possono essere conseguite con il minimo dispendio economico possibile.

Il sistema di scambio delle quote di emissione rappresenta una pietra miliare della strategia dell’UE per la lotta ai cambiamenti climatici. Si tratta del primo sistema internazionale al mondo per lo scambio delle emissioni di CO2 e dall’inizio di quest’anno non si applica solo ai 27 Stati membri dell’UE ma anche agli altri tre Stati dello Spazio economico europeo: la Norvegia, l’Islanda e il Liechtenstein. Attualmente riguarda più di 10 000 impianti nei settori dell’energia e dell’industria che, nel loro insieme, producono circa la metà delle emissioni di CO2 dell’UE e il 40% delle emissioni totali di gas serra. È inoltre all’esame una proposta per far rientrare nel sistema il settore aereo a partire dal 2011 o 2012.

2) Come funziona lo scambio delle quote?

Il sistema ETS comunitario è un sistema “cap-and-trade”, che cioè fissa un tetto massimo al livello totale delle emissioni ma, all’interno di tale limite massimo, consente ai partecipanti di acquistare e vendere quote secondo le loro necessità. Le quote sono la moneta di scambio comune attorno alla quale ruota il sistema. Una quota dà diritto al titolare di emettere una tonnellata di CO2. Il tetto fissato per il numero totale di quote è l’elemento che crea scarsità nel mercato.

Per il momento, per ciascun periodo di scambio previsto dal sistema gli Stati membri devono preparare i piani nazionali di assegnazione (PNA) nei quali determinano il rispettivo livello totale di emissioni nell’ambito del sistema ETS e il numero di quote di emissione che assegnano ad ogni impianto situato nel loro territorio. Alla fine di ogni anno gli impianti devono restituire un numero di quote equivalente alle emissioni che hanno prodotto. Le imprese che emettono meno emissioni rispetto alle quote ricevute possono vendere le quote in più, mentre quelle che hanno difficoltà a mantenersi entro i limiti delle quote ottenute possono decidere se intervenire per ridurre le proprie emissioni (ad esempio investendo in tecnologie più efficienti o utilizzando fonti energetiche a minore intensità di carbonio) oppure acquistare sul mercato le quote in più di cui hanno bisogno, o ancora ricorrere a una combinazione di queste due soluzioni. La scelta dipende in genere dai costi relativi dell’operazione. In tal modo le emissioni vengono ridotte dove risulta più economico farlo.

3) Da quanto tempo è operativo il sistema UE di scambio?

Il sistema UE di scambio è operativo dal 1° gennaio 2005. Il primo periodo di scambio è durato tre anni, fino alla fine del 2007, ed era considerato una fase di apprendimento attraverso la pratica in vista del secondo periodo di scambio, più importante. Il secondo periodo, iniziato il 1° gennaio 2008 per una durata di cinque anni, fino alla fine del 2012, è cruciale perché coincide con il primo periodo di impegno fissato dal protocollo di Kyoto, durante il quale l’UE e gli altri paesi industrializzati devono realizzare i rispettivi obiettivi di limitazione o riduzione delle emissioni di gas serra. Per il secondo periodo di scambio la Commissione ha ridotto mediamente il tetto delle emissioni nazionali per i settori che ricadono nel sistema ETS del 6,5% rispetto ai livelli di emissione del 2005, per fare in modo che l’UE nel suo complesso, e i singoli Stati membri individualmente, possano rispettare gli impegni assunti a Kyoto.

4) Quali insegnamenti si possono trarre dall’esperienza maturata finora?

Il sistema ETS comunitario ha fissato un prezzo al carbonio e ha dimostrato che lo scambio delle emissioni di gas serra funziona. Il primo periodo di scambio ha permesso di introdurre, con successo, il libero scambio delle quote di emissione nell’UE, ha messo in piedi l’infrastruttura necessaria e ha sviluppato un mercato dinamico del carbonio. I vantaggi in termini ambientali di questa prima fase possono essere stati limitati, perché in alcuni Stati membri e in alcuni settori sono state assegnate troppe quote: l’assegnazione si è infatti basata principalmente sulle proiezioni delle emissioni e non sui dati riguardanti le emissioni verificate, che non erano ancora disponibili. Con la pubblicazione delle emissioni verificate del 2005 ci si è resi conto che le quote assegnate erano eccessive e il mercato ha reagito come ci si poteva attendere, e cioè con un calo del prezzo di mercato delle quote. La pubblicazione dei dati sulle emissioni verificate ha fatto sì che la Commissione potesse garantire che il tetto alle assegnazioni nazionali previste per la seconda fase fosse fissato ad un livello tale da ottenere delle riduzioni concrete delle emissioni.

Oltre a mettere in evidenza la necessità di disporre di dati verificati, l’esperienza ha finora dimostrato come sia cruciale una maggiore armonizzazione nell’ambito del sistema ETS comunitario, perché solo così l’UE potrà conseguire i propri obiettivi di riduzione delle emissioni al costo più basso e senza correre rischi elevati di distorsioni della concorrenza. La necessità di armonizzare maggiormente le regole si vede più chiaramente nelle modalità di definizione del tetto alle quote di emissione complessive.

I primi due periodi di scambio illustrano inoltre che l’applicazione di metodi nazionali molto divergenti tra loro per l’assegnazione delle quote agli impianti compromette l’equa concorrenza nel mercato interno. Occorre infine armonizzare maggiormente, chiarire e perfezionare altri elementi del sistema, quali l’ambito di applicazione, l’accesso ai crediti ottenuti dai progetti di abbattimento delle emissioni realizzati al di fuori del territorio dell’UE, le condizioni per collegare il sistema comunitario ai sistemi di scambio delle emissioni in vigore in altri paesi o entità e gli obblighi riguardanti il monitoraggio, la comunicazione e la verifica delle emissioni.

5) Qual è l’obiettivo dell’attuale proposta?

La proposta intende modificare la direttiva che istituisce il sistema ETS dell’UE[1]. L’obiettivo della modifica è rafforzare, estendere e migliorare, per il periodo successivo al 2012, il funzionamento del sistema, che è considerato uno degli strumenti più importanti ed efficaci dal punto di vista economico per realizzare l’obiettivo che l’UE ha fissato di ridurre le emissioni dei gas serra. L’obiettivo, approvato dal Consiglio europeo nel marzo del 2007, fissa una riduzione minima delle emissioni dell’UE del 20% rispetto ai livelli del 1990, da conseguire entro il 2020, e una riduzione del 30% se altri paesi industrializzati assumeranno impegni analoghi nell’ambito di un accordo globale per contrastare i cambiamenti climatici applicabile a partire dal 2012. L’avvio dei negoziati per preparare l’accordo è stato deciso nel corso della conferenza di Bali delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici del dicembre 2007; i negoziati dovrebbero cominciare in marzo o aprile.

La proposta di modifica della direttiva è un compromesso tra la necessità di garantire l’efficacia economica delle iniziative e la parità di trattamento tra i settori e gli Stati membri; garantirà inoltre una maggiore prevedibilità all’industria. Il testo definisce una tendenza lineare prevedibile riguardo alle riduzioni delle emissioni che i settori partecipanti al sistema ETS dovranno realizzare. La maggiore armonizzazione renderà il sistema più semplice e trasparente e dunque più interessante per altri paesi e regioni che volessero collegare i rispettivi sistemi di scambio delle emissioni con il sistema europeo.

6) Quale sarà ora l’iter della proposta?

La proposta rientra nella procedura di codecisione e per diventare legge deve pertanto essere approvata sia dal Consiglio dell’UE che dal Parlamento europeo. L’esame del testo dovrebbe iniziare tra poco. La Commissione si augura che la decisione definitiva con l’adozione delle modifiche proposte alla direttiva venga presa entro il 2009.

7) Quali sono le principali modifiche proposte per il sistema ETS?

Le modifiche principali introdotte si possono così riassumere:

  • ci sarà un unico tetto al numero di quote di emissione da rilasciare per tutta l’UE al posto di 27 tetti nazionali. Il tetto annuo diminuirà nel tempo secondo un andamento lineare che continuerà anche dopo la fine del terzo periodo di scambio (2013-2020);
  • aumenterà sensibilmente la percentuale di quote messe all’asta rispetto a quelle assegnate gratuitamente;
  • saranno introdotte regole armonizzate per l’assegnazione gratuita delle quote;
  • una parte dei diritti a mettere all’asta le quote sarà ridistribuita dagli Stati membri ad alto reddito pro capite a quelli con reddito pro capito più basso, che vedranno così rafforzata la propria capacità finanziaria e potranno investire di più in tecnologie compatibili con il clima;
  • il sistema ETS sarà esteso ad alcuni settori nuovi (ad esempio gli impianti di produzione di alluminio e ammoniaca) e ad altri due gas (il protossido di azoto e i perfluorocarburi);
  • gli Stati membri potranno escludere dal sistema i piccoli impianti, a condizione che questi siano comunque soggetti a misure equivalenti di riduzione delle emissioni.

8) I piani nazionali di assegnazione esisteranno ancora?

No. Nei loro piani nazionali di assegnazione (PNA) riguardanti il primo periodo di scambio (2005-2007) e il secondo periodo (2008-2012) gli Stati membri hanno fissato la quantità totale di quote da rilasciare - cioè il tetto massimo - e le modalità per assegnarle agli impianti interessati. Questa impostazione ha fatto sì che le regole di assegnazione fossero molto diverse nei vari Stati membri, che erano incentivati a favorire le proprie industrie, ed il meccanismo è diventato molto complesso.

La Commissione propone dunque di stabilire un unico tetto applicabile a tutta l’UE e di assegnare le quote in base a norme completamente armonizzate. A quel punto i piani nazionali di assegnazione non serviranno più.

9) Come sarà deciso il tetto di emissioni nella fase 3?

La proposta fissa le regole per calcolare il tetto comunitario.

Dal 2013 in poi il numero totale delle quote dovrebbe diminuire ogni anno linearmente. Il punto di partenza di tale riduzione lineare è la quantità totale media di quote che gli Stati membri rilasciano per il periodo 2008-2012 (tetto per la fase 2), corretta in modo da rispecchiare l’estensione dell’ambito di applicazione del sistema a partire dal 2013. Il fattore lineare da applicare per ottenere la riduzione annua corrisponde all’1,74% rispetto al tetto della fase 2.

Il punto di partenza per determinare il fattore dell’1,74% è l’obiettivo globale di riduzione delle emissioni di gas serra fissato al 20% rispetto alle emissioni del 1990, equivalente ad una riduzione del 14% rispetto alle emissioni del 2005. Nell’ambito del sistema ETS comunitario la riduzione richiesta è superiore, perché è meno costoso ridurre le emissioni nei settori partecipanti all’ETS. La ripartizione che permette di ridurre al minimo il costo globale di abbattimento è la seguente:

  • 21% di riduzione, entro il 2020, delle emissioni nei settori partecipanti al sistema ETS rispetto ai valori del 2005;
  • riduzione del 10% circa rispetto alle emissioni del 2005 per i settori che non partecipano al sistema ETS.

Per ottenere una riduzione delle emissioni del 21% nel 2020 il tetto massimo di quote da rilasciare nel 2020 nell’ambito del sistema comunitario di scambio è pari a 1 720 milioni di quote; ciò comporta che nella fase 3 (2013-2020) potranno essere mediamente rilasciati al massimo 1 846 milioni di quote, con una riduzione dell’11% rispetto al tetto della fase 2.

Tutte le cifre assolute fornite riguardano la situazione all’inizio del secondo periodo di scambio e non considerano dunque il settore aereo, che sarà aggiunto al sistema alla fine del secondo periodo di scambio, né altri settori che vi rientreranno nella fase 3 (per ulteriori informazioni, si veda la domanda 12).

10) Come sarà determinato il tetto massimo di emissioni dopo la fase 3?

Il fattore lineare di riduzione utilizzato per stabilire il tetto nella fase 3 (-1,74%) continuerà ad applicarsi anche dopo la conclusione del terzo periodo di scambio, nel 2020, e determinerà il tetto massimo per il quarto periodo (2021-2028) e oltre. Il fattore potrà tuttavia essere riveduto al massimo entro il 2025. In effetti, se si vuole conseguire l’obiettivo strategico di limitare l’incremento della temperatura media del pianeta a 2°C al di sopra dei livelli pre-industriali, entro il 2050 sarà necessario abbattere fortemente le emissioni (-60-80%) rispetto a quelle del 1990.

11) Per ogni anno all’interno del periodo sarà fissato un tetto massimo di emissione per l’UE. In questo modo gli impianti interessati godranno di una minor flessibilità?

No, la flessibilità lasciata agli impianti non diminuirà affatto. Entro il 28 febbraio di ogni anno le autorità competenti dovranno rilasciare le quote da distribuire, mentre i gestori potranno restituire le quote utilizzate fino al 30 aprile dell’anno successivo a quello in cui sono avvenute le emissioni. In altri termini, i gestori ricevono le quote per l’anno in corso prima di aver restituito quelle riguardanti le emissioni dell’anno prima. Le quote sono valide per tutto il periodo di scambio e le eventuali quote in più, non utilizzate, possono essere accumulate e riportate ai periodi di scambio successivi. Sotto questo punto di vista non cambia nulla.

Il sistema continuerà a basarsi sui periodi di scambio, ma il terzo durerà otto anni, dal 2013 al 2020, rispetto ai cinque anni del secondo periodo (2008-2012).

Per il secondo periodo di scambio gli Stati membri hanno, in genere, deciso di assegnare lo stesso numero totale di quote ogni anno. La riduzione lineare che avverrà ogni anno a partire dal 2013 corrisponderà meglio agli andamenti attesi in termini di emissioni nell’intero periodo.

12) Quali sono i tetti annui ETS nel periodo 2013-2020?

Cifre relative ai tetti annui:

anno
Mt CO2
2013
1 974
2014
1 937
2015
1 901
2016
1 865
2017
1 829
2018
1 792
2019
1 756
2020
1 720

Queste cifre si basano sull’ambito di applicazione del sistema comunitario di scambio nella fase 2 (2008-2012) e sulle decisioni della Commissione riguardanti i piani nazionali di assegnazione per la fase 2 che, dopo la decisione della Corte sul piano slovacco, prevedono l’assegnazione di 2 083 milioni di tonnellate di CO2 equivalente (quote). Queste cifre devono essere corrette per molteplici ragioni. Innanzitutto, devono essere modificate alla luce dell’estensione dell’ambito di applicazione del sistema ETS nella fase 2, a condizione che gli Stati membri dimostrino e verifichino le emissioni derivanti da tale estensione. In secondo luogo, occorre tener conto della proposta della Commissione di estendere l’ambito di applicazione del sistema a partire dal terzo periodo di scambio; in terzo luogo perché le cifre non considerano il settore aereo, che sarà incluso in futuro, né le emissioni della Norvegia, dell’Islanda e del Liechtenstein.

13) Sarà ancora possibile assegnare quote gratuite?

Sì, in alcuni casi sarà ancora possibile, ma nel complesso molto meno rispetto a oggi.

Anche se nel primo e nel secondo periodo di scambio gli impianti hanno ricevuto gratuitamente la stragrande maggioranza delle quote, la Commissione ritiene che a partire dal terzo periodo in poi la messa all’asta delle quote debba essere il principio di base per l’assegnazione, perché il sistema delle aste offre le migliori garanzie di efficienza, trasparenza e semplicità del sistema e crea i giusti incentivi agli investimenti a favore di un’economia a basse emissioni di carbonio. Questo meccanismo è inoltre più coerente con il principio “chi inquina paga” ed evita di dare utili a cascata ad alcuni settori che hanno trasferito il costo delle quote sui consumatori, pur avendole ricevute gratuitamente.

Secondo le previsioni, nel 2013 sarà messo all’asta circa il 60% del numero totale di quote e la percentuale aumenterà negli anni successivi.

14) Come s’intende assegnare le quote distribuite gratuitamente?

La proposta prevede che le quote da assegnare gratuitamente siano distribuite secondo norme comuni per tutta l’UE, che saranno predisposte nell’ambito della procedura di comitato (comitologia). Tali norme armonizzeranno completamente la procedura di assegnazione cosicché tutte le imprese dell’UE che svolgono le stesse attività o attività analoghe saranno soggette a norme identiche, garantendo anche, per quanto possibile, che l’assegnazione favorisca le tecnologie efficienti sotto il profilo delle emissioni di carbonio. Tali norme potranno, ad esempio, specificare che l’assegnazione dovrà basarsi sui cosiddetti “parametri di riferimento”, ad esempio un numero di quote per quantità di emissioni storiche. Esse dovrebbero inoltre premiare i gestori che sono intervenuti tempestivamente per ridurre i gas serra prodotti, dovrebbero rispecchiare meglio il principio “chi inquina paga” e offrire maggiori incentivi all’abbattimento delle emissioni, visto che le quote assegnate non dipenderebbero più dalle emissioni storiche. Il numero totale di quote da assegnare deve essere stabilito prima dell’inizio del terzo periodo di scambio e non sarà possibile rettificarlo a posteriori.

15) In base alla proposta, quali impianti riceveranno quote gratuite e quali no? Come si potranno evitare effetti negativi sulla competitività?

Visto che il settore dell’energia elettrica riesce a trasferire il costo più elevato delle quote di emissione, a partire dal 2013 tutte le quote ad esso destinate saranno messe all’asta. Lo stesso principio sarà applicato alla cattura e allo stoccaggio del CO2, visto che questo settore è già incentivato dal fatto che non sarà necessario restituire quote per i gas emessi e successivamente stoccati.

In altri settori, invece, a partire dal 2013 ci sarà un’eliminazione graduale dell’assegnazione gratuita di quote che scomparirà definitivamente nel 2020. L’unica eccezione riguarderà gli impianti che operano in settori esposti ad un rischio elevato di “rilocalizzazione delle emissioni”, cioè quelli che, a causa di una forte concorrenza internazionale, potrebbero essere costretti a rilocalizzare la produzione in paesi al di fuori dell’UE che non devono rispettare vincoli analoghi per le emissioni. La rilocalizzazione avrebbe infatti il solo effetto di aumentare le emissioni globali senza presentare alcun vantaggio in termini ambientali.

Entro il 2010 la Commissione stabilirà quali settori saranno interessati da questo fenomeno, tenendo conto della possibilità che essi hanno di trasferire il costo delle quote sul prezzo dei prodotti, e in che misura, senza perdere una quota importante di mercato a favore di impianti meno efficienti sotto il profilo delle emissioni di carbonio situati al di fuori dell’UE. In questo senso, la Commissione valuterà, tra i vari aspetti, anche il costo delle quote rispetto al costo di produzione e l’esposizione alla concorrenza internazionale. Gli impianti che rientrano in questi settori potranno ricevere gratuitamente fino al 100% delle quote che spettano loro.

Nell’ambito di un accordo internazionale, in base al quale i concorrenti che operano in altre parti del mondo sostengono un costo comparabile, il rischio di rilocalizzazione delle emissioni può essere praticamente trascurabile. Per questo entro il 2011 la Commissione svolgerà una valutazione approfondita della situazione delle industrie ad alta intensità energetica e del rischio di rilocalizzazione, sulla base dei risultati dei negoziati internazionali e tenendo conto degli accordi settoriali vincolanti eventualmente conclusi. La relazione sulla situazione sarà corredata delle proposte che riterrà utile presentare, ad esempio il mantenimento o la modifica della parte di quote assegnate gratuitamente agli impianti industriali particolarmente esposti alla concorrenza globale o l’istituzione di un sistema efficace di equiparazione del carbonio volto a neutralizzare gli effetti di distorsione dovuti alle importazioni (includendo, per esempio, gli importatori dei prodotti interessati nel sistema ETS).

16) Chi organizzerà le aste e in che modo si svolgeranno?

Le aste sono organizzate dagli Stati membri. La distribuzione dei diritti d’asta agli Stati membri si baserà, in massima parte, sulle emissioni storiche, ma una parte di essi sarà ridistribuita dagli Stati membri più ricchi a quelli meno ricchi. In questo modo sarà possibile considerare il minor PIL pro capite e le prospettive di crescita e le emissioni più elevate di questi ultimi paesi, rafforzando la loro capacità finanziaria e favorendo gli investimenti nelle tecnologie compatibili con l’ambiente.

Le aste devono rispettare le regole del mercato interno ed essere accessibili ad ogni potenziale acquirente secondo condizioni non discriminatorie. La proposta prevede l’adozione di un regolamento (attraverso la procedura di comitato) che istituisca le condizioni opportune per garantire l’efficienza e il coordinamento delle aste, senza distorsioni a livello di mercato delle quote.

17) Quali settori e quali gas rientrano nella nuova proposta?

Il sistema di scambio delle quote comprende impianti che svolgono attività ben determinate. Sin dall’inizio ha riguardato le centrali elettriche e altri impianti di combustione (di potenza superiore a una determinata soglia), le raffinerie di petrolio, i forni da coke, gli impianti per la lavorazione del ferro e dell’acciaio e l’industria del cemento, del vetro, della calce, dei mattoni, della ceramica, della polpa per carta, della carta e del cartone.

Finora il sistema riguarda solo le emissioni di anidride carbonica (biossido di carbonio). La Commissione ora propone di inserire altri settori e gas serra nell’allegato I della direttiva, ampliando così l’ambito di applicazione dell’ETS. Saranno così incluse le emissioni di CO2 dell’industria petrolchimica, dell’ammoniaca e dell’alluminio e le emissioni di N2O (protossido di azoto) derivanti dalla produzione di acido nitrico, adipico e gliossilico e i perfluorocarburi emessi dal settore dell’alluminio. Infine, ricadranno nel sistema anche le attività di cattura, trasporto e stoccaggio geologico di tutte le emissioni di gas serra.

18) I piccoli impianti saranno esclusi?

Il sistema attuale comprende molti impianti che emettono livelli relativamente bassi di CO2 e ciò ha sollevato molte preoccupazioni per l’efficacia dei costi. La Commissione propone pertanto di autorizzare gli Stati membri ad escludere questi impianti dal sistema ETS ad alcune condizioni. Gli impianti interessati sono quelli che hanno una potenza termica nominale inferiore a 25 MW che hanno emesso meno di 10 000 tonnellate di CO2 equivalente in ciascuno dei tre anni precedenti l’anno di applicazione. L’esclusione sarà tuttavia possibile solo se saranno in atto misure che consentono di ottenere riduzioni equivalenti delle emissioni. A queste condizioni, si calcola che gli impianti interessati dall’esclusione saranno circa 4 200, che nel complesso producono circa lo 0,7% delle emissioni totali considerate nell’ambito del sistema di scambio.

19) Quale impatto avranno i nuovi settori e i nuovi gas sul tetto massimo totale?

Secondo i calcoli, l’estensione proposta dell’ambito di applicazione e la possibilità di escludere alcuni impianti di piccole dimensioni porteranno ad un incremento netto dei gas e dei settori inclusi di circa il 6%, pari a 120-130 milioni di tonnellate di CO2 equivalente, rispetto al periodo di scambio in corso (2008-2012).

20) Come verranno assegnate le quote ai nuovi settori e ai nuovi gas?

La Commissione propone che siano assegnate tramite norme valide per tutta l’UE, esattamente come avviene per altri settori industriali che già partecipano al sistema.

21) Quanti crediti di emissione ottenuti in paesi terzi sarà possibile utilizzare?

Nell’ambito del sistema ETS comunitario gli Stati membri possono autorizzare i gestori ad utilizzare i crediti generati dai progetti di riduzione delle emissioni realizzati in paesi terzi per abbattere le proprie emissioni esattamente come se fossero quote del sistema di scambio. Tali progetti devono essere riconosciuti ufficialmente nell’ambito dei meccanismi previsti dal protocollo di Kyoto: i progetti di attuazione congiunta (JI, da Joint Implementation) - cioè i progetti realizzati in paesi per i quali è stato fissato un obiettivo di riduzione delle emissioni nel protocollo di Kyoto - o i progetti del meccanismo di sviluppo pulito (CDM, da Clean Development Mechanism) – cioè i progetti svolti nei paesi in via di sviluppo. I crediti ottenuti con i progetti JI si chiamano unità di riduzione delle emissioni (ERU) e quelli ottenuti nell’ambito dei progetti CDM sono le riduzioni certificate delle emissioni (CER).

La proposta definisce due scenari per l’utilizzo di questi crediti tra il 2013 e il 2020. Il primo riguarda il caso in cui si applichi solo l’impegno unilaterale dell’UE a ridurre le proprie emissioni di almeno il 20% rispetto ai livelli del 1990 entro il 2020. Il secondo prende in esame una riduzione superiore delle emissioni in caso di conclusione di un accordo soddisfacente sui cambiamenti climatici per il periodo post 2012.

In caso di un abbattimento delle emissioni pari al 20%, cioè in assenza di un accordo soddisfacente sul clima, i gestori potranno utilizzare i crediti concessi dai rispettivi Stati, e non ancora interamente utilizzati, per il periodo 2008-2012. Poiché il limite per tali crediti è generoso, ci si attende che i gestori possano realizzare più di un terzo delle riduzioni necessarie tra il 2013 e il 2020 solo con l’aiuto dei crediti.

Potranno tuttavia essere utilizzati solo i crediti derivanti da tipi di progetti accettati da tutti gli Stati membri nel periodo 2008-2012. Questa restrizione è d’obbligo se si vuole garantire che i crediti JI/CDM siano trattati allo stesso modo nell’ambito del sistema di scambio delle quote. Senza questo vincolo, il mercato dei crediti JI/CDM potrebbe frammentarsi, perché esisterebbero crediti accettati da tutti gli Stati membri e crediti riconosciuti solo da alcuni.

Per garantire una maggiore flessibilità, sarà possibile utilizzare i crediti derivanti da progetti nuovi riguardanti l’efficienza energetica o le fonti rinnovabili che favoriscono lo sviluppo sostenibile secondo le condizioni fissate in accordi conclusi con paesi terzi, purché i nuovi crediti non facciano aumentare il numero complessivo di crediti disponibile. Con gli stessi vincoli, sarà possibile utilizzare le CER derivanti da progetti nuovi avviati a partire dal 2013 nei paesi meno sviluppati, senza dover concludere un accordo con tali paesi. Anche in questo caso potranno essere ammessi solo i crediti derivanti dai tipi di progetti accettati da tutti gli Stati membri nel periodo 2008-2012.

Nel caso di un abbattimento più sensibile delle emissioni a seguito di un accordo internazionale soddisfacente, il limite posto all’utilizzo dei crediti JI/CDM sarà automaticamente aumentato fino alla metà dell’impegno di riduzione supplementare. Ciò significa che, se il tetto annuo fissato nel sistema ETS comunitario si riducesse, ad esempio, di 200 milioni di tonnellate dopo la conclusione dell’accordo globale (per conseguire l’obiettivo di riduzione più rigoroso per le emissioni complessive), il limite all’utilizzo dei crediti JI/CDM aumenterebbe automaticamente di 100 milioni di crediti.

Altri crediti in più rispetto a quelli rimasti dal periodo 2008-2012 saranno accettati solo se derivano da progetti realizzati in paesi terzi che avranno ratificato l’accordo internazionale o da altri tipi di progetti approvati dalla Commissione. La Commissione adotterà le misure necessarie per prevedere la possibilità di utilizzare i crediti di altri tipi di progetti e/o altri meccanismi creati nell’ambito dell’accordo internazionale, secondo il caso. Grazie ai crediti aggiuntivi l’UE dovrebbe poter realizzare l’obiettivo di riduzione a costi inferiori.

22) Perché verrà limitato l’utilizzo dei crediti JI/CDM per le imprese prima della conclusione di un accordo internazionale?

Prima della conclusione di un accordo internazionale soddisfacente incrementare l’uso dei crediti JI/CDM dopo il 2012 rispetto a quello consentito nel periodo 2008-2012 significherebbe disincentivare le imprese ad investire in tecnologie efficienti sotto il profilo delle emissioni di carbonio, con il rischio di compromettere la possibilità di ridurre le emissioni interne in maniera sufficiente da realizzare gli obiettivi in materia di emissioni ed energie rinnovabili fissati per il 2020.

23) Sarà possibile usare i crediti derivanti da “pozzi” di assorbimento del carbonio come le foreste?

No. La Commissione ha valutato la possibilità di consentire l’uso di crediti derivanti da alcuni tipi di progetti sull’utilizzo del terreno, i cambiamenti di utilizzo del terreno e la silvicoltura (le cosiddette attività LULUCF), che assorbono carbonio dall’atmosfera, ma è giunta alla conclusione che così facendo verrebbe compromessa l’integrità ambientale del sistema ETS comunitario per varie ragioni:

  • i progetti LULUCF non possono consentire riduzioni effettive permanenti delle emissioni. Finora le soluzioni previste per affrontare le incertezze, il problema che il carbonio non rimane stoccato per sempre e i rischi di possibili fuoriuscite delle emissioni connessi con tali progetti sono insoddisfacenti. La natura temporanea e reversibile di queste attività comporterebbe notevoli rischi in un sistema di scambio tra imprese e imporrebbe grandi rischi in termini di responsabilità agli Stati membri;
  • l’inclusione dei progetti LULUCF nel sistema ETS richiederebbe un livello di monitoraggio e comunicazione di qualità comparabile al monitoraggio e alla comunicazione delle emissioni prodotte dagli impianti che attualmente rientrano nel sistema. Per il momento ciò non è possibile e in ogni caso i costi conseguenti ridurrebbero sensibilmente l’interesse di includere tali progetti;
  • la semplicità, trasparenza e prevedibilità del sistema sarebbero notevolmente ridotte. Inoltre, anche la semplice quantità dei potenziali crediti che entrerebbero nel sistema potrebbe compromettere il funzionamento del mercato del carbonio a meno di non limitarne il ruolo, ma in tal caso i possibili benefici di questi crediti sarebbero marginali.

La Commissione ritiene che il fenomeno della deforestazione a livello planetario potrebbe essere affrontato con maggiore efficacia con altri strumenti. Si potrebbe, ad esempio, utilizzare una parte delle entrate derivanti dalla vendita all’asta delle quote nell’ambito del sistema ETS comunitario per creare mezzi supplementari da investire in attività LULUCF all’interno e all’esterno dell’UE, fornendo anche un modello per una futura espansione.

24) Oltre a quelli indicati, ci sono altri crediti da poter utilizzare nel nuovo sistema ETS?

Sì. La Commissione propone che i progetti di riduzione delle emissioni di gas serra avviati negli Stati membri dell’UE ma che non rientrano nel sistema di scambio possano rilasciare crediti. Questi “crediti interni” dovrebbero essere gestiti in base a disposizioni comuni dell’UE definite dalla Commissione in modo da poter essere scambiati all’interno del sistema. Disposizioni di questo tipo saranno adottate solo per i progetti che non possono essere realizzati nel contesto del sistema ETS e tenteranno di garantire che i crediti interni non comportino una doppia contabilizzazione delle riduzioni delle emissioni né impediscano altre iniziative volte ad abbattere le emissioni non disciplinate dal sistema ETS comunitario; dovranno inoltre fondarsi su regole semplici e di facile gestione.

25) Il riesame incide sul riporto illimitato delle quote dalla fase 2 alla fase 3?

No. La direttiva prevede il riporto illimitato delle quote dalla fase 2 alla fase 3. Ciò significa che ogni quota non restituita o ritirata nel secondo periodo di scambio potrà essere utilizzata con lo stesso valore nella fase 3. Tecnicamente, il riporto si farà sostituendo le quote della fase 2 con quote della fase 3. Le quote della fase 3 rilasciate a seguito del riporto saranno considerate in aggiunta al tetto fissato per la fase 3 nel riesame. La Commissione non ha proposto di modificare questa disposizione.

26) Che effetto avranno le modifiche sul prezzo dell’elettricità?

La diminuzione della quantità di quote che saranno rilasciate a livello di UE nel terzo periodo di scambio aumenterà la scarsità nel mercato delle quote e dunque si può prevedere che il prezzo delle quote aumenti. Il prezzo dell’elettricità potrebbe salire di conseguenza, ma se si considera l’attuale prezzo del carbonio, per il 2020 l’aumento dovrebbe limitarsi al 10-15% rispetto al caso in cui la situazione rimanesse invariata. Altri fattori, come il prezzo del petrolio e del gas, potrebbero avere un impatto molto maggiore.

Il fatto che i produttori di elettricità non riceveranno più quote gratis non dovrebbe avere, di per sé, una grande incidenza sul prezzo dell’elettricità, visto che i produttori possono trasferire una parte consistente del costo delle quote ai loro clienti, a prescindere dal fatto che ricevano le quote gratuitamente o meno. L’effetto più importante dell’eliminazione dell’assegnazione gratuita delle quote al settore dell’elettricità sarà la scomparsa degli utili a cascata.

Per i consumatori, non è detto che la bolletta domestica aumenti: ciò dipenderà dalla misura in cui i provvedimenti volti a garantire l’efficienza energetica dei nuclei familiari riusciranno a realizzare l’obiettivo di riduzione del 20%.

27) Che garanzie ci sono che il prezzo delle quote non scenderà drasticamente nel terzo periodo di scambio?

In una situazione di libero mercato nessun prezzo è garantito, ma la proposta intende fare in modo che le condizioni di mercato siano il più prevedibili possibile e ridurre al minimo l’instabilità dovuta alle modifiche del sistema comunitario di scambio. Il sensibile calo del prezzo delle quote nel primo periodo di scambio è stato causato dall’assegnazione di un numero eccessivo di quote che non potevano essere riportate e utilizzate nel secondo periodo. Per il secondo periodo di scambio e i periodi successivi gli Stati membri sono costretti ad autorizzare il riporto delle quote da un periodo all’altro e dunque la conclusione di un periodo di scambio non dovrebbe avere alcun effetto sui prezzi.

28) È possibile collegare il sistema ETS comunitario con altri sistemi di scambio delle emissioni?

Sì. Una delle misure più importanti per ridurre le emissioni nel modo più efficace sotto il profilo economico è la possibilità di potenziare e sviluppare ulteriormente il mercato globale del carbonio. Secondo la Commissione, il sistema comunitario di scambio delle quote è un elemento importante per lo sviluppo di una rete mondiale di sistemi di scambio delle emissioni. Collegando altri sistemi di scambio, nazionali o regionali, fondati su un tetto massimo di emissioni e sullo scambio delle stesse, con il sistema comunitario sarà possibile creare un mercato più vasto, che potrà ridurre il costo aggregato di abbattimento delle emissioni di gas serra. In tal caso si avrebbe una maggiore liquidità e una minore volatilità dei prezzi, che a loro volta migliorerebbero il funzionamento dei mercati delle quote di emissione. Tutto questo può portare alla costituzione di una rete mondiale di sistemi di scambio nei quali i partecipanti, compresi i soggetti giuridici, potranno comprare le quote di emissione per onorare i rispettivi impegni a livello di riduzione delle emissioni.

La direttiva attuale permette di riconoscere, nell’ambito del sistema ETS comunitario, quelli di altri paesi industrializzati che hanno ratificato il protocollo di Kyoto; ora la Commissione propone di estendere questo principio a qualsiasi paese o entità amministrativa (ad esempio uno Stato o un gruppo di Stati nell’ambito di un sistema federale) che abbia istituito un sistema basato su un tetto massimo di emissioni e sullo scambio dei diritti di emissione, purché non venga compromessa l’integrità ambientale del sistema comunitario. Se sistemi di questo tipo fissano un livello massimo alle emissioni assolute, le quote rilasciate sarebbero riconosciute dal sistema comunitario ETS e viceversa.

29) Che cos’è un registro comunitario e come funziona?

I registri sono dei database elettronici standardizzati che permettono di mantenere una contabilità accurata delle quote di emissione rilasciate, detenute, trasferite e cancellate. In quanto firmataria del protocollo di Kyoto come Parte a sé, anche la Comunità ha l’obbligo di conservare un registro delle emissioni, chiamato “registro comunitario”, che è diverso dai registri dei singoli Stati membri. Le quote rilasciate dal 1° gennaio 2013 in poi saranno conservate nel registro comunitario e non più nei registri nazionali.

30) Cambieranno gli obblighi in materia di monitoraggio, comunicazione e verifica delle emissioni?

La Commissione intende adottare un nuovo regolamento (tramite la procedura di comitato) che disciplini il monitoraggio e la comunicazione delle emissioni prodotte dalle attività inserite nell’allegato I della direttiva. Un altro regolamento distinto sulla verifica delle emissioni comunicate e sull’accreditamento dei verificatori dovrebbe definire le condizioni per l’accreditamento, il riconoscimento reciproco e la revoca dell’accreditamento ai verificatori, nonché l’eventuale supervisione e valutazione tra pari.

31) Cosa sarà fatto per i nuovi entranti?

Il cinque per cento delle quote totali assegnate sarà accantonato in una riserva destinata ai nuovi impianti o alle compagnie aeree che entreranno a far parte del sistema dopo il 2013 (“nuovi entranti”). Le quote attinte dalla riserva dovrebbero essere assegnate secondo le stesse regole applicabili agli impianti esistenti.

Le quote che dovessero eventualmente rimanere nella riserva dovranno essere distribuite agli Stati membri che le metteranno all’asta. La distribuzione avverrà secondo gli stessi criteri applicati per la messa all’asta di tutte le altre quote.

32) In che modo la Commissione ha tenuto conto delle osservazioni presentate dalle parti interessate?

La Commissione si è incontrata a più riprese con un vasto numero di parti interessate nel corso del riesame del sistema comunitario di scambio delle quote, valutando i suggerimenti che le sono pervenuti e riprendendoli in molti casi nella proposta e nella valutazione dell’impatto economico della proposta.

33) Qual è la funzione di un accordo internazionale e che impatto avrà sul sistema ETS comunitario?

Una volta concluso un accordo internazionale, la Commissione s’impegna a rivedere o ad abrogare le norme di assegnazione delle quote a livello di UE in modo che siano assegnate gratuitamente solo nei casi in cui, alla luce dell’accordo stesso, ciò sia completamente giustificato.

Il quantitativo comunitario di quote dovrà inoltre essere ridotto di una percentuale corrispondente agli impegni più rigorosi di emissione assunti. Il rapporto tra le riduzioni imputabili ai settori partecipanti al sistema comunitario di scambio rispetto ai settori che non ne fanno parte rimane invariato.

Per quanto riguarda gli effetti sull’utilizzo dei crediti derivanti dai progetti di attuazione congiunta e del meccanismo di sviluppo pulito, si veda la risposta alla domanda n. 9.

34) A settembre la Commissione ha adottato il terzo pacchetto per la liberalizzazione del mercato interno dell’energia. Non c’è una contraddizione tra la liberalizzazione, che dovrebbe far scendere i prezzi, e la definizione di un prezzo per le emissioni di carbonio attraverso il sistema ETS, che dunque li farebbe aumentare?

No, non c’è alcuna contraddizione, al contrario. In un mercato interno UE dell’elettricità più competitivo e funzionante i segnali di prezzo provenienti dal sistema comunitario di scambio saranno sempre più chiari e meno distorti.

L’obiettivo generale della liberalizzazione è sempre stato quello di rendere l’approvvigionamento energetico il più efficiente possibile e di eliminare indebiti profitti derivanti da una situazione di monopolio. La liberalizzazione può portare ad una riduzione del prezzo dell’energia, ma non è sempre così, visto che tale prezzo è sempre in funzione dei costi di approvvigionamento che stanno alla base.

Il sistema comunitario di scambio delle quote individua il prezzo del carbonio che deve essere segnalato all’economia. Ciò può realizzarsi meglio se l’elettricità viene fornita in un mercato competitivo dal quale sono stati eliminati i profitti indebiti dovuti ad una situazione di monopolio.

Altre informazioni:

http://ec.europa.eu/environment/climat/climate_action.htm


[1] Direttiva 2003/87/CE, modificata dalla direttiva 2004/101/CE.


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