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Questions et réponses sur la protection de l'environnement par le droit pénal

European Commission - MEMO/07/50   09/02/2007

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MEMO/07/50

Bruxelles, le 9 février 2007

Questions et réponses sur la protection de l'environnement par le droit pénal

Pourquoi la Commission présente-t-elle une nouvelle proposition de directive?

En 2001, la Commission a présenté une proposition de directive sur la protection de l'environnement par le droit pénal, sur la base des dispositions du traité instituant la Communauté européenne relatives à la politique environnementale. Mais en 2003, le Conseil a adopté à la place une initiative de 2000, émanant du Danemark, relative à une décision-cadre[1], un instrument prévu par le traité sur l'Union européenne dans le domaine de la coopération judiciaire en matière pénale.

La Commission a contesté cette décision-cadre devant la Cour de justice des Communautés européennes au motif que le fondement juridique de son adoption n'était pas correct. Le 15 septembre 2005, la Cour de justice a annulé la décision-cadre et a confirmé que la Communauté était compétente pour adopter des mesures de droit pénal relatives à la protection de l'environnement lorsque cela s'avère nécessaire pour garantir la mise en œuvre effective de sa politique en matière d'environnement.

Afin de prendre en compte à la fois l'arrêt de la Cour et les évolutions récentes de la législation en matière d'environnement, la Commission a décidé de retirer son ancienne proposition de directive de 2001 et d'en présenter une nouvelle. La proposition présentée aujourd'hui par la Commission remplace donc à la fois sa propre proposition de directive de 2001 et la décision-cadre du Conseil de 2003.

Quelles sont les principales différences entre une décision-cadre et une directive?

Alors qu'une décision-cadre est adoptée uniquement par le Conseil, la directive proposée sera examinée par le Conseil et le Parlement européen dans le cadre de la procédure communautaire de codécision. En outre, lorsqu'une directive est adoptée, sa mise en œuvre par les États membres est contrôlée par la Commission européenne et la Cour de justice des Communautés européennes, ce qui n'est pas le cas pour les décisions-cadres.

Pourquoi le droit pénal est-il un instrument nécessaire dans la lutte en faveur d'une protection effective de l'environnement?

Les infractions en matière d'environnement couvrent une vaste gamme d'actes ou d'omissions qui endommagent ou mettent en péril l'environnement, par exemple les émissions illicites de substances dangereuses dans les airs, dans l'eau ou dans les sols, le transfert illicite de déchets ou le commerce illicite des espèces menacées d'extinction. Ces délits peuvent avoir des effets désastreux sur l'environnement et la santé humaine. Ils nuisent également à la mise en œuvre effective de la législation adoptée par la Communauté pour protéger l'environnement et la santé humaine. Il convient donc de veiller à ce que ces délits fassent l'objet de sanctions effectives, y compris, dans les cas graves, de sanctions pénales.

Quels seront les délits visés par la directive?

La directive couvrira une liste d'infractions graves en matière d'environnement, dont la majorité était également couverte par la décision-cadre annulée, qui avait été adoptée à l'unanimité en 2003. Cette liste comprend le traitement, le transport, l’exportation ou l’importation illicites des déchets, y compris des déchets dangereux; le commerce illicite des espèces menacées d’extinction; le commerce ou l’utilisation illicite de substances appauvrissant la couche d’ozone, et l’exploitation illicite d’une usine dans laquelle une activité dangereuse est exercée ou dans laquelle des substances ou préparations dangereuses sont stockées ou utilisées.

La qualification de la plupart des délits dépend du fait que ceux-ci nuisent ou non, ou soient susceptibles de nuire gravement ou non, aux personnes ou à l’environnement.

Par exemple, le rejet illicite de substances dangereuses dans les eaux de surface sera visé s'il entraîne, ou risque d'entraîner, la mort de personnes ou s'il leur cause de graves lésions, ou s'il porte gravement atteinte à l'environnement. Le transport illicite de déchets au départ de l'Union européenne ne sera visé que si une quantité importante de déchets est concernée et s'il existe une intention claire d'en tirer profit. Le trafic d'animaux ou de plantes rares vers l'Union européenne en violation du règlement CITES[2] sera couvert, ainsi que les exportations illicites de substances appauvrissant la couche d'ozone vers les pays en développement.

En août 2006, un navire appelé le «Probo Koala» a déchargé près de 500 tonnes de déchets toxiques à Abidjan, en Côte d'Ivoire. Les déchets ont ensuite été déversés sur plusieurs sites autour de la ville. Cela a entraîné la mort de plusieurs personnes et des centaines de personnes ont souffert d'affections respiratoires, de nausées, de vertiges, de vomissements, de brûlures et d'irritations à cause de ces déchets toxiques. L'affaire du Probo Koala aurait été couverte par la directive proposée, car il s'agissait vraisemblablement d'un cas de transport illicite de déchets.

Si l'explosion chimique de Seveso en Italie, en 1976, à l'origine de maladies de peau pour la population qui vivait aux alentours et qui a été exposée à de très fortes quantités de dioxine, avait été causée par une négligence grave ou une violation délibérée de la législation, elle relèverait également de la présente proposition.

Les déversements d'hydrocarbures ne sont pas explicitement exclus de cette proposition, mais ils feront l'objet d'une proposition distincte modifiant la directive 2005/35 sur la pollution causée par les navires, qui sera présentée plus tard dans l'année.

Pourquoi le droit pénal en vigueur actuellement dans les États membres ne suffit-il pas et l'action de la Communauté est-elle nécessaire?

Des études réalisées par la Commission ont révélé des disparités marquées entre les États membres dans la définition des infractions en matière d'environnement et, dans bon nombre d'Etats membres, les niveaux de sanction ont été jugés insuffisants. Par exemple, en ce qui concerne le commerce des espèces menacées d'extinction, le facteur entre l'amende la plus faible et l'amende la plus élevée qui sont définies est de 1 pour 348. L'objectif de la proposition adoptée par la Commission est de garantir un niveau minimal de protection de l'environnement par le droit pénal dans l'ensemble de l'Union européenne.

La proposition établira une norme minimale communautaire pour la définition des délits pénaux graves commis au détriment de l’environnement, un champ de responsabilité similaire pour toutes les personnes morales ainsi que des niveaux de sanction pour les infractions environnementales particulièrement graves. Les cas graves de criminalité environnementale seront ainsi traités de manière analogue dans tous les États membres et les contrevenants ne pourront pas tirer parti des différences entre les législations nationales. La proposition facilitera également la coopération entre les États membres dans les affaires transnationales.

Dans sa communication du 24 novembre 2005 (COM(2005)583final/2), la Commission a expliqué son interprétation de l'arrêt. Elle a notamment souligné que, sur la base du critère de nécessité, les mesures de droit pénal requises dans un domaine qui relève de la compétence de la Communauté doivent inclure, selon les besoins, la définition de l'incrimination ainsi que la nature et le niveau des sanctions pénales applicables. De plus, le vice-président Frattini a déclaré son intention d'utiliser avec prudence la compétence de la Commission consistant à adopter des mesures de droit pénal, qui doivent être décidées au cas par cas, et seulement lorsqu'elles seront nécessaires pour poursuivre les objectifs politiques fixés dans le traité.

Pour quels cas la directive prévoit-elle un rapprochement des niveaux de sanction?

Compte tenu du principe de proportionnalité, le rapprochement des sanctions prévu dans la directive est limité aux cas particulièrement graves. Les circonstances aggravantes pour lesquelles un rapprochement des sanctions est prévu sont définies par les conséquences particulièrement graves d’un délit, comme le décès d’une personne ou toute lésion grave causée à une personne, tout dommage substantiel à l’environnement ou bien encore la commission du délit dans le cadre d’une organisation criminelle. Ces circonstances sont en général déjà considérées comme particulièrement graves dans le droit pénal national des États membres et ont déjà été visées par d’autres instruments communautaires.

En ce qui concerne l’emprisonnement, le rapprochement proposé sur la base d’une échelle à trois niveaux est conforme aux conclusions du Conseil «Justice et affaires intérieures» des 25 et 26 avril 2002. L’échelle dépend de l’élément moral (négligence grave ou propos délibéré) et de la circonstance aggravante correspondante. Des peines d'emprisonnement d'au moins 5 à 10 ans sont prévues pour les infractions les plus graves.

Le régime d’amendes applicable aux personnes morales suit également une approche à trois niveaux correspondant à celle mise au point par le Conseil «Justice et affaires intérieures» pour les peines d’emprisonnement. La fourchette des amendes prévues pour les personnes morales est similaire à celle adoptée par le Conseil dans la décision-cadre 2005/667/JAI sur la pollution causée par les navires (à partir d'un montant minimal de 300 000/500 000 euros au moins, 500 000 à 750 000 euros, et 750 000 à 1 500 000 euros).

La Commission a-t-elle l'intention d'harmoniser entièrement les législations pénales des États membres en ce qui concerne les infractions environnementales?

Cette initiative n'a pas pour objectif d'harmoniser entièrement les législations pénales nationales, mais de prendre uniquement au niveau communautaire les mesures qui sont nécessaires pour garantir une mise en œuvre effective de la politique en matière d'environnement.

L’instrument choisi est une directive, qui laisse aux États membres une grande souplesse dans la mise en œuvre. Aux termes de l’article 176 CE, les États membres sont libres de maintenir ou d’établir des mesures de protection plus strictes que celles prévues dans la directive. Par exemple, il leur est loisible de définir des délits supplémentaires, d’étendre la responsabilité pénale à la simple négligence et/ou d’ajouter de nouveaux types et des niveaux plus élevés de sanction.

La proposition est construite d'une manière qui laisse une marge maximale aux États membres pour adapter les exigences de cette proposition à leurs systèmes actuels de droit pénal. Les différentes traditions juridiques et les différents systèmes des États membres ont été pris en compte dans la proposition. Par exemple, la directive admet que les systèmes juridiques des États membres ne reconnaissent pas tous la responsabilité pénale des personnes morales. Elle permet donc aux États membres de choisir d'autres formes de responsabilité pour les personnes morales.

Quelles sont les prochaines étapes dans la mise en œuvre de la directive?

Les États devront mettre en œuvre la directive au plus tard 18 mois après son adoption et communiquer leur législation de transposition à la Commission. Cette période de mise en œuvre ne devrait pas mettre les États membres en difficulté, car bon nombre de dispositions figuraient déjà dans la décision-cadre 2003/80/JAI qui a été annulée. La période de mise en œuvre de cette décision-cadre s’est terminée le 27 janvier 2005, de sorte que les États membres auront déjà effectué une part non négligeable du travail de mise en œuvre requis pour la présente directive.

Dans un premier temps, la Commission évaluera si les mesures de transposition présentées par les États membres sont conformes à la directive. Puis, la proposition fait obligation aux États membres de présenter tous les trois ans un rapport sur la mise en œuvre de la directive. La Commission produira des rapports réguliers sur la base de ces informations, afin d'évaluer dans quelle mesure la directive est appliquée dans les États membres et de détecter des problèmes éventuels de mise en œuvre ou la nécessité de modifier la directive. En cas d'insuffisance dans la mise en œuvre, la Commission a la possibilité d'ouvrir une procédure en manquement contre un État membre devant la Cour de justice des Communautés européennes, qui peut imposer des sanctions importantes.

En outre, la Commission s'efforcera de collecter des informations statistiques comparables et fiables concernant les infractions commises dans les États membres en matière d'environnement. À cet effet, un groupe d'experts sera créé, dont la tâche consistera à définir les besoins en information.

Existe-t-il d'autres instruments pertinents dans ce domaine?

Dans le domaine spécifique de la pollution causée par les navires, deux instruments adoptés en 2005 sont particulièrement pertinents: la directive 2005/35/CE relative à la pollution causée par les navires et à l'introduction de sanctions en cas d'infractions, ainsi que la décision-cadre 2005/667/JAI visant le renforcement du cadre pénal pour la répression de la pollution causée par les navires, décision qui est contestée par la Commission devant la Cour de justice pour le même motif que la décision-cadre sur l'environnement, à savoir une base juridique incorrecte.

Quelles sont les autres mesures prises pour assurer la mise en œuvre de la législation européenne en matière d'environnement?

La présente initiative ne doit pas être considérée isolément. La Commission s'efforce également d'accroître l'efficacité de la législation environnementale européenne, avec toute une série d'autres moyens.

La Commission peut former des recours contre les Etats membres qui tolèrent des activités illicites, ce qui conduit la Cour de justice à infliger des amendes. Par exemple, en 2003, une amende de 20 000 euros par jour a été infligée à la Grèce, car elle tolérait un enfouissement illégal de déchets en Crète. La Commission s'efforce généralement de veiller à ce que les législations nationales soient suffisamment strictes pour mettre en œuvre correctement la réglementation communautaire. Elle conteste les ambigüités ou les lacunes des législations nationales qui ont pour effet d'édulcorer les objectifs du droit environnemental européen.

La Commission a également pris des mesures préventives, en établissant, en consultation avec les tiers concernés, des documents d'orientation contribuant à mettre en œuvre et à faire respecter la réglementation. Elle a lancé des études pour recenser les lacunes dans la mise en œuvre et développera les contacts avec les Etats membres afin de régler les problèmes spécifiques qui ont été détectés. La Commission encouragera également les Etats membres à utiliser les possibilités de financement au niveau de l'Union et à faire en sorte que la manière dont ils programment leurs dépenses dans le cadre des divers instruments[3] contribue à améliorer la mise en œuvre la législation environnementale de l'Union européenne.

La Commission continuera à développer cette approche et élaborera au cours de 2007 une stratégie destinée à mettre en œuvre et à faire respecter le droit environnemental communautaire. Cette stratégie sera notamment axée sur les défauts systématiques de mise en œuvre qui ont été recensés et favorisera l'utilisation d'un ensemble d'instruments juridiques et non juridiques.


[1] Décision-cadre 2003/80/JAI.

[2] Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction, transposée en droit communautaire par le règlement (CE) du Conseil n° 338/97.

[3] Instruments de la politique de cohésion, développement rural, Fonds européen de développement régional, Fonds social européen, programmes-cadres en matière de recherche, de concurrence et d'innovation, et le nouvel instrument unique pour l'environnement, LIFE+.


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