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MEMO/07/50

Brüssel, den 9 Februar 2007

Fragen und Antworten zum strafrechtlichen Schutz der Umwelt

Warum legt die Kommission einen neuen Richtlinienvorschlag vor?

2001 legte die Kommission einen auf die umweltpolitischen Vorschriften des EG-Vertrags gestützten Vorschlag für eine Richtlinie über den strafrechtlichen Umweltschutz vor. 2003 nahm der Rat jedoch stattdessen eine Initiative Dänemarks aus dem Jahr 2000 für einen Rahmenbeschluss[1]an, ein im EU-Vertrag auf dem Gebiet der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen vorgesehenes Instrument.

Die Kommission hat den Rahmenbeschluss beim Europäischen Gerichtshof mit der Begründung angefochten, der Beschluss basiere auf der falschen Rechtsgrundlage. Am 15. September 2005 hob der Gerichtshof den Rahmenbeschluss auf und bestätigte, dass die Gemeinschaft für den Erlass strafrechtlicher Maßnahmen im Zusammenhang mit dem Umweltschutz zuständig sei, wenn die wirksame Durchführung ihrer Umweltpolitik dies erfordere.

Um sowohl das Urteil des Gerichtshofs als auch die neuesten Entwicklungen im Umweltrecht zu berücksichtigen, beschloss die Kommission, ihren Richtlinienvorschlag von 2001 zurückzuziehen und einen neuen Vorschlag vorzulegen. Der heute von der Kommission vorgelegte Vorschlag ersetzt daher sowohl ihren eigenen Richtlinienvorschlag von 2001 als auch den Rahmenbeschluss des Rates von 2003.

Welches sind die Hauptunterschiede zwischen einem Rahmenbeschluss und einer Richtlinie?

Während ein Rahmenbeschluss nur vom Rat erlassen wird, passiert eine Richtlinie im Rahmen des Mitentscheidungsverfahrens sowohl den Rat als auch das Europäische Parlament. Sobald eine Richtlinie erlassen ist, wird ihre Umsetzung durch die Mitgliedstaaten außerdem von der Europäischen Kommission und vom Europäischen Gerichtshof kontrolliert, was bei Rahmenbeschlüssen nicht der Fall ist.

Warum ist das Strafrecht ein notwendiges Instrument für einen wirksamen Umweltschutz?

Umweltstraftaten decken ein breites Spektrum von umweltschädigenden oder –gefährdenden Handlungen oder Unterlassungen ab, wie die illegale Emission gefährlicher Stoffe in die Luft, das Wasser oder den Boden, die illegale Beförderung von Abfällen oder den rechtswidrigen Handel mit gefährdeten Arten. Diese Delikte können verheerende Folgen für die menschliche Gesundheit und die Umwelt haben. Sie untergraben auch die wirksame Umsetzung der von der EU zum Schutz der menschlichen Gesundheit und der Umwelt erlassenen Rechtsvorschriften. Es muss daher sichergestellt werden, dass solche Delikte wirksam – in schwerwiegenden Fällen auf der Grundlage des Strafrechts – geahndet werden.

Welche Delikte fallen unter die Richtlinie?

Die Richtlinie erfasst eine Reihe schwerwiegender Umweltdelikte, von denen die meisten auch unter den 2003 einstimmig angenommenen und später aufgehobenen Rahmenbeschluss fielen. Dazu gehören die rechtswidrige Behandlung, Beförderung, Ausfuhr und Einfuhr von Abfällen, einschließlich gefährlichen Abfällen, der rechtswidrige Handel mit gefährdeten Arten, der rechtswidrige Handel mit oder die Verwendung von Stoffen, die zum Abbau der Ozonschicht beitragen, und der rechtswidrige Betrieb einer Anlage, in der eine gefährliche Tätigkeit ausgeübt wird oder gefährliche Stoffe oder Zubereitungen gelagert oder verwendet werden.

In den meisten Fällen hängt die Strafbarkeit der Handlung von den Folgen der Tat ab, das heißt davon, ob sie Personen oder der Umwelt schweren Schaden zufügen oder zufügen können.

So wäre beispielsweise die illegale Einleitung gefährlicher Stoffe in Oberflächengewässer erfasst, sofern sie den Tod oder die schwere Körperverletzung einer Person oder eine erhebliche Schädigung der Umwelt verursacht oder verursachen kann. Die rechtswidrige Beförderung von Abfällen aus der Europäischen Union wäre erfasst, allerdings nur, sofern es sich um bedeutende Abfallmengen handelt und eine klare Gewinnabsicht vorliegt. Das Einschmuggeln seltener Tiere oder Pflanzen in die EU unter Verstoß gegen das CITES-Übereinkommen[2] wie auch die illegale Ausfuhr ozonschädigender Substanzen in Entwicklungsländer wären ebenfalls erfasst.

Im August 2006 lud das Schiff Probo Koala bis zu 500 Tonnen toxische Abfälle in Abidjan, der Hauptstadt der Elfenbeinküste, ab. Danach wurden die Abfälle in verschiedene Gebiete der Stadt verbracht. In der Folge starben mehrere Menschen und litten Hunderte unter Atemwegsproblemen, Übelkeit, Schwindel, Erbrechen, Verbrennungen und Hautreizungen durch die toxischen Abfälle. Der Fall der Probo Koala wäre von der vorgeschlagenen Richtlinie erfasst worden, da es sich vermutlich um eine widerrechtliche Verbringung von Abfällen handelte.

Sollte die Explosion einer Chemiefabrik im italienischen Seveso im Jahr 1976, durch die die Anwohner einer hohen Dioxinkonzentration ausgesetzt wurden und dadurch unter Hautproblemen litten, durch gravierende Fahrlässigkeit oder vorsätzliche rechtswidrige Handlungen verursacht worden sein, so würde sie ebenfalls von vorliegendem Vorschlag erfasst.

Ölverschmutzungen wurden nicht ausdrücklich vom Geltungsbereich des Vorschlags ausgenommen, doch werden sie von einem noch für dieses Jahr vorgesehenen gesonderten Vorschlag zur Änderung der Richtlinie 2005/35 über die Verschmutzung durch Schiffe erfasst.

Warum ist das in den Mitgliedstaaten geltende Strafrecht nicht ausreichend, so dass auf EU-Ebene gehandelt werden muss?

Von der Kommission durchgeführte Studien haben ergeben, dass die Umweltkriminalität in den Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich definiert wird und dass das Strafmaß in vielen Mitgliedstaaten unzureichend ist. Beim Handel mit gefährdeten Arten beispielsweise liegt der Faktor zwischen der niedrigsten und der höchsten Geldbuße bei 1 zu 348. Ziel des von der Kommission angenommenen Vorschlags ist es, EU-weit ein Mindestmaß an Umweltschutz durch das Strafrecht zu gewährleisten.

Mit dem Vorschlag werden auf Gemeinschaftsebene eine Mindestnorm für die Definition schwerer Umweltdelikte, ein vergleichbarer Haftungsmaßstab für juristische Personen sowie Strafmaße für besonders schwere Umweltstraftaten festgelegt. Damit ist dafür gesorgt, dass schwere Fälle von Umweltkriminalität in allen Mitgliedstaaten gleich geahndet werden, und es wird verhindert, dass Straftäter die bestehenden Unterschiede zwischen den nationalen Rechtsordnungen ausnutzen. Außerdem wird die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten in grenzüberschreitenden Fällen vereinfacht.

In ihrer Mitteilung vom 24. November 2005 (KOM (2005)538 endg./2) erläuterte die Kommission ihre Auslegung des Urteils. Die Kommission wies insbesondere darauf hin, dass die nötigen Strafmaßnahmen – abhängig von der Erforderlichkeit – in einem unter die Zuständigkeit der Gemeinschaft fallenden Bereich gegebenen- und erforderlichenfalls die Definition der Straftat und die Art und das Maß der anwendbaren strafrechtlichen Sanktionen umfassen sollten. Vizepräsident Franco Frattini hat ferner darauf hingewiesen, dass er maßvollen Gebrauch von der Zuständigkeit der Kommission für den Erlass strafrechtlicher Maßnahmen zu machen beabsichtige, die von Fall zu Fall und nur dann zu beschließen seien, wenn die Verfolgung der im EG-Vertrag festgelegten Ziele dies erfordere.

Für welche Fälle sieht die Richtlinie eine Angleichung des Strafmaßes vor?

Unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit beschränkt sich die in der Richtlinie vorgesehene Angleichung der Sanktionen auf besonders schwerwiegende Fälle. Die erschwerenden Umstände, für die eine Angleichung der Strafmaße vorgesehen ist, sind die besonders schwerwiegenden Folgen der Straftat, wie der Tod oder die schwere Körperverletzung einer Person, eine erhebliche Schädigung der Umwelt oder das Begehen der Straftat im Rahmen einer kriminellen Vereinigung. Solche Umstände werden in der Regel bereits im einzelstaatlichen Strafrecht der Mitgliedstaaten als besonders schwer betrachtet und wurden schon in anderen EU-Instrumenten vorgesehen.

Was Freiheitsstrafen anbelangt, so entspricht die vorgesehene Harmonisierung in Form einer dreistufigen Skala den Schlussfolgerungen des Rats „Justiz und Inneres“ vom 25. und 26. April 2002. Die Skala hängt vom subjektiven Tatbestand (grobe Fahrlässigkeit oder Vorsatz) und den jeweiligen erschwerenden Umständen ab. Sie sieht Freiheitsstrafen zumindest zwischen 5 und 10 Jahren für die schwersten Straftaten vor.

Das System der Geldbußen für juristische Personen ist ebenfalls dreistufig strukturiert und entspricht damit dem Konzept, das der Rat „Justiz und Inneres“ für Freiheitsstrafen entworfen hat. Für juristische Personen entspricht die Spanne der Geldbußen der vom Rat im Rahmenbeschluss 2005/667/JI über die Meeresverschmutzung durch Schiffe festgelegten Marge - von mindestens 300 000 bis 500 000 EUR, 500 000 bis 750 000 EUR und 750 000 bis 1 500 000 EUR.

Beabsichtigt die Kommission, das Strafrecht der Mitgliedstaaten in Bezug auf Umweltdelikte vollständig anzugleichen?

Ziel dieser Initiative ist es nicht, das Strafrecht der Mitgliedstaaten vollständig zu vereinheitlichen, sondern auf Gemeinschaftsebene nur die zur wirksamen Durchführung der Umweltpolitik erforderlichen Maßnahmen zu treffen.

Das gewählte Instrument ist eine Richtlinie, die den Mitgliedstaaten bei der Durchführung breiten Spielraum lässt. Nach Artikel 176 EG-Vertrag steht es den Mitgliedstaaten frei, strengere Schutzmaßnahmen beizubehalten oder zu ergreifen. Sie können beispielsweise zusätzliche Straftaten bestimmen, auch einfache Fahrlässigkeit strafrechtlich verfolgen und/oder zusätzliche und höhere Strafen vorsehen.

Der Vorschlag ist so abgefasst, dass er den Mitgliedstaaten einen größtmöglichen Spielraum für die Anpassung der Vorschriften an ihre Strafrechtssysteme lässt. Den unterschiedlichen rechtlichen Traditionen und Systemen der Mitgliedstaaten wurde in dem Vorschlag Rechnung getragen. Die Richtlinie berücksichtigt beispielsweise, dass nicht alle Rechtssysteme der Mitgliedstaaten die strafrechtliche Haftung juristischer Personen anerkennen. Sie gibt den Mitgliedstaaten daher die Möglichkeit, andere Formen der Haftung für juristische Personen zu wählen.

Welches sind die nächsten Schritte zur Durchführung der Richtlinie?

Die Mitgliedstaten werden die Richtlinie spätestens 18 Monate nach ihrem Erlass umzusetzen und ihre Umsetzungsvorschriften der Kommission zu übermitteln haben. Die Umsetzungsfrist dürfte für die Mitgliedstaaten kein Problem darstellen, da viele der Vorschriften bereits in dem aufgehobenen Rahmenbeschluss 2003/80/JI enthalten waren. Die Umsetzungsfrist für den Rahmenbeschluss endete am 27. Januar 2005, so dass die Mitgliedstaaten bereits einen großen Teil der für diese Richtlinie erforderlichen Umsetzungsarbeiten geleistet haben dürften.

Die Kommission wird als Erstes prüfen, ob die von den Mitgliedstaaten übermittelten Umsetzungsmaßnahmen mit der Richtlinie in Einklang stehen. Zweitens werden die Mitgliedstaaten durch den Vorschlag dazu verpflichtet, der Kommission alle drei Jahre einen Bericht über die Umsetzung der Richtlinie zu übermitteln. Anhand dieser Angaben wird die Kommission regelmäßig Berichte erstellen, die die Umsetzung in den Mitgliedstaaten bewerten und mögliche Probleme bei der Umsetzung oder die Notwendigkeit einer Änderung der Richtlinie aufdecken sollen. Bei unzureichender Umsetzung der Richtlinie kann die Kommission beim Europäischen Gerichtshof ein Vertragsverletzungsverfahren gegen den betreffenden Mitgliedstaat einleiten und der Gerichtshof kann schwere Strafen verhängen.

Außerdem wird sich die Kommission bemühen, vergleichbare und zuverlässige Statistiken über Umweltdelikte in den Mitgliedstaaten zusammenzustellen. Hierzu wird eine Sachverständigengruppe eingesetzt, die den Informationsbedarf bestimmen soll.

Gibt es sonstige sachdienliche Instrumente in diesem Bereich?

Insbesondere bei der Meeresverschmutzung durch Schiffe wurden 2005 zwei einschlägige Rechtsakte erlassen: Die Richtlinie 2005/35/EG über die Meeresverschmutzung durch Schiffe und die Einführung von Sanktionen für Verstöße und der Rahmenbeschluss 2005/667/JI zur Verstärkung des strafrechtlichen Rahmens zur Bekämpfung der Meeresverschmutzung durch Schiffe, die die Kommission beim Gerichtshof aus dem gleichen Grund anficht wie den Umwelt-Rahmenbeschluss, d.h. wegen falscher Rechtsgrundlage.

Welche Maßnahmen werden außerdem getroffen, um die Umsetzung des EU-Umweltrechts zu gewährleisten?

Die vorliegende Initiative sollte nicht isoliert betrachtet werden. Die Kommission ist zudem bestrebt, die europäischen Umweltgesetze durch eine Reihe anderer Maßnahmen effizienter zu gestalten.

Die Kommission kann rechtliche Schritte gegen Mitgliedstaaten einleiten, die rechtswidrige Aktivitäten tolerieren, woraufhin der Europäische Gerichtshof Geldbußen erlässt. So wurde beispielsweise Griechenland im Jahr 2003 wegen Tolerierung einer illegalen Deponie auf der Insel Kreta zu einer Geldbuße von 20 000 Euro pro Tag verurteilt. Die Kommission ist ganz allgemein darum bemüht sicherzustellen, dass die nationalen Gesetze hinreichend streng sind, um die Wirksamkeit der Gemeinschaftsvorschriften zu gewährleisten. Sie hinterfragt unklare Bestimmungen oder Lücken in nationalen Gesetzen, durch die die Ziele des EU-Umweltrechts verwässert werden.

Ferner hat die Kommission Präventivmaßnahmen getroffen, indem sie in Absprache mit interessierten Dritten Leitfäden erstellt hat, um die Umsetzung und Durchsetzung zu fördern. Sie hat Untersuchungen in Auftrag gegeben, um Umsetzungslücken zu ermitteln, und wird die Kontakte mit den Mitgliedstaaten intensivieren, um spezifische Probleme, die erkannt wurden, anzugehen. Außerdem wird sie die Mitgliedstaaten ermuntern, die Finanzierungsmöglichkeiten auf EU-Ebene zu nutzen und sicherzustellen, dass ihre Art und Weise, die Ausgaben im Rahmen der zahlreichen Instrumente[3] zu programmieren, zu einer verbesserten Umsetzung der EU-Umweltgesetze beiträgt.

Darüber hinaus wird die Kommission diesen Ansatz weiterentwickeln und im Laufe des Jahres 2007 eine überarbeitete Strategie zur Umsetzung und Durchsetzung des EU-Umweltrechts vorlegen. Diese Strategie wird sich vor allem auf die ermittelten systematischen Umsetzungsdefizite konzentrieren und den Rückgriff auf eine Mischung aus gesetzlichen und anderen Instrumenten fördern.


[1] Rahmenbeschluss 2003/80/JI.

[2] Übereinkommen über den internationalen Handel mit gefährdeten Arten; umgesetzt in EU-Recht durch Verordnung (EG) Nr. 338/97 des Rates.

[3] Instrumente zur Förderung des Zusammenhalts, ländliche Entwicklung, Europäischer Fonds für regionale Entwicklung, Europäischer Sozialfonds, Programme für Forschung, Wettbewerbsfähigkeit und Innovation, Instrumente im Rahmen des neuen Instrumentes für die Umwelt (LIFE+).


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