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Neue Energie für Europa: ein echter Markt mit sicherer Versorgung

European Commission - MEMO/07/361   19/09/2007

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MEMO/07/361

Brüssel, den 19. September 2007

Neue Energie für Europa: ein echter Markt mit sicherer Versorgung

Elektrizität und Gas sind für unseren Alltag und unsere Wirtschaft lebensnotwendig. Die Öffnung der europäischen Energiemärkte für den Wettbewerb – die vor zehn Jahren begann – hat den EU-Bürgern mehr Auswahl und mehr Wettbewerb gebracht, so dass die Preise trotz der weltweiten Energieverteuerung im Zaum gehalten wurden. Wettbewerb birgt die Chance, die diversen Erwartungen der Verbraucher zu erfüllen. Dem einen geht es vor allem um den Preis, der andere will die Möglichkeit haben, erneuerbare Energie zu beziehen oder einen besseren Service in Anspruch zu nehmen.

Wenngleich die Schaffung eines wirklich wettbewerbsbestimmten Energiemarkts schon ein gutes Stück vorangekommen ist, musste die Europäische Kommission doch feststellen, dass die europäischen Verbraucher dabei nicht unbedingt in allen Fällen das beste Geschäft machen. Auch bei allen anderen Aspekten der Energieversorgung und –nutzung stellen sich ernste Herausforderungen. Hält der gegenwärtige Trend beim Energieverbrauch an, wird Europa im Jahr 2030 70 % seiner Energie importieren müssen. Da der Energieverbrauch immer weiter steigt, werden die CO2-Emissionen bis 2030 voraussichtlich um etwa 60 % zunehmen – ein unumkehrbarer Klimawandel ist die Folge. All diese Aufgaben müssen wir lösen. Unsere Erfolgschancen sind am größten, wenn wir sie gemeinsam in Angriff nehmen.

Ein effizienter Binnenmarkt für Gas und Elektrizität wird uns bei der Bewältigung dieser Herausforderungen in jedem Falle zugute kommen. Die bestehenden Regelungen in diesem Bereich müssen also ergänzt werden, damit alle EU-Bürger wirklich zwischen guten Anbietern wählen können, die ihre unterschiedlichen Erwartungen erfüllen.

Warum reichen die aktuellen Rechtsvorschriften für die Elektrizitäts- und Gasmärkte nicht aus?

Die vorgeschlagenen neuen Rechtsvorschriften sind nötig, um das in mehrfacher Hinsicht auftretende strukturelle Versagen der Elektrizitäts- und Gasmärkte zu beheben. Ein Beispiel: Die derzeitigen Regelungen für die Trennung der mitunter monopolistischen Netztätigkeiten von der Energieerzeugung und –versorgung verhindern in vielen Fällen nicht, dass die Netzbetreiber neue Netznutzer zugunsten verbundener Versorgungs- und Erzeugungsunternehmen diskriminieren. Unternehmen, die neu in die Gas- und Strommärkte eintreten und auf die bestehenden Netze angewiesen sind (denn die Errichtung neuer Netze wäre zu teuer), können sich wegen diskriminierender Zugangsbedingungen, nicht verfügbarer Netzkapazität, fehlender Transparenz bei den Netzdaten und niedriger Investitionen daher kaum auf dem Markt etablieren. Mit einfachen Worten haben vertikal integrierte Unternehmen – d.h. Unternehmen, die nicht nur in der Energieerzeugung und -versorgung tätig sind, sondern auch Elektrizitäts- und Gasnetze betreiben – ein Interesse daran, ihre beherrschende Stellung auf dem nationalen Versorgungsmarkt zu erhalten, und werden dabei von ihren Netzen unterstützt.

Außerdem sind die nationalen Regulierungsbehörden für die Energiemärkte nicht unabhängig genug, um ihre Aufgaben ordnungsgemäß auszuführen, während die Regulierungsbehörden der verschiedenen Mitgliedstaaten unterschiedliche Befugnisse haben und keine grenzübergreifenden Angelegenheiten regeln können. Für das grenzübergreifende Gas- und Stromgeschäft besteht also eine „Regulierungslücke“. Unstimmigkeiten zwischen den einzelstaatlichen Regelungen machen es neuen Elektrizitäts- und Gasunternehmen schwer, Kunden in anderen Ländern zu versorgen, was die Stellung der etablierten nationalen Anbieter weiter stärkt.

Ohne klare Trennung zwischen Netz und Versorgung haben die etablierten Unternehmen kaum einen Anreiz, in das Netz zu investieren, um Wettbewerbern so den Zugang zu ermöglichen. Dies wäre aber notwendig, um neu entstehende Nachfrage zu decken, das alternde Netz zu ersetzen und Europa Zugang zu neuen Energiequellen bzw. neuen Transportwegen zu verschaffen.

Was wird vorgeschlagen?

Mit dem vorgeschlagenen Maßnahmenbündel sollen alle vorgenannten Fälle von strukturellem Marktversagen gelöst und in verschiedenen Bereichen Verbesserungen herbeigeführt werden. Die Energiemärkte und -netze sind komplex und hochtechnisch – die Liste der Maßnahmen ebenfalls, doch lassen sich die vorgeschlagenen Neuerungen grob unter fünf Überschriften zusammenfassen: Entflechtung, Regulierungsaufsicht und -zusammenarbeit, Netzzusammenarbeit, Transparenz- und Aufzeichnungspflichten sowie Zugang zu Speicher- und LNG-Anlagen.

Entflechtung

Entflechtung meint die effektive Trennung der Elektrizitäts- und Erdgasnetze von der Energieversorgung und –erzeugung. Bei den Vorschlägen geht es um die Übertragungs- bzw. Fernleitungsnetze, d.h. die Hochspannungs- bzw. Hochdruckhauptleitungen zwischen den Mitgliedstaaten. Die Verteilungsnetze hingegen bestehen aus lokalen Netzen mit niedrigerer Spannung und niedrigerem Druck, die üblicherweise keine grenzübergreifende Verbindung aufweisen. Vom Betreiber des Übertragungs- bzw. Fernleitungsnetzes wird in Zukunft verlangt, dass er das Netz auch tatsächlich besitzt und kontrolliert. Übt eine natürliche oder juristische Person direkt oder indirekt Kontrolle über einen Netzbetreiber aus, so darf sie nicht gleichzeitig Teilhaber oder Mehrheitsaktionär eines Versorgungsunternehmens sein und umgekehrt. Folglich dürfen Betreiber von Elektrizitäts- oder Gasnetzen nicht mehr zu Konzernen gehören, die auch in der Energieversorgung und –erzeugung tätig sind.

Das heißt aber nicht, dass natürliche Personen oder Unternehmen nicht gleichzeitig Aktien an einem Netzbetreiber und einem Versorgungsunternehmen halten dürfen. Solange es sich um Minderheitsbeteiligungen handelt, ist dies kein Problem. Beispielsweise könnten Privatanleger oder institutionelle Investoren wie Pensionsfonds durchaus Minderheitsbeteiligungen an einem Versorgungsunternehmen und gleichzeitig an einem Netzbetreiber halten.

Die Kommission hat auch eine Ausnahme von dieser Art der Entflechtung vorgeschlagen. Dabei könnte das Unternehmen, das auch in der Versorgung tätig ist, Eigentümer der Netzanlagen bleiben, während der technische und kommerzielle Betrieb der Anlagen einem eigenständigen Unternehmen übertragen werden müsste, das von dem betreffenden Mitgliedstaat zu benennen wäre. Dies ist das Modell des so genannten „unabhängigen Netzbetreibers“. Der unabhängige Netzbetreiber muss dieselben Entflechtungsvorgaben einhalten wie andere Netzbetreiber, d.h. er darf beispielsweise nicht an einem Versorgungsunternehmen beteiligt sein. Der unabhängige Netzbetreiber erfordert selbstredend eine verstärkte Regulierungsaufsicht und spezielle Zusatzregelungen. Einige Beispiele:

  • Ein auch in der Erzeugung oder Versorgung tätiger Netzeigentümer muss den Teil seines Unternehmens, dem das Netz gehört, rechtlich und funktional trennen.
  • Der Eigentümer ist verpflichtet, die vom unabhängigen Netzbetreiber beschlossenen Investitionen zu finanzieren.
  • Der unabhängige Netzbetreiber muss sich verpflichten, einen von der Regulierungsbehörde vorgegebenen zehnjährigen Investitionsplan zu erfüllen.
  • Die Benennung des unabhängigen Netzbetreibers muss von der Kommission gebilligt werden.

Welche Vorteile hat die Entflechtung?

Zunächst einmal werden die Interessenkonflikte, die zu diskriminierendem Verhalten führen, durch die eigentumsrechtliche Entflechtung ausgeräumt. Den Netzbetreibern werden keine Versorgungs- oder Erzeugungsunternehmen mehr angegliedert sein, die sie anders behandeln könnten als Wettbewerber. Außerdem sichert die Entflechtung den diskriminierungsfreien Zugang zu Netzdaten und schafft verzerrungsfreie Investitionsanreize, was wiederum die Versorgungssicherheit gewährleisten wird. Die Option des unabhängigen Netzbetreibers wird ähnliche Ergebnisse bringen, sofern sie uneingeschränkt umgesetzt und mit einer starken Regulierungsaufsicht kombiniert wird.

Drittlandsaspekte: Die EU betrachtet die Elektrizitäts- und Gasnetze als zentralen Faktor für die Wettbewerbsfähigkeit ihrer Wirtschaft und das Wohlergehen ihrer Bürger.

Das Legislativpaket sieht Schutzmaßnahmen vor, die gewährleisten sollen, dass Drittlandsunternehmen, die größere Anteile an oder gar die Kontrolle über ein EU-Netz übernehmen wollen, nachweislich und eindeutig denselben Entflechtungsvorschriften genügen müssen wie EU-Unternehmen. Die Kommission kann intervenieren, wenn ein Käufer nicht nachweisen kann, dass er sowohl direkt als auch indirekt von Versorgungs- und Erzeugungsaktivitäten unabhängig agiert.

Der aktuelle Vorschlag zielt darauf ab, den Wettbewerb auf den europäischen Energiemärkten zu stärken und ihre ordnungsgemäße Funktionsweise zu fördern. Unbeschadet der internationalen Verpflichtungen der Gemeinschaft, namentlich der WTO-Regeln, muss daher unbedingt dafür gesorgt werden, dass sämtliche Akteure auf den europäischen Energiemärkten die Grundsätze des marktwirtschaftlich handelnden Investors achten und danach handeln. Der Kommissionsvorschlag enthält daher eine Bestimmung, wonach Drittstaaten und Drittstaatsangehörige nur dann Kontrolle über einen Übertragungs-/Fernleitungsnetzbetreiber aus der Gemeischaft ausüben dürfen, wenn dies durch ein Abkommen zwischen der EU und dem betreffenden Drittstaat gestattet wird. Ziel ist es, zu gewährleisten, dass Drittstaatsunternehmen sowohl dem Buchstaben wie auch dem Geiste nach dieselben Regeln einhalten, die auch für in der EU ansässige Unternehmen gelten – nicht etwa, sie zu diskriminieren. Darüber hinaus wird die Kommission die weiterreichenden Aspekte der EU-Außenpolitik im Energiebereich demnächst einer eingehenden Prüfung unterziehen und die Ergebnisse veröffentlichen.

Regulierung

Schon heute müssen die Mitgliedstaaten über eine Regulierungsbehörde verfügen. Die neuen Regelungen bringen jedoch einige wichtige Veränderungen. So zielen die Rechtsvorschläge erstens darauf ab, dass alle Regulierungsbehörden nicht nur von Brancheninteressen, sondern – bei ihren betrieblichen Alltagsentscheidungen – auch von der Regierung vollkommen unabhängig sind. Beispielsweise müssen die Mitgliedstaaten dafür Sorge tragen, dass die Regulierungsbehörde eine unabhängige juristische Person ist, die über Haushaltsautonomie und ausreichende personelle wie finanzielle Ressourcen verfügt, um ihre Aufgaben erfüllen zu können. Zudem muss die Regulierungsbehörde über ein Management verfügen, das für einen nicht verlängerbaren Zeitraum von mindestens fünf Jahren bestellt wird und nur in sehr eng definierten Fällen entlassen werden kann.

Zweitens werden die gesetzlichen Rechte und Pflichten der Regulierungsbehörden gestärkt. Die Behörden werden befugt sein, für die Unternehmen bindende Entscheidungen zu erlassen, angemessene Maßnahmen zu ergreifen, wenn die Gas- und Elektrizitätsmärkte nicht hinreichend funktionieren (einschl. Abtretungsprogramme in den Bereichen Erdgas und Elektrizität), und Strafen gegen Unternehmen zu verhängen, die gegen ihre rechtlichen Verpflichtungen oder Entscheidungen der Regulierungsbehörde verstoßen.

Mit den Rechtsvorschriften werden auch Aufzeichnungspflichten eingeführt. Derzeit können die Regulierungsbehörden mutmaßliche Fälle von Marktmissbrauch nicht wirksam überprüfen. Um handlungsfähig zu sein, brauchen sie die Möglichkeit, auch das frühere Verhalten der Marktteilnehmer zu untersuchen und zu prüfen, ob ihre betrieblichen Entscheidungen auf soliden ökonomischen Überlegungen fußten oder auf Marktmanipulation abzielten. Aus diesem Grund werden Stromerzeuger, Erdgasnetzbetreiber und Versorgungsunternehmen verpflichtet sein, sämtliche Daten über Betriebsentscheidungen und Handelsgeschäfte aufzubewahren.

Drittens werden die Regulierungsbehörden aller Mitgliedstaaten zur Zusammenarbeit und allesamt dem Ziel verpflichtet sein, den Wettbewerb, die effektive Öffnung der Märkte und ein effizientes und sicheres Netz zu fördern.

Diese detaillierteren Anforderungen für die nationalen Regulierungsbehörden in Kombination mit dem Auftrag, auf europäischer Ebene zusammenzuarbeiten, werden dazu beitragen, die heute noch unterschiedlichen Befugnisse, Zuständigkeiten und Unabhängigkeitsregelungen der Regulierungsbehörden zu vereinheitlichen. Ohne unabhängige Regulierungsbehörden, die zusammenarbeiten, kann der Binnenmarkt für Elektrizität und Gas nicht funktionieren.

Europäische Agentur

Aus diesem Grund geht es bei der vierten Änderung um die Einrichtung einer Europäischen Agentur für die Zusammenarbeit der Energieregulierungsbehörden. Die Errichtung dieser Agentur wird die auf nationaler Ebene durchgeführten Regulierungsaufgaben auf EU-Ebene ergänzen. Mit anderen Worten lassen sich die sehr konkreten Handelshemmnisse, die durch die Regulierungslücke zwischen den Mitgliedstaaten entstehen, nur beseitigen, wenn auf europäischer Ebene Entscheidungsbefugnisse vorhanden sind.

Die Einrichtung der Agentur geht einen Schritt weiter als die gegenwärtige Struktur für die internationale Zusammenarbeit der Regulierungsbehörden in der so genannten „Gruppe der europäischen Regulierungsbehörden für Elektrizität und Erdgas“ (ERGEG). Die ERGEG wurde von der Kommission als Beratungsgremium eingesetzt, um die Konsolidierung des Binnenmarkts, insbesondere im Hinblick auf die Ausarbeitung von Durchführungsmaßnahmen, zu erleichtern. Die ERGEG hat jedoch keinerlei Entscheidungsbefugnis.

Wohlgemerkt soll die Agentur weder ein Ersatz für die nationalen Regulierungsbehörden noch eine europäische Regulierungsbehörde sein. Sie wird jedoch helfen sicherzustellen, dass

  • die nationalen Regulierungsbehörden über einen Rahmen für die Zusammenarbeit verfügen und ihre Entscheidungen, wenn sie sich unmittelbar auf den Binnenmarkt auswirken, im Einzelfall von der Agentur überprüft werden können;
  • die Zusammenarbeit zwischen den Netzbetreibern einer geeigneten Aufsicht unterliegt;
  • für spezifische grenzübergreifende Angelegenheiten, wie Ausnahmeanträge für Infrastrukturprojekte unter Beteiligung mehrerer Mitgliedstaaten, eigene Entscheidungsbefugnisse vorgesehen werden;
  • die Beratungsfunktion, die die Regulierungsbehörden derzeit im Wege der ERGEG gegenüber der Kommission wahrnehmen, erhalten bleibt und auf die Agentur übergeht.

Verwaltung und institutioneller Rahmen der Agentur basieren grundsätzlich auf den geltenden Standardvorschriften und -verfahren für Regulierungsagenturen der Gemeinschaft. Um jedoch die nötige Unabhängigkeit der Regulierungsbehörden auch auf europäischer Ebene sicherzustellen, wird sich die Agentur dadurch auszeichnen, dass sie einen eigenen Regulierungsrat mit alleiniger Zuständigkeit für sämtliche Regulierungsfragen und –entscheidungen bekommt. Daneben wird sich ein Verwaltungsrat um die administrative und budgetäre Seite kümmern.

Mehr Zusammenarbeit zwischen den Übertragungs- bzw. Fernleitungsnetzbetreibern für einen effizienteren Markt

Die neuen Rechtsvorschläge sehen vor, dass die Zusammenarbeit zwischen den Übertragungs- bzw. Fernleitungsnetzbetreibern förmlich geregelt wird. Diese Zusammenarbeit gibt es heute schon auf freiwilliger Basis in bestimmten Branchenverbänden (ETSO, GTE). Die Vorschläge verpflichten die Betreiber jedoch, zusammenzuarbeiten, um ein optimales Management des europäischen Übertragungs- bzw. Fernleitungsnetzes sicherzustellen, indem ein Europäisches Netz der Übertragungs-/Fernleitungsnetzbetreiber eingerichtet wird. Dieses Netz hat vor allem drei Aufgaben:

Erstens muss es Standards und Kodizes entwickeln, die die Harmonisierung bzw. Kompatibilität der betrieblichen Verfahren und Zugangsregelungen erleichtern. Dadurch werden Gas und Elektrizität nach kompatiblen Marktregeln in der gesamten EU ungehindert fließen und sich die Märkte stärker integrieren können. Beispielsweise machen es die gegenwärtig unterschiedlichen Verfahren der einzelnen Länder für die Buchung und Zuweisung von Netzkapazität den Unternehmen heute noch sehr schwer, sich einen länderübergreifenden Zugang zu sichern.

Das Betreibernetz wird gesetzlich verpflichtet sein, diese Standards und Kodizes zu entwickeln, auch wenn Letztere freiwilligen Charakter haben werden. Gelangen die Kommission oder die Europäische Agentur indes zu der Einschätzung, dass die Kodizes nicht ausreichen oder nicht umgesetzt werden, kann die Kommission sie rechtsverbindlich machen.

Zweitens wird das Betreibernetz für den koordinierten Betrieb des Netzes zuständig sein. Dieser muss gemäß den vereinbarten Standards und Kodizes und durch die Entwicklung gemeinsamer Betriebsinstrumente erfolgen. Vor allem bei der Elektrizität wird der kombinierte Betrieb des Synchronnetzes größere Versorgungssicherheit bieten. Doch auch im Gassektor sind Vorteile zu erwarten, beispielsweise in Form einer koordinierten Veröffentlichung von Informationen über den Netzzugang, z.B. über eine gemeinsame Transparenzplattform.

Drittens wird das Betreibernetz gehalten sein, die Planung von Netzinvestitionen zu koordinieren und die Entwicklung der Netzkapazität zu überwachen. Alle zwei Jahre muss das Betreibernetz einen EU-weiten Investitionsplan für die nächsten zehn Jahre veröffentlichen. Der Netzentwicklungsplan wird dazu beitragen, Investitionslücken, vor allem hinsichtlich grenzüberschreitender Kapazitäten, aufzuzeigen. Er wird auch die einzelstaatliche Netzplanung und -modellierung kohärenter machen.

Alle Marktteilnehmer werden ein Interesse an der Arbeit dieses Betreibernetzes haben. Daher müssen die Bedürfnisse der Netznutzer und Versorger dabei im Mittelpunkt stehen. Aus diesem Grund sehen die Vorschläge rigorose Konsultationspflichten für die Betreiber vor, die sich in jeder Phase ihrer Arbeiten mit Branchenteilnehmern beraten müssen. Dazu gehören Konsultationen zum Arbeitsprogramm, zu den Prioritäten und zur effektiven Ausarbeitung von Standards und Kodizes sowie zur Netzplanung.

Nicht vergessen werden darf, dass das Betreibernetz nur dann erfolgreich zusammenarbeiten kann, wenn für alle Betreiber gleiche Wettbewerbsbedingungen gelten. Alle Betreiber müssen also effektiv entflochten sein.

Verbraucherschutz

Das neue Paket wird den EU-Bürger vor allem dadurch Vorteile verschaffen, dass es für effektiven, wohlregulierten Wettbewerb sorgt. Nur so lassen sich wettbewerbsfähige Preise, größere Versorgungssicherheit und der nötige Beitrag zu Umweltzielen verwirklichen. Außerdem enthalten die Rechtsvorschläge spezielle Maßnahmen, die die Position der Verbraucher auf dem Markt stärken. So schreibt das Paket beispielsweise vor, dass die Mitgliedstaaten die Aufgaben und Zuständigkeiten der Marktakteure klar definieren müssen, damit gut funktionierende Endkundenmärkte entstehen können. Überdies sind verschärfte Überwachungs- und Berichtspflichten hinsichtlich der Angemessenheit von Erzeugung und Versorgung vorgesehen. Die Versorger müssen dafür Sorge tragen, dass die Kunden häufiger über ihren Energieverbrauch und ihre Energiekosten informiert werden.

Transparenz

Während die derzeitigen Transparenzvorschriften vor allem auf die verfügbare Netzkapazität abstellen, sollen sie nun auch auf andere Anlagen wie Gasspeicher ausgeweitet werden. Außerdem müssen dem Markt mehr Informationen über die voraussichtliche Nachfrage- und Versorgungsentwicklung zur Verfügung gestellt werden. Die Kommission hat auch erwogen, Transparenzvorschriften für den Handel vorzuschlagen. Sie ist jedoch zu dem Schluss gekommen, dass zunächst weitere Untersuchungen durchgeführt werden müssen, um die Probleme genauer abzugrenzen und geeignete Lösungen vorschlagen zu können.
Weitere Informationen unter:

http://ec.europa.eu/energy/energy_policy/documents_en.htm


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