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Rapporto sulla valutazione del sistema di Dublino

European Commission - MEMO/07/227   06/06/2007

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MEMO/07/227

Bruxelles, 6 giugno 2007

Rapporto sulla valutazione del sistema di Dublino

La Commissione ha adottato quest'oggi un rapporto sulla valutazione del sistema di Dublino inteso a determinare a quale Stato membro competa l'esame di una richiesta d'asilo presentata da un cittadino di paese terzo sul territorio di uno degli Stati membri, nonché della Norvegia o dell'Islanda. Nel complesso il sistema funziona in modo alquanto soddisfacente dal 2003. Fra il settembre 2003 e il dicembre 2005, la pratica di circa 17 000 cittadini di paesi terzi è stata trasferita dall'uno all'altro degli Stati membri per l'esame della loro richiesta. Nel contempo, Eurodac ha individuato che un 12% delle richieste di asilo era stato in realtà introdotto da persone che ne avevano già fatto richiesta in precedenza.

Il sistema di Dublino comprende il regolamento di Dublino, il quale elenca i criteri per determinare la competenza e fissa i meccanismi per trasferire le candidature alla concessione dell'asilo, nonché il regolamento Eurodac, che definisce una tecnica di raffronto delle impronte digitali, quale strumento ausiliare per l'applicazione del regolamento di Dublino.

Richiesta di valutare il regolamento di Dublino non meno che il regolamento Eurodac dopo tre anni di funzionamento, la Commissione ha deciso di presentare un rapporto complessivo sull'applicazione di questi due strumenti strettamente interconnessi.

Seppure riconosce che il sistema di Dublino trova generalmente applicazione in modo soddisfacente, il rapporto mette in luce determinati aspetti inerenti, da un lato alla corretta applicazione del regolamento, dall'altro all'efficacia delle disposizioni vigenti.

Il rapporto chiarisce determinate disposizioni e propone misure concrete per migliorare l'applicazione di entrambi i regolamenti, nonché per accrescerne l'efficacia.

Esso insiste ad esempio sul rispetto di principi basilari sanciti dal regolamento di Dublino, come il principio di non respingimento (non refoulement) e quello di interesse superiore dei bambini. Ribadisce poi la necessità di avvalersi di tutti i mezzi di prova previsti a sostegno delle richieste di trasferimento, comprese dichiarazioni credibili e verificabili del richiedente asilo.

Il rapporto propone di modificare la normativa attuale nei casi in cui ciò permette di migliorare e di rendere più coerente l'acquis comunitario in materia di asilo.

Viene ad esempio proposto di estendere la sfera di applicazione del regolamento di Dublino onde includervi la protezione sussidiaria. Si propongono anche determinate modifiche alle clausole discrezionali, in particolare a quelle fondate su considerazioni umanitarie, per evitare malintesi e inconcludenze, e per accrescere le possibilità di ricongiungimento dei membri di una famiglia.

Si propone inoltre di introdurre nuovi termini, con riferimento sia al regolamento di Dublino che al regolamento Eurodac, sempre nell'intento di migliorare l'efficienza del sistema.

Per quel che riguarda in particolare Eurodac, il rapporto propone di introdurre modifiche tecniche nell'intento di aiutare gli Stati membri ad analizzare, entro i limiti di tempo serrati imposti dalla normativa, risultanze e riscontri che, dopo tre anni di applicazione, risultano essere sempre più complessi.

Dalle statistiche disponibili si evince altresì che, contrariamente a quanto generalmente si suppone, la ripartizione generale tra gli Stati membri collocati alle frontiere esterne dell'Unione e gli altri in realtà è alquanto equilibrata.

Anche l'idea secondo cui l'applicazione del sistema di Dublino abbia un impatto rilevante sul numero complessivo di richiedenti asilo in determinati Stati membri va riesaminata: solo in Polonia e, in misura minore, in Slovacchia, Lituania, Lettonia, Ungheria e Portogallo il volume di richiedenti asilo è effettivamente aumentato per effetto dei trasferimenti nel quadro del sistema di Dublino. D'altro canto, in Lussemburgo e in Islanda il numero di richiedenti è sceso all'incirca del 20%.

Le statistiche Eurodac rivelano che, tra il 2003 e il 2005, mediamente un 12% delle richieste di asilo (79 372 su 657 753) erano richieste introdotte una seconda volta. Questo numero potrebbe indicare che il sistema di Dublino non ha sortito l'effetto deterrente preventivato nei confronti del cosiddetto fenomeno dell’asylum shopping. Molti tra i richiedenti asilo continuano a cercare di ottenere una decisione che sia loro favorevole presentando più di una richiesta. La norma che impone di informare correttamente i richiedenti in merito alle conseguenze di domande successive potrebbe essere una delle misure atte a contenere questo fenomeno. Un maggiore ravvicinamento delle procedure nazionali di asilo, dei requisiti legali e delle condizioni di accoglienza, che ci si propone di operare nella seconda fase del regime comune europeo in materia di asilo, dovrebbe ridurre la motivazione dei richiedenti asilo a tentare movimenti "secondari", che in massima parte sono determinati dal divario tra le norme applicabili.

Come funziona il sistema di Dublino?

Il "sistema di Dublino", che comprende il regolamento di Dublino[1] e il regolamento Eurodac[2], nonché i relativi regolamenti d'attuazione[3], mira a determinare a quale Stato membro competa l'esame di una richiesta di asilo presentata da un cittadino di paese terzo sul territorio di uno degli Stati membri dell'Unione, nonché della Norvegia e dell'Islanda.

Regolamento di Dublino

Il regolamento di Dublino fissa una serie di criteri gerarchici di determinazione, nonché norme applicabili nei casi in cui una persona abbia già presentato richiesta di asilo in un altro Stato membro.

I criteri si fondano sul principio generale secondo cui la competenza per esaminare una richiesta di asilo spetta allo Stato membro che ha svolto il ruolo prevalente nell'ingresso o nel soggiorno di un richiedente sul territorio dell'Unione, con alcune eccezioni intese a salvaguardare l'unità della famiglia. Ove non si applichi nessuno dei criteri, la competenza spetta al primo Stato membro in cui la richiesta di asilo è stata presentata. Oltre a queste norme, il regolamento comporta due disposizioni discrezionali di rilievo.

- La "clausola di sovranità", in base alla quale uno Stato membro ha sempre la possibilità di decidere che esaminerà una richiesta di asilo, anche se in base ai criteri del regolamento la competenza non gli spetta.

- La "clausola umanitaria", che offre a uno Stato membro la possibilità di ricongiungere i membri di una famiglia e altri parenti che dipendano dalla famiglia, sulla base di considerazioni umanitarie, e in particolare per tener conto di tradizioni familiari o culturali.

Il regolamento di Dublino fissa meccanismi per richiedere che un altro Stato membro riprenda un richiedente asilo (ove quest'ultimo vi avesse presentato una richiesta precedente) o se ne faccia carico, oltre a comportare termini che dovranno essere rispettati sia dagli Stati membri richiedenti sia dagli Stati membri richiesti.

Dato che alcuni Stati membri intrattengono relazioni più intense con certi Stati membri piuttosto che con altri, si prospetta la possibilità che vengano concluse intese bilaterali allo scopo di agevolare l'applicazione concreta del regolamento e di accrescerne l'efficacia.

Regolamento Eurodac

Il regolamento Eurodac crea uno strumento per raffrontare le impronte digitali, quale ausilio per l'applicazione del regolamento di Dublino.

Esso istituisce un'unità centrale gestita dalla Commissione europea, alla quale pervengono i dati e che trasmette riscontri positivi o negativi alle unità Eurodac nazionali che operano in ciascuno Stato membro (punti d'accesso nazionali). Il sistema funziona come segue:

- Raccolta dei dati

Gli Stati membri hanno l'obbligo di raccogliere le impronte digitali di ciascun individuo di età superiore a 14 anni che presenti richiesta di asilo o che venga intercettato all'atto dell'attraversamento illecito di una frontiera esterna dell'Unione. Essi hanno poi la facoltà di raccogliere dati di cittadini di paesi terzi di età superiore a 14 anni colti in soggiorno illegale sul proprio territorio, onde verificare se essi abbiano già presentato richiesta di asilo in un altro Stato membro.

- Trasmissione dei dati

Gli Stati membri sono tenuti a trasmettere i dati di cui sopra quanto prima all'unità centrale Eurodac.

- Controllo di qualità

Prima di accettare qualsiasi dato dattiloscopico da uno Stato membro, l'unità centrale procede a un controllo di qualità e ha la facoltà di respingere i dati.

- Raffronto dei dati

L'unità centrale elabora i dati dattiloscopici in base a due tipi di trasmissione: essa raffronta i dati dei richiedenti asilo con i dati di altri richiedenti asilo; li raffronta coi dati di persone intercettate all'atto dell'attraversamento illecito di una frontiera; raffronta i dati di persone in soggiorno illegale con i dati dei richiedenti asilo.

- Risultanze del raffronto

L'unità centrale rimanda una "risposta negativa" ove non siano stati trovati riscontri, oppure una "risposta positiva" qualora vengano individuati uno o più riscontri con dati registrati nella banca dati e con dati trasmessi da uno Stato membro.

- Stoccaggio dei dati

I dati di un richiedente asilo vengono stoccati nella banca dati centrale di Eurodac per dieci anni o fino al momento in cui il soggetto interessato acquisisce la cittadinanza di uno degli Stati membri. I dati relativi a persone che abbiano attraversato illegalmente una frontiera vengono stoccati nel sistema per due anni o fino a quando il soggetto ottenga un permesso di soggiorno, lasci il territorio di uno Stato membro o ottenga la nazionalità di uno di essi. I dati delle persone in soggiorno illegale non vengono stoccati.

Valutazione del sistema di Dublino

Sia il regolamento di Dublino che i regolamenti Eurodac incaricano la Commissione di riferire sulla loro applicazione dopo tre anni di funzionamento, nonché di proporre, se del caso, le opportune modifiche. Dato che il regolamento Eurodac è strumentale a un'efficace applicazione del regolamento di Dublino, è stato deciso di fondere entrambe le valutazioni in un rapporto complessivo.

Il rapporto di valutazione si compone di due documenti: una comunicazione, che illustra le principali risultanze e conclusioni dell'analisi condotta dalla direzione generale Giustizia, libertà, sicurezza, e un allegato, in cui figurano i dettagli dell'analisi. Il rapporto offre una valutazione sull'applicazione del sistema di Dublino dall'entrata in vigore dei rispettivi strumenti fino al termine del 2005.

Esso giunge alla conclusione che nel complesso gli obiettivi del sistema sono stati in massima parte conseguiti. Restano tuttavia alcune preoccupazioni, sotto il profilo sia dell'applicazione pratica che dell'efficacia del sistema. Pertanto la Commissione proporrà provvedimenti atti a risolvere questi aspetti e a migliorare l'efficacia futura del sistema.

Per maggiori informazioni sull'attività del vicepresidente Frattini si prega di consultare il sito
http://www.ec.europa.eu/commission_barroso/frattini/index_en.htm


[1] Regolamento n. 343/2003 del Consiglio, del 18 febbraio 2003, che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l'esame di una domanda di asilo presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo; GU L50 del 25.2.2003.

[2] Regolamento n. 2725/2000 del Consiglio, dell'11 dicembre 2000, che istituisce l’"Eurodac" per il confronto delle impronte digitali al fine di un'efficace applicazione della convenzione di Dublino; GU L316 del 15.12.2003.

[3] Regolamento n. 1560/2003 della Commissione, del 2 settembre 2003, recante modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 343/2003 del Consiglio (GU L 222 del 5.9.2003) e regolamento n. 407/2002 del Consiglio, del 28 febbraio 2002, che definisce talune modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 2725/2000 del Consiglio (GU L 62 del 5.3.2002).


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