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Rapport sur l'évaluation du système de Dublin

European Commission - MEMO/07/227   06/06/2007

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MEMO/07/227

Bruxelles, le 6 juin 2007

Rapport sur l'évaluation du système de Dublin

La Commission a adopté aujourd'hui le rapport sur l'évaluation du système de Dublin, qui vise à déterminer l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée par un ressortissant de pays tiers sur le territoire de l'un des États membres de l'UE, de la Norvège ou de l'Islande. Dans l'ensemble, le système a bien fonctionné depuis 2003. Entre septembre 2003 et décembre 2005, quelque 17 000 ressortissants de pays tiers ont fait l'objet d'un transfert d'un État membre vers un autre aux fins de l'examen de leur demande d'asile. Parallèlement, Eurodac a relevé qu'environ 12 % des demandes d'asile avaient en fait été présentées par des personnes ayant déjà introduit une telle demande.

Le système de Dublin comprend le règlement de Dublin, qui fixe une série de critères en vue de déterminer la responsabilité de l'examen des demandes d'asile et instaure des mécanismes de transfert de demandeurs d'asile, et le règlement Eurodac, qui crée un instrument technique pour la comparaison des empreintes digitales aux fins de l'application efficace du règlement de Dublin.

Invitée à évaluer le règlement de Dublin ainsi que le règlement Eurodac après trois années de mise en œuvre, la Commission a décidé de présenter un rapport d'ensemble sur l'application de ces instruments intrinsèquement liés.

Tout en reconnaissant que l'application du système de Dublin est généralement satisfaisante, le rapport recense certains problèmes concernant, d'une part, l'application correcte du règlement et, d'autre part, l'efficacité des dispositions législatives.

Le rapport clarifie certaines dispositions et propose des moyens concrets pour améliorer l'application des deux règlements et pour en accroître l'efficacité.

Par exemple, il insiste sur le respect des principes de base inscrits dans le règlement de Dublin, tels que le principe de non-refoulement et celui de l'intérêt supérieur de l'enfant. Il rappelle qu'il y a lieu d'utiliser tous les moyens de preuve prévus pour soutenir les demandes de transfert, y compris les déclarations crédibles et vérifiables du demandeur d'asile.

Le rapport propose de modifier la législation applicable en la matière lorsque l'efficacité et la cohérence avec l'acquis communautaire en matière d'asile peuvent être améliorées.

La Commission propose, par exemple, d'étendre le champ d'application du règlement de Dublin à la protection subsidiaire. Des modifications sont proposées à certaines dispositions discrétionnaires, notamment celles fondées sur des considérations humanitaires, afin d'éviter les malentendus et l'inefficacité et d'accroître les possibilités de regrouper les membres d'une même famille.

Le rapport propose de fixer de nouveaux délais, tant dans le règlement de Dublin que dans le règlement Eurodac, là encore pour améliorer l'efficacité du système.

Pour Eurodac notamment, il propose d'introduire des modifications techniques pour aider les États membres, en respectant les délais très serrés impartis, à analyser les résultats des recherches, qui semblent de plus en plus complexes après trois années d'application.

Les statistiques disponibles montrent également que, contrairement à une idée reçue, la répartition générale des transferts entre les États membres situés à une frontière extérieure de l'UE et les autres États membres semble être en fait plutôt équilibrée.

Il convient également de reconsidérer l'idée selon laquelle l'application du système de Dublin a une incidence importante sur la population totale des demandeurs d'asile dans certains États membres: ce n'est qu'en Pologne, et dans une moindre mesure, en Slovaquie, en Lituanie, en Lettonie, en Hongrie et au Portugal, que la population de demandeurs d'asile s'est effectivement accrue consécutivement aux transferts de Dublin. À l'inverse, au Luxembourg et en Islande, le nombre de demandeurs d'asile a diminué d'environ 20 %.

Les statistiques Eurodac montrent qu'entre 2003 et 2005, environ 12 % des demandes d'asile (79 372 sur 657 753) étaient en fait des demandes ultérieures. Ce chiffre pourrait laisser à penser que le système de Dublin n'a pas eu l'effet dissuasif escompté à l'égard du phénomène d'«asylum shopping». En effet, de nombreux demandeurs d'asile essaient toujours d'obtenir une décision positive en introduisant plusieurs demandes. L'information correcte des demandeurs d'asile sur les conséquences que pourraient avoir leurs demandes ultérieures – entre autres mesures - pourrait permettre de prévenir ce phénomène. Un rapprochement plus poussé des procédures d'asile, des normes juridiques et des conditions d'accueil nationales, comme le prévoit la seconde phase du régime d'asile européen commun, devrait inciter les demandeurs d'asile à moins recourir aux mouvements secondaires, principalement dus à la diversité des règles applicables.

Comment fonctionne le système de Dublin?

Le «système de Dublin», qui comprend le règlement de Dublin[1] et le règlement «Eurodac»[2] ainsi que leurs modalités d'application[3], vise à déterminer l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée par un ressortissant de pays tiers sur le territoire de l'un des États membres de l'UE, de la Norvège ou de l'Islande.

Le règlement de Dublin

Le règlement de Dublin prévoit une hiérarchie des critères de détermination ainsi que des règles applicables à toute personne ayant déjà introduit une demande d'asile dans un autre État membre.

Les critères se fondent sur le principe général selon lequel la responsabilité de l'examen d'une demande d'asile incombe à l'État membre qui a pris la plus grande part dans l'entrée ou le séjour du demandeur sur les territoires des États membres, avec des exceptions tendant à protéger l'unité familiale. Si aucun de ces critères ne s'applique, c'est le premier État membre auprès duquel la demande d'asile a été présentée qui est responsable de son examen. En plus de ces règles, le règlement contient deux clauses discrétionnaires importantes:

- la «clause de souveraineté», qui permet à chaque État membre d'examiner une demande d'asile, même si cet examen incombe à un autre État membre en vertu des critères du règlement;

- la «clause humanitaire», qui permet à tout État membre de regrouper les membres d'une même famille, ainsi que les membres à charge, pour des raisons humanitaires, et notamment pour des raisons familiales et culturelles.

Le règlement de Dublin instaure des mécanismes pour demander à un autre État membre de reprendre un demandeur d'asile (en cas de demande d'asile antérieure) ou de prendre en charge un demandeur d'asile et fixe des délais à respecter à la fois par l'État membre requérant et l'État membre requis.

Étant donné que des États membres entretiennent des contacts plus intenses avec certains États membres plutôt qu'avec d'autres, il est prévu d'autoriser la conclusion d'accords bilatéraux afin de faciliter l'application pratique du règlement et d'en accroître l'efficacité.

Le règlement «Eurodac»

Le règlement «Eurodac» crée un instrument pour la comparaison des empreintes digitales aux fins de l'application efficace du règlement de Dublin.

Il instaure une unité centrale gérée par la Commission européenne, qui reçoit les données et transmet les réponses négatives ou positives aux unités nationales Eurodac (points d'accès nationaux) qui existent dans chaque État membre. Le mécanisme est le suivant :

- Collecte des données

Les États membres sont tenus de relever les empreintes digitales de toute personne âgée de 14 ans au moins, qui demande l'asile ou qui est appréhendée à l'occasion du franchissement irrégulier de leurs frontières extérieures. Ils ont en outre la possibilité de collecter les données concernant les ressortissants de pays tiers âgés de 14 ans au moins, appréhendés pour séjour illégal sur leur territoire, afin de vérifier s'ils ont demandé l'asile dans un autre État membre.

- Transmission des données

Dès que possible, les États membres envoient ces données à l'unité centrale Eurodac.

- Contrôle de qualité

Avant d'accepter les données dactyloscopiques d'un État membre, l'unité centrale procède à un contrôle de qualité et peut éventuellement rejeter les données.

- Comparaison des données

L'unité centrale traite les empreintes digitales selon différents types de transmission: elle compare les données de demandeurs d'asile avec les données d'autres demandeurs d'asile; elle compare les données de demandeurs d'asile avec les données de personnes appréhendées à l'occasion du franchissement irrégulier de la frontière; elle compare les données de personnes en séjour irrégulier avec les données de demandeurs d'asile.

- Résultat de la comparaison

L'unité centrale renvoie une réponse négative si elle n'a pas trouvé de concordance ou une réponse positive si une ou plusieurs concordances sont détectées entre les données enregistrées dans la base de données et celles transmises par un État membre.

- Stockage des données

Les données concernant un demandeur d'asile sont conservées dans la base de données centrale Eurodac durant dix ans ou jusqu'au moment où le demandeur d'asile acquiert la citoyenneté d'un État membre, quel qu'il soit. Les données concernant une personne ayant franchi irrégulièrement la frontière sont conservées pendant deux ans ou jusqu'au moment où la personne concernée reçoit un titre de séjour, quitte le territoire de l'État membre ou acquiert la citoyenneté d'un État membre, quel qu'il soit. Les données relatives aux personnes en séjour irrégulier ne sont pas conservées.

Évaluation du système de Dublin

Les règlements «Dublin» et «Eurodac» font tous deux obligation à la Commission de faire rapport sur leur application, trois ans après leur date d'entrée en vigueur, et de proposer, le cas échéant, les modifications nécessaires. Dans la mesure où le règlement «Eurodac» crée un instrument aux fins de l'application efficace du règlement de Dublin, il a été décidé de fusionner ces deux évaluations dans un rapport unique.

Le rapport se compose de deux documents: une communication, qui présente les principales conclusions de l'analyse réalisée par la DG JLS, et une annexe, qui détaille cette analyse. Il a pour objectif d'évaluer l'application du système de Dublin depuis l'entrée en vigueur des deux règlements jusqu'à fin 2005.

Le rapport conclut que, dans l'ensemble, les objectifs du système de Dublin ont été, dans une large mesure, atteints. Néanmoins, des problèmes persistent, tant au niveau de l'application pratique que de l'efficacité du système. La Commission proposera donc les mesures nécessaires pour résoudre ces problèmes et améliorer encore l'efficacité du système.

Pour en savoir plus sur les activités du vice-président Frattini, veuillez consulter son site web
http://www.ec.europa.eu/commission_barroso/frattini/index_fr.htm


[1] Règlement (CE) n° 343/2003 du Conseil du 18 février 2003 établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des États membres par un ressortissant d'un pays tiers, JO L 50 du 25.2.2003.

[2] Règlement (CE) nº 2725/2000 du Conseil du 11 décembre 2000 concernant la création du système «Eurodac» pour la comparaison des empreintes digitales aux fins de l'application efficace de la convention de Dublin, JO L 316 du 15.12.2000.

[3] Règlement (CE) n° 1560/2003 de la Commission du 2 septembre 2003 portant modalités d'application du règlement n° 343/2003 du Conseil, JO L 222 du 5.9.2003 et règlement (CE) n° 407/2002 du Conseil du 28 février 2002 fixant certaines modalités d'application du règlement n° 2725/2000 du Conseil, JO L 62 du 5.3.2002.


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