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Bericht zur Bewertung des Dublin-Systems

European Commission - MEMO/07/227   06/06/2007

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MEMO/07/227

Brüssel, den 6. Juni 2007

Bericht zur Bewertung des Dublin-Systems

Die Kommission hat am heutigen Tag einen Bericht zur Bewertung des Dublin-Systems angenommen. Mit dem System soll bestimmt werden, welcher Mitgliedstaat für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen im Hoheitsgebiet eines EU-Mitgliedstaats, Islands oder Norwegens gestellten Asylantrags zuständig ist. Insgesamt gesehen hat sich das System seit 2003 bewährt. Zwischen September 2003 und Dezember 2005 wurden rund 17 000 Drittstaatsangehörige im Hinblick auf die Prüfung ihres Asylantrags von einem Mitgliedstaat in einen anderen überstellt. Gleichzeitig wurde im Rahmen des EURODAC-Systems festgestellt, dass ca. 12% der Asylanträge von Personen eingereicht wurden, die bereits Asyl beantragt hatten.

Das Dublin-System umfasst die Dublin-Verordnung mit Kriterien zur Festlegung der Zuständigkeit und Verfahren für die Überstellung von Asylbewerbern und die EURODAC-Verordnung für den Vergleich von Fingerabdruckdaten. Die EURODAC-Verordnung soll die Anwendung der Dublin-Verordnung erleichtern.

Die Kommission hat beschlossen, im Rahmen der Bewertung der Verordnungen, die sie drei Jahre nach deren Inkrafttreten vornehmen muss, einen umfassenden Bericht über die Anwendung der eng mit den Verordnungen verknüpften Instrumente vorzulegen.

Der Bericht kommt zu dem Ergebnis, dass die Anwendung des Dublin-Systems insgesamt zwar zufriedenstellend war, dass in Bezug auf die ordnungsgemäße Anwendung der Verordnung und die Wirksamkeit der derzeitigen Rechtsvorschriften aber Handlungsbedarf besteht.

Die betreffenden Vorschriften werden im Bericht erläutert, und es werden konkrete Vorschläge zur Verbesserung der Anwendung beider Verordnungen und einer größeren Effizienz gemacht.

So wird beispielsweise die Einhaltung der in der Dublin-Verordnung verankerten Grundprinzipien (Grundsatz der Nichtzurückweisung und Grundsatz, dass das Wohl des Kindes Vorrang haben sollte) hervorgehoben. Es wird daran erinnert, dass bei Überstellungsgesuchen alle vorgesehenen Nachweise, einschließlich glaubwürdiger und nachprüfbarer Erklärungen des Asylbewerbers, zu berücksichtigen sind.

Es wird vorgeschlagen, die derzeitigen Rechtsvorschriften zu ändern, wenn dadurch deren Wirksamkeit und die Kohärenz mit dem EU-Besitzstand im Asylbereich verbessert werden können.

In diesem Zusammenhang wird beispielsweise vorgeschlagen, den Geltungsbereich der Dublin-Verordnung so auszuweiten, dass auch der subsidiäre Schutz erfasst wird. Ferner werden Abänderungen bei den auf humanitären Erwägungen beruhenden Ermessensvorschriften vorgeschlagen; Ziel dieser Änderungen ist es, Missverständnisse und Ineffizienz zu vermeiden und die Chancen auf Zusammenführung von Familienangehörigen zu vergrößern.

Ebenfalls in dem Bestreben, die Effizienz des Systems zu erhöhen, wird die Aufnahme neuer Fristen in die Dublin-Verordnung und in die EURODAC-Verordnung vorgeschlagen.

Insbesondere mit Blick auf die EURODAC-Verordnung werden technische Änderungen vorgeschlagen, die den Mitgliedstaaten helfen sollen, innerhalb der vorgeschriebenen kurzen Fristen Abfragen zu prüfen, die – so das Ergebnis der dreijährigen Anwendung - von Jahr zu Jahr vielschichtiger werden.

Die Statistiken zeigen, dass sich die Überstellungen – anders als weithin angenommen wird - insgesamt recht ausgewogen auf Mitgliedstaaten mit und Mitgliedstaaten ohne EU-Außengrenze verteilen.

Auch die Hypothese, dass die Anwendung des Dublin-Systems große Auswirkungen auf die Asylbewerberpopulation in einigen Mitgliedstaaten hat, sollte überprüft werden. Lediglich in Polen und in geringerem Umfang in der Slowakei, Litauen, Lettland, Ungarn und Portugal hatten die Überstellungen im Rahmen des Dublin-Systems einen Anstieg der Gesamtzahl der Asylbewerber zur Folge. Dagegen ging die Zahl der Asylbewerber in Luxemburg und Island um ca. 20 % zurück.

Statistischen Angaben von EURODAC zufolge handelte es sich bei etwa 12% der zwischen 2003 und 2005 gestellten Asylanträge (79.372 von 657.753) um Mehrfachanträge. Diese Zahl könnte ein Hinweis darauf sein, dass das Dublin-System nicht die gewünschte abschreckende Wirkung hatte, um „Asyl-Shopping“ zu verhindern. Viele Asylbewerber versuchen weiterhin, eine günstige Entscheidung zu erlangen, indem sie mehr als einen Asylantrag stellen. Die Bestimmung, dass die Asylbewerber über die Konsequenzen von Mehrfachanträgen informiert werden müssen, könnte eine Maßnahme sein, um dies zu unterbinden. Eine weitere Angleichung der nationalen Asylverfahren, der Rechtsstandards und der Aufnahmebedingungen – wie sie im Gemeinsamen Europäischen Asylsystem vorgesehen ist – muss zwangsläufig zu einer Verringerung der Sekundärbewegungen der Asylbewerber führen, da sich diese hauptsächlich aus der Vielfalt der anwendbaren Regeln ergeben.

Wie funktioniert das Dublin-System?

Mit dem „Dublin-System“, das die Dublin-Verordnung[1] und die EURODAC-Verordnung[2] sowie die entsprechenden Durchführungsbestimmungen[3] umfasst, soll bestimmt werden, welcher Mitgliedstaat für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen im Hoheitsgebiet eines EU-Mitgliedstaats, Islands oder Norwegens gestellten Asylantrags zuständig ist.

Die Dublin-Verordnung

Die Dublin-Verordnung enthält eine Reihe hierarchischer Kriterien und Regeln, die zur Anwendung kommen, wenn ein Drittstaatsangehöriger bereits in einem anderen Mitgliedstaat einen Asylantrag gestellt hat.

Die Kriterien gründen auf dem allgemeinen Grundsatz, dass derjenige Mitgliedstaat für die Prüfung eines Asylantrags zuständig ist, der am stärksten an der Einreise des Asylbewerbers ins Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten oder seinem Aufenthalt in diesem Gebiet beteiligt war, wobei Ausnahmen möglich sind, um die Einheit von Familiengemeinschaften zu wahren. Kommt keines dieser Kriterien zur Anwendung, so ist der erste Mitgliedstaat, in dem der Asylantrag gestellt wird, für die Prüfung zuständig. Neben diesen Regeln enthält die Verordnung zwei wichtige Ermessensvorschriften:

- Die “Souveränitätsklausel", wonach ein Mitgliedstaat die Verantwortung für die Prüfung eines Asylantrags auch dann übernehmen kann, wenn nach den Dublin-Kriterien ein anderer Mitgliedstaat zuständig wäre;

- Die "humanitäre Klausel”, wonach ein Mitgliedstaat Familienangehörige und andere abhängige Familienangehörige aus humanitären Gründen, die sich insbesondere aus dem familiären oder kulturellen Kontext ergeben, zusammenführen kann.

Die Dublin-Verordnung sieht Verfahren vor, um einen anderen Mitgliedstaat zu ersuchen (im Falle eines Mehrfachantrags), einen Asylbewerber wieder aufzunehmen oder neu aufzunehmen; sie enthält Fristen, die sowohl für den ersuchenden als auch für den ersuchten Mitgliedstaat verbindlich sind.

Da die Zusammenarbeit naturgemäß nicht zwischen allen Mitgliedstaaten gleich eng ist, können bilaterale Vereinbarungen zur Erleichterung der praktischen Anwendung der Verordnung und zur Erhöhung ihrer Wirksamkeit geschlossen werden.

Die EURODAC-Verordnung

Die EURODAC-Verordnung stellt ein Instrument für den Vergleich der Fingerabdruckdaten und die wirksame Anwendung der Dublin-Verordnung dar. Sie schafft eine von der Kommission verwaltete Zentraleinheit, die die Fingerabdruckdaten verarbeitet und den EURODAC Stellen in den Mitgliedstaaten eine positive oder negative Antwort auf deren Anfragen übermittelt. Das Verfahren läuft folgendermaßen ab:

- Erhebung der Daten

Die Mitgliedstaaten müssen jedem Drittstaatsangehörigen ab 14 Jahren, der im Gebiet der Mitgliedstaaten Asyl beantragt oder beim illegalen Überschreiten der Außengrenze aufgegriffen wird, die Fingerabdrücke abnehmen. Sie können auch Drittstaatsangehörigen über 14 Jahren, die sich illegal in ihrem Hoheitsgebiet aufhalten, die Fingerabdrücke abnehmen, um zu prüfen, ob sie in einem anderen Mitgliedstaat Asyl beantragt haben.

- Übermittlung der Daten

Die Mitgliedstaaten müssen die entsprechenden Daten unverzüglich der EURODAC-Zentraleinheit übermitteln.

- Qualitätskontrollen

Die Zentraleinheit führt eine Qualitätskontrolle durch, bevor sie Fingerabdruckdaten aus den Mitgliedstaaten annimmt bzw. gegebenenfalls auch ablehnt.

- Abgleich der Daten

Die Zentraleinheit führt die Abgleiche in der Reihenfolge des Eingangs der Anfragen durch: Sie gleicht die Daten von Asylbewerbern mit den Daten anderer Asylbewerber ab; sie gleicht die Daten von Asylbewerbern mit den Daten von Drittstaatsangehörigen ab, die beim illegalen Überschreiten einer Grenze aufgegriffen worden sind; sie gleicht die Daten illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger mit den Daten von Asylbewerbern ab.

- Ergebnisse des Abgleichs

Gibt es keine Übereinstimmung der Daten, meldet die Zentraleinheit „kein Treffer“; entsprechen die vom Mitgliedstaat übermittelten Daten einem bereits gespeicherten Datensatz, führt dies zu einem „Treffer“.

- Speichern der Daten

Die Daten des Asylbewerbers werden für einen Zeitraum von zehn Jahren in der EURODAC-Datenbank gespeichert. Erwirbt der Asylbewerber die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats, werden diese Daten gelöscht. Die Daten in Verbindung mit dem illegalen Überschreiten einer Grenze werden für einen Zeitraum von zwei Jahren gespeichert. Sie werden gelöscht, wenn der Asylbewerber eine Aufenthaltserlaubnis erhält, das Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats verlässt oder die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats erwirbt. Die Daten illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger werden nicht gespeichert.

Bewertung des Dublin-Systems

Gemäß der Dublin- Verordnung und der EURODAC-Verordnung muss die Kommission drei Jahre nach Inkrafttreten der Verordnungen über deren Anwendung Bericht erstatten und gegebenenfalls Änderungen vorschlagen. Da die EURODAC-Verordnung ein Instrument für die wirksame Anwendung der Dublin-Verordnung darstellt, wurde beschlossen, die beiden Bewertungen in einem einzigen umfassenden Bericht vorzunehmen.

Der Bewertungsbericht umfasst zwei Einzeldokumente: Eine Mitteilung, in der die wichtigsten Ergebnisse und Schlussfolgerungen der Analyse, die vom zuständigen Referat der Generaldirektion „Justiz, Freiheit, Sicherheit“ durchgeführt wurde, erläutert werden, und einen Anhang mit Einzelheiten zu dieser Analyse. Ziel war es, die Anwendung des Dublin-Systems vom Zeitpunkt des Inkrafttretens der entsprechenden Instrumente bis Ende 2005 zu bewerten.

Dem Bericht zufolge wurden die Ziele des Dublin-Systems weitgehend erreicht. Dennoch bestehen weiterhin gewisse Bedenken bezüglich der praktischen Anwendung und der Effizienz des Systems. Die Kommission wird daher die erforderlichen Maßnahmen zur Lösung dieser Probleme und zur weiteren Verbesserung der Effizienz des Systems vorschlagen.

Weitere Informationen zur Arbeit von Vizepräsident Frattini finden Sie auf seiner Webseite unter:
http://www.ec.europa.eu/commission_barroso/frattini/index_de.htm.


[1] Verordnung (EG) Nr. 343/2003 des Rates vom 18. Februar 2003 zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen in einem Mitgliedstaat gestellten Asylantrags zuständig ist ABl. L 50 vom 25.2.2003.

[2] Verordnung (EG) Nr. 2725/2000 des Rates vom 11. Dezember 2000 über die Einrichtung von "EURODAC" für den Vergleich von Fingerabdrücken zum Zwecke der effektiven Anwendung des Dubliner Übereinkommens ABl. L 316 vom 15.12.2003.

[3] Verordnung (EG) Nr. 1560/2003 der Kommission vom 2. September 2003 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 343/2003 des Rates; ABl L 222 vom 5.9.2003 und Verordnung (EG) Nr. 407/2002 des Rates vom 28. Februar 2002 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 2725/2000 des Rates; ABl L 62 vom 5.3.2002.


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