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MEMO/06/348

Bruxelles, le 26 septembre 2006

Questions et réponses sur les services de santé dans l'UE

Pourquoi est-il important d’aborder les services de santé sous un angle européen ?

Les systèmes et politiques de santé de l'ensemble de l'Union sont, plus que jamais, étroitement reliés les uns aux autres. Cette évolution s’explique par de nombreux facteurs, notamment la circulation accrue des patients et des professionnels dans l’UE (facilitée par les arrêts de la Cour européenne de justice), les attentes communes de la population de l’ensemble de l’Union, la diffusion des nouvelles technologies et techniques médicales pour les technologies de l'information, ou encore l’élargissement de l’Union. Cette imbrication plus étroite soulève nombre de questions touchant à la politique de santé, parmi lesquelles la qualité des soins transfrontaliers et l’accès à ces soins, les besoins en matière d'information des patients, des professionnels de la santé et des responsables de l'élaboration des politiques, l’ampleur de la coopération en matière de santé, ainsi que les moyens de concilier les politiques nationales avec les obligations du marché intérieur de l’UE.

Pourquoi une initiative spécifiquement consacrée aux services de santé ?

En 2003, les ministres de la santé et les autres acteurs concernés ont invité la Commission à explorer les moyens d'améliorer la sécurité juridique, dans le prolongement de la jurisprudence de la Cour de justice relative au droit des patients de bénéficier d'un traitement médical dans un autre État membre que le leur. C’est pourquoi la proposition de directive relative aux services dans le marché intérieur[1] présentée par la Commission au début 2004 comportait des dispositions codifiant les arrêts de la Cour de justice en ce qui concerne l’application des principes de la libre circulation aux services de santé. Cette démarche n'a cependant pas été acceptée par le Parlement européen et le Conseil. Il était estimé que cette solution ne tenait pas suffisamment compte des particularités des services de santé, et notamment de leur complexité technique, de leur caractère sensible pour l’opinion publique et de l’aide publique considérable dont ils bénéficient. La Commission a donc entrepris une réflexion sur la meilleure manière d’élaborer une initiative portant spécifiquement et exclusivement sur les services de soins de santé.

Quel est l’objectif général de la Commission dans ce domaine ?

La stratégie fondamentale a une double vocation : assurer la sécurité juridique et soutenir la coopération entre les systèmes de santé nationaux.

L’objectif général de la Commission consiste à mettre en place un cadre clair concernant les questions soulevées par les arrêts de la Cour de justice, afin d’offrir aux patients et aux acteurs qui financent, fournissent et réglementent les services de santé des solutions précises et utilisables pour recourir, lorsqu’il y a lieu, à des services de santé transfrontaliers. Cet objectif traduit l’engagement exprimé par la Commission, dans le contexte du Projet pour les citoyens, en faveur de moyens plus efficaces pour garantir aux citoyens leurs droits d’accès aux soins de santé dans l’ensemble de l’Europe. Le cadre prévu faciliterait aussi la coopération entre les systèmes de santé, tout en respectant le fait que les régimes de soins nationaux relèvent avant tout de la compétence des États membres et en aidant ceux-ci à poursuivre les objectifs essentiels d’accessibilité, de qualité et de viabilité financière.

Les citoyens de l’UE jouissent-ils d’un droit fondamental aux soins de santé ?

L’accès à des soins de santé de qualité au moment et à l’endroit où ils sont nécessaires revêt une importance prioritaire pour les citoyens européens[2] et constitue un droit reconnu par la charte des droits fondamentaux de l’UE (voir en particulier l’article 35 relatif aux soins de santé). Ce sont les États membres, et non la Communauté, qui fixent les prestations assurées par les différents systèmes de santé de l’UE. Toutefois, les règles communautaires en matière de libre circulation prévoient que les citoyens peuvent, sous certaines conditions, obtenir dans un autre État membre et se faire rembourser les soins auxquels ils ont droit dans leur propre pays.

Qu’entend-on par « mobilité des patients » ?

En règle générale, les patients souhaitent bénéficier de soins de santé de qualité aussi près de chez eux et aussi rapidement que possible. Parfois, cependant, c’est dans un autre État membre que l’on trouve les meilleurs soins. Les patients sont disposés à se déplacer s’ils peuvent obtenir ailleurs des services de santé de meilleure qualité, plus rapides ou meilleur marché.

Pour avoir accès aux soins de santé, il faut disposer d’informations permettant de savoir si les différents services sont de bonne qualité, disponibles et appropriés; il importe également que la procédure à suivre soit claire. Et lorsque les patients décident effectivement de se faire soigner à l’étranger, il est essentiel de garantir la protection adéquate de leur bien-être et de leur sécurité.

Quelles sont les règles existantes en matière de mobilité des patients ?

Le débat sur la « mobilité des patients » à l’échelon européen a été lancé en 1998 à la suite d’arrêts rendus par la Cour européenne de justice. Jusqu’alors, le seul instrument communautaire qui permettait de bénéficier d’un traitement à l’étranger (hormis le cas des patients payant eux-mêmes leur traitement) était le règlement n° 1408/71[3]. Celui-ci accorde aux patients dont le traitement devient nécessaire pendant un séjour dans un autre État membre le droit aux mêmes prestations que les assurés de l’État membre d’accueil. Il prévoit également la possibilité d’un traitement programmé à l’étranger, sous réserve d’une autorisation préalable.

En 1998, toutefois, la Cour a établi des principes supplémentaires dans le contexte des affaires Kohll[4] et Decker[5]. Dans ses arrêts, la Cour a ainsi précisé que, les prestations de santé étant fournies contre rémunération, il faut les considérer comme des services aux termes du traité CE et, en conséquence, leur appliquer les dispositions relatives à la libre circulation des services. La Cour a également estimé que les mesures subordonnant à une autorisation préalable le remboursement des frais exposés dans un autre État membre constituent des obstacles à la libre prestation des services, de tels obstacles pouvant cependant être justifiés par des raisons impérieuses d’intérêt général. Parmi ces raisons figurent le risque de rupture de l'équilibre financier des systèmes de sécurité sociale, la nécessité d’assurer un service médical et hospitalier équilibré et accessible à tous, ou encore le maintien sur le territoire national d'une capacité de soins ou d'une compétence médicale essentielle pour la santé publique.

Sur la base de ces affaires et d’affaires ultérieures[6] , les arrêts de la Cour ont développé les principes suivants :

  • tous les soins non hospitaliers auxquels un citoyen peut prétendre dans son État membre peuvent également lui être prodigués, sans autorisation préalable, dans n’importe quel autre État membre. Ils lui seront remboursés jusqu’à concurrence du montant remboursé au titre du système dont il relève;
  • tous les soins hospitaliers auxquels un citoyen peut prétendre dans son État membre peuvent également lui être prodigués dans n’importe quel autre État membre, à condition qu’il ait obtenu l’autorisation préalable du système dont il relève. Cette autorisation doit lui être accordée dès lors que le système en question ne peut garantir, dans un délai médicalement acceptable, les soins dont il a besoin, compte tenu de son état. Dans ce cas-ci également, l’intéressé sera au moins remboursé jusqu’à concurrence du montant du remboursement prévu par le système dont il dépend.

Si la Cour européenne de justice a déjà traité cette question, pourquoi l’UE doit-elle encore agir ?

Les arrêts de la Cour laissent subsister de nombreuses incertitudes quant à l’application concrète de ces principes par les patients, les professionnels de la santé et les organes de réglementation des États membres. Ces incertitudes concernent notamment les questions suivantes :

  • Existe-t-il des normes et droits minimaux communs ou des valeurs et principes communs sur lesquels les citoyens peuvent compter dans le domaine des services de santé dans l'ensemble de l’UE ?
  • Quels sont les points à clarifier pour les citoyens souhaitant obtenir des soins de santé dans un autre État membre que le leur ?
  • De quelle marge de manœuvre les États membres disposent-ils pour réglementer et organiser leurs propres systèmes sans créer d’entraves injustifiées à la libre circulation ?
  • Comment concilier l'accroissement du choix sur le plan de l'exercice des droits individuels et la viabilité financière globale des systèmes de santé ?
  • Comment garantir un remboursement correct des soins de santé transfrontaliers dispensés dans les pays "d'accueil" ?
  • Comment les patients ou professionnels peuvent-ils trouver, comparer ou choisir des prestataires de soins dans d’autres pays ?
  • Quels liens établir entre les services de santé et des services connexes, tels que les services sociaux et les soins de longue durée ?
  • Que se passe-t-il lorsque des patients doivent être indemnisés parce que les soins de santé qu’ils ont reçus leur ont été préjudiciables, ce qui, d’après les données disponibles, semble arriver dans 10% des cas environ ?

Comment parvenir à la sécurité juridique dans ce domaine ?

Il est nécessaire, ici, de clarifier l’application aux services de santé des dispositions du traité relatives à la libre circulation à la suite des arrêts de la Cour de justice, et notamment d’apporter la clarté minimale nécessaire sur des questions médicales, réglementaires et administratives qu’il faut aussi aborder si l’on veut favoriser des services de santé sûrs, de qualité et efficients, tout en respectant les droits des patients et des États membres déjà établis par la Cour. Les questions suivantes pourraient être abordées:

  • les conditions auxquelles les soins de santé dans un autre État membre doivent être autorisés et payés, et la communication d'informations aux patients au sujet des traitements disponibles dans les autres États membres;
  • la désignation de l'autorité sanitaire chargée de superviser les soins de santé transfrontaliers dans différents cas de figure et de garantir la continuité des soins;
  • la responsabilité de tout préjudice causé dans le cadre de soins de santé transfrontaliers et l'indemnisation correspondante;
  • les éléments communs des droits des patients.

Comment cette initiative peut-elle contribuer à de plus vastes réformes des soins de santé ?

L’action européenne exercera nécessairement aussi des effets concernant les défis plus vastes auxquels sont confrontés les systèmes de santé, au-delà de la problématique particulière des soins de santé transfrontaliers. Le coût des systèmes de soins de santé pour les finances publiques a augmenté beaucoup plus rapidement que l’inflation ces dernières années et, d’après les projections, il devrait augmenter de 1 à 2 points de pourcentage du PIB dans la plupart des États membres d’ici à 2050 en raison du vieillissement de la population. Toutefois, ces projections relatives aux coûts futurs dépendent fortement de l’évolution du coût d'une palette donnée de soins. L’essentiel, pour assurer la viabilité des systèmes de santé, est donc de maîtriser les coûts et d’améliorer l’efficience, tout en mettant en place des mesures de prévention et de promotion de la santé destinées à augmenter au maximum le nombre d’années de vie en bonne santé (mesuré par l’indicateur « années de vie en bonne santé »). À défaut, les coûts pourraient monter en flèche à l’avenir.

Les effets concrets de la coopération européenne ont pris la forme d’une intensification de la coopération transfrontalière dans le domaine des services de santé, et ce, à travers la plupart des frontières internes de l’Union. Toutefois, ces services de santé transfrontaliers ont souvent rencontré des problèmes, dus à l’incompatibilité des règles des pays concernés ainsi qu’à l’absence de cadre légal clair et de structure européenne de coopération.

Comment appuyer la coopération entre les systèmes de santé ?

Dans le cadre du processus de réflexion sur la mobilité des patients, les ministres de la santé et les autres acteurs concernés ont également mis en évidence un certain nombre de domaines spécifiques dans lesquels les économies d'échelle résultant de l'action coordonnée de l'ensemble des États membres peuvent apporter une plus-value aux systèmes de santé nationaux. Certains progrès ont déjà été réalisés dans ce contexte grâce à l'action du groupe de haut niveau sur les services de santé et les soins médicaux[7]. Cependant, un cadre plus formel établi au niveau de l’UE pourrait contribuer à assurer que ces actions soient menées avec efficacité et de manière soutenue. Les domaines concernés sont notamment les suivants:

  • les réseaux de centres de référence;
  • la concrétisation du potentiel d'innovation dans le secteur de la santé;
  • la mise en commun de données pour favoriser l'élaboration des politiques;
  • l’analyse d’impact concernant les systèmes de santé.

Les autres institutions européennes sont-elles favorables au renforcement de la coopération dans le domaine des services de santé ?

Dans son rapport de 2005 sur la mobilité des patients et l'évolution des soins de santé dans l’UE, le Parlement a demandé à la Commission de se consacrer à un large éventail de questions touchant à la mobilité des patients et à l’élargissement de la coopération entre les systèmes de santé.

Lors de la réunion du Conseil Santé du 1er juin 2006, les ministres ont adopté une « déclaration sur les valeurs et principes communs » des systèmes de santé de l'UE[8], qui souligne l’importance de « protéger les valeurs et les principes qui fondent les systèmes de santé de l’UE » et estime, en particulier, que « ... toute initiative utile dans le domaine des services de santé qui garantirait aux citoyens européens des informations claires sur leurs droits lorsqu’ils se déplacent d’un État membre de l’UE à l’autre serait particulièrement intéressante, de même que l'inscription de ces valeurs et de ces principes dans un cadre juridique de façon à garantir une sécurité juridique ».

Cela implique-t-il une harmonisation des systèmes de santé à l'échelle européenne ?

Non. Conformément au principe de subsidiarité, les prestations des différents systèmes de santé et régimes de sécurité sociale ainsi que leur organisation demeurent du ressort des États membres.

Les traités offrent-ils une base juridique pour une législation communautaire sur les services de santé ?

La forme et la base de toute proposition législative dépendraient uniquement du contenu de celle-ci, qui ne sera pas décidé avant la fin de la consultation envisagée. La sécurité juridique pourrait toutefois être garantie par un règlement ou une directive reposant sur l'article 95 du traité CE.

Cette possibilité a été récemment confirmée par l'arrêt rendu par la Cour le 16 mai 2006 dans l'affaire Watts (C-372/04). Dans cet arrêt, la Cour indique clairement que l'exigence de l'article 152, paragraphe 5, du traité, selon laquelle "l'action communautaire (...) respecte pleinement les responsabilités des États membres en matière d’organisation et de fourniture de services de santé et de soins médicaux" n'exclut pas l'éventualité de contraindre les États membres, en vertu d'autres dispositions du traité, comme l'article 49, ou de mesures communautaires adoptées sur la base d'autres dispositions du traité, comme l'article 22 du règlement (CE) n° 1408/71, à ajuster leurs systèmes nationaux de sécurité sociale.

Quelles sont les prochaines étapes ?

À la suite du débat tenu aujourd'hui par le collège des commissaires, la première étape proposée par la Commission consistera en une consultation publique sur les moyens d’aborder ces questions, fondée sur une communication de la Commission. Cette consultation visera à recueillir l'avis des États membres, du Parlement européen et des autres acteurs du secteur de la santé, dont les patients, les professionnels de la santé, les acheteurs (les institutions de sécurité sociale, par exemple) et prestataires de soins, ainsi que les autorités sanitaires régionales et nationales. La Commission présentera ensuite des propositions appropriées en 2007.
Pour de plus amples informations, voir :
http://ec.europa.eu/health/ph_overview/co_operation/mobility/patient_mobility_fr.htm

http://ec.europa.eu/health-eu/care_for_me/mobility_in_europe/index_en.htm


[1] COM(2004)2 du 13.1.2004.

[2] Voir l’Eurobaromètre 63 à l’adresse suivante : http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb63/eb63_fr.htm.

[3] JO L 149 du 5.7.1971, p. 2.

[4] Affaire C-158/96 Kohll, Rec. 1998, p. I-1931.

[5] Affaire C-120/95 Decker, Rec. 1998, p. I-1831.

[6] Par exemple, affaire C-368/98 Vanbraekel, Rec. 2001, p. I-5363, affaire C-157/99 Smits et Peerbooms, Rec. 2001, p. I-5473, affaire C-56/01 Inizan, Rec. 2003, p. I-12403, affaire C-8/02 Leichtle, Rec. 2004, p. I-2641, affaire C-385/99 Müller-Fauré et Van Riet, Rec. 2003, p. I-4503, affaire C-372/04 Watts, arrêt du 16 mai 2006, non encore publié.

[7] Voir http://ec.europa.eu/health/ph_overview/co_operation/mobility/patient_mobility_fr.htm.

[8] Conclusions du Conseil sur les valeurs et principes communs aux systèmes de santé de l'UE, 2733ème session du Conseil Emploi, Politique sociale, Santé et Consommateurs, Luxembourg, 1-2 juin 2006.


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