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MEMO/05/84

Brüssel, den 8. März 2005

Fragen und Antworten zum Emissionshandel und zu den nationalen Zuteilungsplänen

(Aktualisierte Fassung vom 20. Juni 2005)

1) Was ist der Zweck des Emissionshandels?

Das System für den Europäischen Emissionshandel[1] ist einer der Eckpfeiler bei der Bekämpfung des Klimawandels. Es ist weltweit das erste internationale System für den Handel mit CO2-Emissionsrechten. Über 11 500 energieintensive Anlagen in der gesamten EU werden von dem System erfasst, was fast der Hälfte der europäischen CO2-Emissionen entspricht. Zu diesen Anlagen gehören Verbrennungsanlagen, Erdölraffinerien, Koksöfen, Eisen- und Stahlwerke sowie Anlagen der Zement-, Glas-, Kalk-, Ziegel-, Keramik-, Zellstoff- und Papierindustrie.

Das System für den Europäischen Emissionshandel soll die EU-Mitgliedstaaten dabei unterstützen, ihren im Rahmen des Kyoto-Protokolls eingegangenen Verpflichtungen nachzukommen. Der Emissionshandel ist nicht mit neuen Umweltzielen verbunden, sondern soll es ermöglichen, die bestehenden Ziele mit geringerem Kostenaufwand zu erfüllen. Durch die Möglichkeit des Erwerbs und der Veräußerung von Emissionsrechten können die Klimaschutzziele zu möglichst geringen Kosten erreicht werden. Ohne das Emissionshandelssystem wären andere - kostspieligere - Maßnahmen erforderlich.

2) Wodurch wird der Preis der Zertifikate bestimmt?

Die Kommission äußert sich nicht dazu, welchen Preis die Zertifikate haben sollten. Der Preis ergibt sich wie in jedem anderen freien Markt im Wesentlichen aus Angebot und Nachfrage. Marktmittler nennen Preise für angebotene oder nachgefragte Zertifikate. Die Kommission wird am Markt für Zertifikate nicht intervenieren. Bei Verzerrungen würde analog zu anderen Märkten das Wettbewerbsrecht Anwendung finden.

3) Wozu dienen die nationalen Zuteilungspläne?

In den nationalen Zuteilungsplänen wird die Gesamtmenge der CO2-Emissionen festgelegt, die die Mitgliedstaaten den ansässigen Unternehmen gewähren und die dann von den Unternehmen gehandelt werden können. Das bedeutet, dass die Mitgliedstaaten zunächst festlegen müssen, wie viele Zertifikate sie für einen Handelszeitraum insgesamt vergeben wollen und wie viele Zertifikate die am Emissionshandelssystem beteiligten Anlagen jeweils erhalten sollen. Der erste Handelszeitraum läuft von 2005 bis 2007, der zweite von 2008 bis 2012 und der dritte beginnt 2013.

Grundidee des Systems ist, dass die Mitgliedstaaten die CO2-Emissionen des Energie- und Industriesektors mittels Vergabe von Emissionszertifikaten begrenzen und durch diese Kontingentierung der Emissionsrechte eine Verknappung derselben herbeiführen, so dass ein funktionierender Markt entsteht und in der Folge die Gesamtemissionen faktisch zurückgehen.

Nationale Zuteilungspläne müssen regelmäßig erstellt werden. Bis zum 31. März 2004 (bzw. 1. Mai 2004 für die 10 neuen Mitgliedstaaten) musste jeder Mitgliedstaat einen ersten nationalen Zuteilungsplan für den Handelszeitraum 2005-2007 ausarbeiten und veröffentlichen. Die nationalen Zuteilungspläne für den zweiten Handelszeitraum 2008-2012 müssen bis zum 30. Juni 2006 erstellt und veröffentlicht sein.

4) Nach welchen Kriterien beurteilte die Kommission die nationalen Zuteilungspläne für den ersten Handelszeitraum? Wird es Unterschiede bei der Beurteilung der Pläne für den zweiten Handelszeitraum geben?

Die Beurteilung der Zuteilungspläne beruht auf den in Anhang III der Richtlinie zum Emissionshandel genannten 12 gemeinsamen Kriterien. Für den Handelszeitraum 2005-2007 galten 11 Kriterien.

Nach Kriterium 1 muss die Gesamtmenge der zuzuteilenden Zertifikate mit dem Ziel des betreffenden Mitgliedstaats im Hinblick auf das Kyoto-Protokoll in Einklang stehen. Das bedeutet, dass die Mitgliedstaaten gewährleisten sollten, dass die Emissionsrechte, die sie ihren Unternehmen zuteilen, das Erreichen der im Kyoto-Protokoll festgelegten Ziele erlaubt.

Natürlich können und sollten die Mitgliedstaaten auch andere Maßnahmen ergreifen. Andere Sektoren verursachen ebenfalls Treibhausgasemissionen: in der EU entfallen 21% der emittierten Treibhausgase auf den Verkehr, 17% auf Haushalte und Kleinunternehmen und 10% auf die Landwirtschaft. Es ist also nahe liegend, dass die Mitgliedstaaten auch in diesen Sektoren Maßnahmen zur Emissionsminderung treffen. Außerdem können die Mitgliedstaaten über die flexiblen projektbezogenen Kyoto-Instrumente, nämlich die gemeinsame Umsetzung (Joint Implementation, JI) und den Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung (Clean Development Mechanism, CDM), sowie über den internationalen Handel mit Emissionsrechten nach dem Kyoto-Protokoll Emissionsgutschriften erwerben. Diese beiden Instrumente ermöglichen den Regierungen der teilnehmenden Staaten, Projekte zur Emissionsverringerung im Ausland zu verwirklichen und die erzielten Verringerungen auf ihre eigenen Kyoto-Ziele anzurechnen. Projekte der gemeinsamen Umsetzung können in anderen Industriestaaten mit Kyoto-Zielen verwirklicht werden, während CDM-Projekte in Entwicklungsländern, die keine eigenen Klimaziele nach dem Kyoto-Protokoll haben und als Gastland fungieren, durchgeführt werden können.

Entsprechende Maßnahmen und deren erwartete Ergebnisse müssen in den Zuteilungsplänen vermerkt sein. Anhand von Kriterium 1 beurteilt die Kommission, ob die Emissionsniveaus der am Emissionshandel beteiligen Industrien im Zusammenspiel mit den anderen Maßnahmen den Mitgliedstaaten die Einhaltung der Kyoto-Ziele ermöglichen. Da die Mitgliedstaaten ihre Klimaziele nur durch eine Kombination der verschiedenen Strategien und Maßnahmen verwirklichen können, ist in der Richtlinie vom „Weg zur Erreichung der Zielvorgaben“ die Rede. Durch eine Reihe von weiteren Kriterien werden die Mitgliedstaaten angehalten, die Entwicklung der Emissionen zu beobachten und die Verringerungspotenziale in allen Sektoren zu prüfen.

Daneben gibt es Kriterien, die darauf ausgerichtet sind, die Gleichbehandlung aller Unternehmen und Sektoren und die Einhaltung des gemeinschaftlichen Wettbewerbsrechts und der EU-Rechtsvorschriften zu staatlichen Beihilfen zu gewährleisten. Andere Kriterien beziehen sich auf Bestimmungen in Bezug auf neue Marktakteure, die Berücksichtigung früherer Anstrengungen zur Emissionsminderung und saubere Technologien.

In der Richtlinie ist vorgesehen, dass zur Beurteilung der Pläne für den zweiten Handelszeitraum (2008 bis 2012) das gleiche Verfahren angewendet wird, das sich – mit zwei Ausnahmen - auf die gleichen Kriterien stützt. Im Rahmen von Kriterium 1 wird nicht nur beurteilt werden müssen, ob der Plan für den Mitgliedstaat im Hinblick auf das Erreichen seines Kyoto-Zieles von Nutzen ist, sondern ob er - in Kombination mit anderen Strategien und Maßnahmen - das Einhalten des Kyoto-Zieles des Mitgliedstaats sicherstellt. Außerdem wird für den Handelszeitraum 2008-2012 das Kriterium 12 gelten, das für das Zuteilungsverfahren des Handelszeitraums 2005-2007 noch nicht relevant war, denn durch die „Koppelungsrichtlinie“ (s. Frage 13) kam ein Kriterium hinzu, wonach in jedem Zuteilungsplan anzugeben ist, wie viele Gutschriften aus JI- und CDM-Projekten die Anlagen, die im Zuteilungsplan erfasst sind, im zweiten Handelszeitraum zur Erfüllung ihrer Verpflichtungen abgeben können. Im Rahmen der Koppelungsrichtlinie setzen die Mitgliedstaaten Obergrenzen fest, die sicherstellen sollen, dass die Treibhausgasemissionen weiter auch innerhalb der Europäischen Union beträchtlich gesenkt werden und nicht nur außerhalb der EU.

Die Kommission hat Anfang Januar 2004 Leitlinien zur Anwendung dieser Kriterien veröffentlicht. Steht ein Plan nach Ansicht der Kommission im Widerspruch zu den Kriterien oder zum EG-Vertrag, kann die Kommission ihn ganz oder teilweise ablehnen. Erhebt die Kommission keine Einwände gegen einen Plan, kann der betreffende Mitgliedstaat über die endgültige Zuteilung der Zertifikate entscheiden. Nachdem ein Mitgliedstaat der Kommission einen nationalen Zuteilungsplan vorgelegt hat, muss diese innerhalb von drei Monaten darüber befinden.

5) Bedeutet das, dass ein Mitgliedstaat nicht beliebig viele Zertifikate vergeben kann?

Ja. Die Anzahl der Zertifikate, die ein Mitgliedstaat vergeben kann, wird durch die 12 Kriterien begrenzt. Die Richtlinie schreibt nicht ausdrücklich eine bestimmte Anzahl von Zertifikaten vor, aber jeder Mitgliedstaat muss die Kriterien einhalten.

Dadurch wird der Spielraum in der Praxis begrenzt. Wäre ein Mitgliedstaat bei der Vergabe von Zertifikaten zu großzügig, so würde nicht nur sein Plan wahrscheinlich einige der Kriterien verletzen, sondern der betreffende Mitgliedstaat wäre auch nicht in der Lage, den Emissionshandel als Instrument bei der Erfüllung seiner Kyoto-Verpflichtungen einzusetzen. Bei Ausgabe zu vieler Zertifikate wäre auch das Angebot nicht begrenzt und es würde sich kein Markt entwickeln.

6) Wann und mit welchem Ergebnis beurteilte die Kommission die nationalen Zuteilungspläne für den ersten Handelszeitraum?

Am 7. Juli 2004 hat die Kommission die Bewertung einer ersten Reihe von 8 Plänen abgeschlossen. Sie akzeptierte die Pläne von fünf Staaten (Dänemark, Irland, Niederlande, Slowenien, Schweden) ohne Vorbehalt und lehnte drei Pläne (diejenigen Österreichs, Deutschlands und des Vereinigten Königreichs) teilweise ab.

Am 20. Oktober 2004 hat die Kommission die Bewertung einer zweiten Gruppe von 8 Plänen abgeschlossen. Sie hat die Pläne von sechs Staaten (Belgien, Estland, Lettland, Luxemburg, Slowakische Republik und Portugal) vorbehaltlos und die der übrigen zwei Staaten (Finnland und Frankreich) mit Vorbehalten akzeptiert.

Ende Dezember 2004 hat die Kommission die Bewertung einer dritten Gruppe von fünf Plänen abgeschlossen. Sie hat die Pläne von 4 Staaten (Zypern, Ungarn, Litauen und Malta) vorbehaltlos und den Plan Spaniens mit Vorbehalten akzeptiert.

Am 8. März 2005 akzeptierte die Kommission den Plan Polens unter Vorbehalt, und am 12. April 2005 akzeptierte sie vorbehaltlos den Plan der Tschechischen Republik. Am 25. Mai 2005 wurde der italienische Plan unter Vorbehalt angenommen. Am 20. Juni 2005 schloss die Kommission die Bewertung des letzten Plans - des griechischen – ab, den sie vorbehaltlos akzeptierte.

In jedem Fall der bedingten Genehmigung nannte die Kommission die Maßnahmen, die von den betreffenden Mitgliedstaaten zu treffen sind, damit ihre Pläne uneingeschränkt akzeptiert werden können.

7) Aus welchen Gründen hat die Kommission die Änderung von Plänen verlangt?

Die Kommission hat in dreierlei Hinsicht Probleme ermittelt:

  • falls die von einem Mitgliedstaat für den Handelszeitraum 2005-2007 geplante Zuteilung durch übermäßige Vergabe von Zertifikaten das Erreichen seiner Kyoto-Ziele gefährdet;
  • falls die erlaubte Emissionsmenge für den Handelszeitraum 2005-2007 nicht mit den Fortschritten bei der Verwirklichung der Kyoto-Ziele übereinstimmt, d.h. die Zuteilung die projizierten Emissionen übersteigt;
  • falls ein Mitgliedstaat beabsichtigt, die Zuteilung nachträglich („ex post“) anzupassen. Das würde bedeuten, dass der betreffende Mitgliedstaat nach der Zuteilung von Emissionsrechten einen Markteingriff zur Neuverteilung der vergebenen Zertifikate im Handelszeitraum 2005-2007 beabsichtigt.

Übermäßige Vergabe von Zertifikaten kann das Ergebnis verschiedener Szenarien sein:

Erstens: Ein Mitgliedstaat macht sich keine Gedanken über die Einhaltung der Kyoto-Ziele im Zeitraum 2008-2012, sondern lässt eine Lücke, die durch später festzulegende Maßnahmen geschlossen werden soll.

Zweitens: Ein Mitgliedstaat bekundet die Absicht zum Erwerb von Emissionsgutschriften, unternimmt aber keine glaubwürdigen und verlässlichen Schritte zur Tätigung entsprechender Käufe.

Drittens: Ein Mitgliedstaat stützt seinen Allokationsplan auf Projektionen (z.B. ökonomische Wachstumsraten und Emissionsprognosen), die nicht fundiert und gegenüber den offiziellen Wachstumsprognosen des Mitgliedstaats oder unabhängiger Quellen überzogen sind.

Ex-Post-Anpassungen sind mit dem Rechtsrahmen nicht vereinbar und stellen einen Eingriff dar, der die Marktmechanismen stört und für die Unternehmen zu Planungsunsicherheit führt. Muss beispielsweise ein Unternehmen befürchten, dass die Regierung ihm nach der Realisierung von Emissionsminderungen Zertifikate entzieht, so wird es entsprechende Anstrengungen unterlassen.

Sehen Unternehmen hingegen die Möglichkeit, zusätzliche Emissionszertifikate kostenlos von ihrer Regierung zu erhalten, so werden sie eher diesen Weg verfolgen, als Emissionsrechte am Markt zu erwerben.
Insgesamt genehmigte die Kommission die Zuteilung von etwa 6,57 Milliarden Zertifikaten an etwas mehr als 11 500 Anlagen für den Handelszeitraum 2005 – 2007 (s. Tabelle am Ende des Textes). Bei 14 der 25 Pläne hat die Kommission eine Reduzierung der Anzahl der vergebenen Zertifikate verlangt. Insgesamt entspricht dies über 290 Millionen weniger vergebenen Zertifikaten bzw. 4 % der mitgeteilten Menge an Zertifikaten. Ferner hat die Kommission beabsichtigte Ex-Post-Anpassungen in 13 Plänen untersagt.

8) Was geschieht, wenn die Kommission einen nationalen Zuteilungsplan ablehnt?

Wird ein nationaler Zuteilungsplan ganz oder teilweise abgelehnt, so kann der betreffende Mitgliedstaat diesen Plan nicht in dieser Form umsetzen, d. h. er darf nicht die vorgesehene Zahl von Zertifikaten ausgeben. Die Kommission muss ihre Ablehnung begründen. Die Begründung ist für den Mitgliedstaat eine Richtschnur für seine Maßnahmen zur Anpassung des Plans an die Zuteilungskriterien.

Falls die Mitgliedstaaten, deren Zuteilungspläne teilweise abgelehnt wurden, die vorgeschlagenen Änderungen vornehmen, müssen sie ihre Pläne kein zweites Mal der Kommission vorlegen, sondern sind automatisch zum Emissionshandel berechtigt.

9) Welche sind die nächsten Schritte im Zuteilungsverfahren nach der Genehmigung eines (überarbeiteten) Plans durch die Kommission?

Nach einer positiven Entscheidung der Kommission zu einem Zuteilungsplan bzw. nachdem die in der Entscheidung der Kommission vorgesehenen Änderungen vorgenommen wurden, ist der letzte Schritt des Zuteilungsverfahrens die endgültige Entscheidung über die Zuteilung von Zertifikaten auf nationaler Ebene und die Aufnahme der Zertifikate in das nationale elektronische Register (s. Fragen 16 und 17).

10) Kann ein Mitgliedstaat den Plan nach dessen Genehmigung durch die Kommission ändern?

Nachdem die Kommission den Plan genehmigt hat, entscheidet der betreffende Mitgliedstaat über die endgültige Zuteilung der Zertifikate. Zuvor kann er die Anzahl der Zertifikate für einzelne Anlagen gestützt auf präzisere Daten ändern, falls beispielsweise für eine Formel zur Zuteilung auf Anlagenebene Daten zu früheren Emissionswerten verwendet werden. Allerdings kann ein Mitgliedstaat unter keinen Umständen die Gesamtzahl der Zertifikate, die er in Verkehr bringen möchte, erhöhen.

Sobald über die endgültige Zuteilung von Zertifikaten auf nationaler Ebene entschieden und der endgültige Plan veröffentlicht worden ist, sind keinerlei Änderungen an der Zahl der Zertifikate insgesamt oder pro Anlage mehr möglich. Mit der endgültigen Entscheidung über die Zuteilung von Zertifikaten ist das Zuteilungsverfahren abgeschlossen und der Handel mit Emissionsrechten in den Mitgliedstaaten offiziell eröffnet.

11) Haben die Mitgliedstaaten ein Mitspracherecht in Bezug auf die Pläne anderer Mitgliedstaaten?

Die Zuständigkeit für die Beurteilung der Pläne liegt zwar ausschließlich bei der Kommission, die Richtlinie sieht jedoch vor, dass der aus Vertretern der Mitgliedstaaten bestehende Ausschuss für Klimaänderung jeden Plan prüft. Dieser Ausschuss stellt ein Forum zur Erörterung aller Pläne dar. Die Kommission, die in dem Ausschuss den Vorsitz führt, verfolgt diese Diskussionen und trägt den Ergebnissen in ihren Beurteilungen Rechnung.

Der Ausschuss für Klimaänderung hat allgemein die Bedeutung hervorgehoben, die den einzelstaatlichen Zuteilungsplänen bei der Gewährleistung eines reibungslosen und wirksamen Funktionierens des EU-Emissionshandelssystems und bei der Wahrung und Konsolidierung der internationalen Führungsposition sowie der Glaubwürdigkeit der EU bei der Bekämpfung des Klimawandels zukommt.

12) Welche Rolle spielen nun - nach dem Anlaufen des Emissionshandelssystems der EU - die beteiligten Unternehmen, die Mitgliedstaaten und die Kommission?

Seit dem 1. Januar 2005 müssen die Unternehmen über ihre Emissionen Buch führen. Am Jahresende müssen sie über die im betreffenden Jahr emittierten Treibhausgase einen Bericht vorlegen, der (in der Art einer Rechnungsprüfung) von einem Dritten überprüft wird. Gleichzeitig müssen die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass sie im Besitz einer ausreichenden Anzahl von Zertifikaten sind, die sie jährlich abgeben können (erstes Abgabedatum ist Ende April 2006), um sich nicht der Gefahr von Geldbußen auszusetzen.

Die Mitgliedstaaten müssen ab Ende Februar jährlich entsprechend der endgültigen Zuteilung Zertifikate vergeben, ein nationales Register führen (s. Fragen 16 und 17), überprüfte Emissionsdaten erfassen und sicherstellen, dass von jedem Unternehmen eine ausreichende Anzahl von Zertifikaten abgegeben wird. Außerdem muss jeder Mitgliedstaat der Kommission einen ordnungsgemäßen Jahresbericht vorlegen.

Die Kommission betreibt die europäische Zentralstelle des Registrierungssystems und erstellt jährlich einen Bericht auf Grundlage der Berichte der Mitgliedstaaten. Sie beobachtet das Funktionieren des Emissionshandelssystems genau und prüft die dabei gewonnenen Erfahrungen. Entsprechend den Bestimmungen der Richtlinie wird die Kommission dem Rat und dem Parlament vor dem 30. Juni 2006 Bericht erstatten. Dazu wird sie die Beteiligten um Beiträge ersuchen.

13) Wie hoch sind die Kosten für die Einhaltung der Kyoto-Ziele? Wird das Emissionshandelssystem die Wettbewerbsfähigkeit Europas gefährden?

Das hängt von den jeweiligen Maßnahmen ab. Eines der Hauptziele des Europäischen Programms zur Klimaänderung bestand darin, die kostenwirksamsten Maßnahmen für die Einhaltung der Kyoto-Ziele zu ermitteln. Aktuelle Studien der Kommission haben ergeben, dass die Ziele von Kyoto zu jährlichen Kosten von 2,9 - 3,7 Mrd. € erreicht werden können, was weniger als 0,1% des BIP der EU ausmacht. Einer dieser Studien zufolge könnten die Kosten ohne Emissionshandel bis auf 6,8 Mrd. € steigen. Durch den Emissionshandel können die im Zuge des Kyoto-Prozesses anfallenden Kosten also weiter gesenkt werden.

Die Verteilung dieser Kosten hängt von den Zuteilungsplänen und anderen Maßnahmen ab, die zur Emissionsminderung in Sektoren getroffen werden, die nicht am Emissionshandel teilnehmen können.

Das System dürfte die Wettbewerbsfähigkeit der EU-Wirtschaft nicht gefährden, sondern eher schützen, da alternative Maßnahmen bedeuten würden, dass den Unternehmen in der EU höhere Kosten als notwendig aufgebürdet werden. Allerdings bedeutet die Umsetzung des Kyoto-Protokolls nicht nur neue wirtschaftliche Chancen für die Unternehmen der EU, sondern auch Kosten.

Das ist unvermeidlich, da eine Leistung (d. h. Einhaltung der Kyoto-Ziele) nicht ohne Gegenleistung erhältlich ist. Mit dem Emissionshandelssystem bekommt Europa die gewünschte Leistung zum optimalen Preis-Wert-Verhältnis. Wenn die Regierungen dieses Instrument nicht für die Einhaltung der Kyoto-Ziele einsetzen, müssen anderen Bereichen kostenintensivere Maßnahmen zugemutet werden. Dabei müssen die Kosten in Relation zu den Möglichkeiten, die sich für Hersteller sauberer Technologien mit geringer Kohlenstoffintensität innerhalb und außerhalb Europas ergeben, sowie mit Blick auf den mittelfristigen Vorteil für die europäische Industrie beim Übergang zu einer kohlenstoffreduzierten globalen Wirtschaft, gesehen werden.

Die „Koppelungsrichtlinie“[2] trägt dazu bei, die Kosten für die europäischen Unternehmen weiter zu senken und deren Wettbewerbsfähigkeit zu schützen. Wie der Name andeutet, stellt diese Richtlinie eine Verbindung zwischen den flexiblen Mechanismen des Kyoto-Protokolls (d.h. gemeinsame Umsetzung und Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung) und dem Emissionshandelssystem der EU her (zu den flexiblen Mechanismen des Kyoto-Protokolls s. Frage 4).

Grundsätzlich können Unternehmen, die im Rahmen von JI oder CDM Projekte zur Emissionsminderung außerhalb der EU durchführen, die bei diesen Projekten erworbenen Gutschriften in Zertifikate umwandeln, die dann zur Erfüllung der Verpflichtungen im Rahmen des EU-Emissionshandelssystems genutzt werden können. Durch die Koppelungsrichtlinie werden daher die Kosten für die EU-Wirtschaft weiter gesenkt, indem zusätzliche Möglichkeiten zur Erfüllung der Anforderungen des Emissionshandelssystems angeboten werden. Der CDM-Mechanismus greift bereits, so dass europäische Unternehmen, die CDM-Projekte durchführen, die erworbenen Gutschriften im ersten Handelszeitraum zur Erfüllung ihrer Verpflichtungen verwenden können. Die JI-Projekte werden 2008 mit dem Beginn des ersten Verpflichtungszeitraums im Rahmen des Kyoto-Protokolls anlaufen, der mit dem Beginn des zweiten Handelszeitraums des EU-Emissionshandelssystems (2008-2012) zusammenfällt. Vorbereitungen für JI-Projekte sind bereits im Gange.

14) Wird der Emissionshandel zu höheren Energiepreisen führen?

Es ist wichtig, bei dieser Diskussion zwischen dem Ziel und dem Instrument zu unterscheiden. Änderungen bei den Energiepreisen werden keine Folge des Emissionshandels sein, sondern der Umsetzung des Kyoto-Protokolls. Das Kyoto-Protokoll legt eine Obergrenze für die zulässigen Treibhausgasemissionen fest, was bedeutet, dass die EU-Wirtschaft in Zukunft ihre Kohlenstoffintensität einschränken muss.

Diese Einschränkung verleiht den Zertifikaten mehr Wert und führt zu Veränderungen bei den relativen Preisen in der EU-Wirtschaft. Güter mit höherem Kohlenstoffanteil werden im Vergleich teurer werden als Güter mit geringerem Kohlenstoffanteil.

Da das Handelssystem das billigste Instrument für die Umsetzung des Kyoto-Protokolls darstellt, werden sich nur die unbedingt notwendigen Preisänderungen ergeben. Zur möglichen Entwicklung der Energiepreise wurde eine Vielzahl von Studien erstellt, und eine breite Palette von Schätzungen liegt vor.

Prognosen zu Entscheidungen bei der Preisgestaltung im liberalisierten Strommarkt sind zunehmend komplex und schwierig. Der Emissionshandel ist lediglich einer der vielen Faktoren, die den Elektrizitätspreis unmittelbar beeinflussen. Strukturelle Aspekte wie die Liberalisierung des Energiemarktes und Schwankungen im Energiebinnenmarkt haben sehr weit reichende Wirkungen. Die Kommission wird die Entwicklung der Energiepreise und alle anderen Aspekte im Zusammenhang mit dem Emissionshandelssystem genau verfolgen.

15) Wie kommt der Emissionshandel den Unternehmen zugute?

Angenommen, die Unternehmen A und B verursachen jeweils Emissionen von 100 000 t CO2 jährlich. Die Regierung teilt beiden 95 000 Emissionszertifikate zu. Ein Zertifikat berechtigt zur Emission von 1 t CO2. Damit sind bei beiden Unternehmen nicht alle Emissionen abgedeckt. Am Ende jeden Jahres müssen die Unternehmen eine Anzahl von Zertifikaten abgeben, die der Menge ihrer Emissionen während des vergangenen Jahres entspricht. Tun sie dies nicht, müssen sie im Handelszeitraum 2005-2007 für jedes fehlende Zertifikat 40 € zahlen, im zweiten Handelszeitraum (2008-2012) sind je 100 € zu zahlen. Die Unternehmen A und B wollen die Zahlung einer Strafe vermeiden. Bei beiden geht es um 5 000 t CO2. Sie haben hierfür zwei Möglichkeiten.

Sie können entweder ihre Emissionen um 5 000 t verringern oder auf dem Markt 5 000 Zertifikate erwerben. Bei der Entscheidung über ihr Vorgehen müssen sie die Kosten einer Reduzierung ihrer Emissionen um 5 000 t ermitteln und diese Kosten mit dem Marktpreis der Zertifikate vergleichen.

Dieser Marktpreis könnte beispielsweise 10 € je Tonne CO2 betragen. Die Reduktionskosten des Unternehmens A betragen 5 € (d. h. sie liegen unter dem Marktpreis). Folglich wird das Unternehmen A seine Emissionen senken, da dies billiger ist als der Ankauf von Zertifikaten. Das Unternehmen A könnte seine Emissionen sogar um mehr als 5 000 t (z. B. 10 000 t) senken. Für das Unternehmen B könnte die Situation sich umgekehrt darstellen: Die Kosten für die Emissionsverringerung könnten beispielsweise bei 15 € je Tonne (also über dem Marktpreis für Emissionszertifikate) liegen, so dass es eher Emissionsrechte kaufen wird.

Das Unternehmen A gibt 50 000 € für eine Reduzierung seiner Emissionen um 10 000 t zu einem Preis von 5 € je Tonne aus und nimmt 50 000 € aus dem Verkauf von Zertifikaten für 5 000 t zu einem Preis von 10 € ein. Damit erreicht das Unternehmen A durch den Verkauf von Zertifikaten einen vollständigen Ausgleich seiner Kosten für die Emissionsreduzierung, während ihm ohne das Emissionshandelssystem Nettokosten in Höhe von 25 000 € entstanden wären. Das Unternehmen B wendet 50 000 € für den Ankauf von Zertifikaten für 5 000 t zu einem Preis von 10 € auf. Ohne die Flexibilität des Emissionshandelssystems hätte das Unternehmen B Kosten in Höhe von 75 000 gehabt.

Da nur ein Unternehmen mit niedrigen Reduzierungskosten wie das Unternehmen A, das sich daher für eine Reduzierung seiner Emissionen entschieden hat, Emissionszertifikate verkaufen kann, stellen die Zertifikate, die das Unternehmen B erwirbt, eine Minderung der Emissionen dar, auch wenn das Unternehmen B selbst seine Emissionen nicht reduziert hat.

Dieser Punkt ist wichtig. Auf diese Weise wird sichergestellt, dass Emissionsminderungen zunächst dort erfolgen, wo sie am kostengünstigsten zu bewerkstelligen sind. Da es sich um ein EU-weites System handelt, werden die Unternehmen die kostengünstigsten Möglichkeiten der Emissionsminderung in der ganzen EU ermitteln und diese zuerst verwirklichen. Diese Flexibilität des Systems macht den Emissionshandel zum kostenwirksamsten Instrument für die Erreichung eines bestimmten Umweltziels. Die Gesamtkosten für die Industrie wären höher gewesen, wenn das Unternehmen B gezwungen worden wäre, die Emissionen seiner Anlagen zu höheren Kosten zu senken.

16) Wie funktioniert der Handel mit Zertifikaten in der Praxis?

Der Rechtsrahmen des Handelssystems legt nicht fest, wie und wo der Handel mit Zertifikaten stattfindet. Unternehmen mit bestimmten Verpflichtungen können Zertifikate direkt untereinander handeln oder können über einen Makler, eine Bank oder einen anderen Marktmittler kaufen bzw. verkaufen.

Denkbar wäre auch, dass ein Unternehmen, das fossile Brennstoffe (Kohle oder Gas) kauft, in Kombination mit dem Brennstoff Zertifikate erwirbt. Letztendlich haben mehrere organisierte Märkte (z. B. Energiebörsen) damit begonnen, Zertifikathandelsdienste anzubieten.

Daneben wird in einem elektronischen Registrierungssystem festgehalten, wer Eigentümer von Emissionszertifikaten ist, wenn sie im Handel den Besitzer wechseln. Dieses Registrierungssystem ist vom eigentlichen Handel getrennt - nicht jeder Handel führt auch zu einer Übertragung des Eigentums an Zertifikaten, aber wo dieser Fall eintritt, wird dies im Register als Transfer zwischen Konten erfasst.

Das Register ähnelt damit einem Banksystem, bei dem das Eigentum von Geld in Konten erfasst wird, jedoch nicht der Handel mit Gütern und Dienstleistungen, der dazu führt, dass Geld den Besitzer wechselt. Das Register ist daher kein Handelsplatz; die Entscheidung über den Handel mit Zertifikaten wird von den Marktteilnehmern getroffen.

Es handelt sich um ein rein elektronisches System, so dass Zertifikate nicht auf Papier gedruckt werden, sondern nur in Online-Konten erscheinen. Jedes Unternehmen – mit Verpflichtungen - und jede Person, das/die Zertifikate kaufen oder verkaufen will, muss ein Konto eröffnen.

In dem System ist einerseits für jeden Mitgliedstaat, in dem Zertifikate vorhanden sind, ein nationales Element vorgesehen, und andererseits eine Zentralstelle auf europäischer Ebene, wo eine automatische Kontrolle der einzelnen Transaktionen mit Zertifikaten erfolgt, um sicherzustellen, dass die Vorschriften der Richtlinie eingehalten werden. Ein Teil der Daten des Registers wird gemäß den UN-Bestimmungen und der Verordnung über das Registrierungssystem[3] in bestimmten Abständen veröffentlicht. Dabei wurde ein Ausgleich zwischen Transparenz in Umweltaspekten und der Wahrung von Geschäftsgeheimnissen angestrebt.

17) Sind bereits alle nationalen Register operationell?

Die Transaktionsprotokolliereinrichtung der Gemeinschaft wird seit dem 1. Januar 2005 geführt. Seit dem 17. Juni 2005 sind neun nationale Register operationell (s. Tabelle im Anhang) und etwa die Hälfte der Zertifikate, die jährlich in Umlauf gebracht werden sollen, wurden bereits den Konten von Unternehmen gutgeschrieben. Andere Mitgliedstaaten sind noch damit beschäftigt, die Arbeitsaufnahme ihrer Register vorzubereiten.

18) Wie sehen die nächsten Schritte aus?

Die Kommission beobachtet bereits aufmerksam die Funktionsweise des Emissionshandelssystems. Mitte des Jahres 2006 muss die Kommission dem Rat und dem Europäischen Parlament einen Bericht vorlegen, in dem sie auf die in Artikel 30 der Richtlinie genannten Punkte eingeht (u. a. Aufnahme weiterer Sektoren und Gase, Zuteilungsverfahren, Höhe der Sanktionen wegen Emissionsüberschreitung).
Am 13. Juni leitete die Kommission eine Umfrage bei den Beteiligten ein, deren Ergebnisse ebenfalls in den Bericht eingehen werden. Gleichzeitig mit dem Bericht können Vorschläge für Änderungen an dem System vorgelegt werden. Auf der Grundlage der Ergebnisse der Umfrage wird die Kommission leichter entscheiden können, ob Änderungsvorschläge (z. B. die Aufnahme weiterer Sektoren und Gase) sinnvoll sind. Es ist jedoch darauf hinzuweisen, dass eventuelle Änderungen der Richtlinie, die die Kommission 2006 vorschlagen könnte, höchstwahrscheinlich erst ab dem dritten Handelszeitraum (ab 2013) wirksam würden. Gründe hierfür sind der für das Legislativverfahren erforderliche Zeitraum und die Tatsache, dass die nationalen Zuteilungspläne für den zweiten Handelszeitraum bereits Mitte 2006 vorgelegt werden müssen – zur gleichen Zeit wie der Bericht. Die Umfrage wird ferner Informationen über die Erstellung der Zuteilungspläne für den zweiten Handelszeitraum 2008-2012 liefern.

Anhang:

Mitgliedstaat
CO2-Zertifikate in Mio. t
Anteil an EU-Zertifikaten
erfasste Anlagen
Register operationell
Kyoto-Ziel
Österreich
99,0
1,5 %
205
Ja
-13%*
Belgien
188,8
2,9 %
363
Nein
-7,5%*
Tschechische Republik
292,8
4,4 %
435
Nein
-8%
Zypern
16,98
0,3 %
13
Nein
-
Dänemark
100,5
1,5 %
378
Ja
-21%*
Estland
56,85
0,9 %
43
Nein
-8%
Finnland
136,5
2,1 %
535
Ja
0%*
Frankreich
469,5
7,1 %
1 172
Ja
0%*
Deutschland
1 497.0
22,8 %
1 849
Ja
-21%*
Griechenland
223,2
3,4 %
141
Nein
+25%
Ungarn
93,8
1,4 %
261
Nein
-6%
Irland
67,0
1,0 %
143
Nein
+13%*
Italien
697,5
10,6 %
1 240
Nein
-6,5%
Lettland
13,7
0,2 %
95
Nein
-8%
Litauen
36,8
0,6 %
93
Nein
-8%
Luxemburg
10,07
0,2 %
19
Nein
-28%*
Malta
8,83
0,1 %
2
Nein
-
Niederlande
285,9
4,3 %
333
Ja
-6%*
Polen
717,3
10,9 %
1 166
Nein
-6%
Portugal
114,5
1,7 %
239
Nein
+27%*
Slowakische Republik
91,5
1,4 %
209
Nein
-8%
Slowenien
26,3
0,4 %
98
Nein
-8%
Spanien
523,3
8,0 %
819
Ja
+15%
Schweden
68,7
1,1 %
499
Ja
+4%*
Vereinigtes Königreich
736,0
11,2 %
1 078
Ja
-12,5%*
Insgesamt
6 572
100,0 %
11 428


Hinweis: Bei den Zahlen werden eventuelle einseitige Einbeziehungen bzw. vorübergehende Ausschlüsse von Anlagen gemäß den Artikeln 24 bzw. 27 der Richtlinie 2003/87/EG nicht berücksichtigt.

* Im Rahmen des Kyoto-Protokolls muss die EU (15 Mitgliedstaaten) im Zeitraum 2008-2012 ihre Treibhausgasemissionen insgesamt um 8 % im Vergleich zu dem Niveau des Jahres 1990 senken. Dieses Ziel wird von allen 15 Mitgliedstaaten gemeinsam im Rahmen einer verbindlichen Lastenteilungsvereinbarung angestrebt (Entscheidung 2002/358/EG des Rates vom 25. April 2002). Die meisten der Mitgliedstaaten, die am 1. Mai 2004 der EU beigetreten sind, haben im Rahmen des Kyoto-Protokolls Einzelziele, mit Ausnahme von Zypern und Malta, für die keine Ziele festgelegt sind.

Siehe auch:
Webseite der GD Umwelt zum Emissionshandel:
http://ec.europa.eu/environment/climat/emission.htm

Nationale Zuteilungspläne:
http://ec.europa.eu/environment/climat/emission_plans.htm

Transaktionsprotokolliereinrichtung der Gemeinschaft:
http://ec.europa.eu/environment/ets/


[1] Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft

[2] Richtlinie 2004/101/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Oktober 2004 zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG.
[3] Verordnung der Kommission vom 21. Dezember 2004 über ein standardisiertes und sicheres Registrierungssystem gemäß der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates sowie der Entscheidung 280/2004/EG des Europäischen Parlaments und des Rates


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