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MEMO/05/482

Bruxelles, le 14 décembre 2005

La Commission européenne clarifie les règles relatives aux sanctions pécuniaires infligées aux États membres qui n'exécutent pas les arrêts de la Cour de justice des Communautés européennes

La Commission européenne a adopté une communication qui précise et qui étoffe sa politique générale consistant à demander à la Cour de justice des Communautés européennes d'infliger le paiement d'une astreinte et d'une somme forfaitaire aux États membres qui ne se conforment pas à un arrêt de la Cour de justice. Cette clarification s'imposait après l'arrêt rendu par la Cour de justice le 12 juillet 2005 dans l'affaire C-304/02, Commission contre République française.

Que prévoit le traité CE si les États membres n'exécutent pas les arrêts de la Cour de justice?

À de nombreuses reprises chaque année, la Cour de justice constate, à la suite d'un recours formé par la Commission, qu'un État membre a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du droit communautaire, soit en ayant enfreint les règles du traité elles-mêmes (par exemple, l'une des quatre libertés fondamentales du marché unique), soit en n'ayant pas transposé ou en n'ayant pas appliqué intégralement ou correctement les règlements, directives ou décisions adoptés par le Parlement européen, le Conseil des ministres et la Commission en vue de mettre en oeuvre des politiques de l'Union européenne telles que le marché unique ou la législation environnementale. En 2004, la Cour de justice a déclaré dans 144 affaires qu'un État membre avait manqué aux obligations que lui impose le droit communautaire. La Commission a formé 193 recours en manquement contre des États membres, ce qui porte à 2 497, depuis 1952, le nombre total de ce type de recours (voir le Rapport annuel de la Cour de justice de 2004).

Dans une Communauté fondée sur l'État de droit, il est impératif que les États membres se conforment pleinement aux arrêts de la Cour de justice. Dans le cas contraire, la sécurité juridique, les droits de l'individu, les conditions dans lesquelles les opérateurs économiques exercent leurs activités dans diverses parties de la Communauté, l'égalité de traitement entre les 25 États membres, ainsi que l'équilibre des droits et des obligations des États membres conformément aux traités pourraient être gravement mis en cause. La non-exécution d'un arrêt de la Cour de justice constitue donc une atteinte au cœur même de l'ordre juridique de la Communauté.

C'est la raison pour laquelle les États membres ont, par l'intermédiaire du traité de Maastricht, ajouté au traité CE une disposition dont le but est de garantir que les arrêts de la Cour de justice soient respectés. La nouvelle procédure instaurée par l'article 228 du traité CE[1] est une procédure judiciaire spéciale en vue de l'exécution des arrêts qui prévoit l'infliction, par la Cour de justice, d'astreintes ou de sommes forfaitaires aux États membres qui ne se conforment pas à un arrêt de la Cour constatant un manquement d'État aux obligations découlant du droit communautaire. C'est à la Cour de justice qu'il appartient de prendre les décisions finales quant aux sanctions à infliger, tandis que la Commission, en tant que gardienne des traités, a un rôle déterminant à jouer en ouvrant la procédure de l'article 228, en saisissant la Cour et en présentant des observations sur le montant effectif que doit verser l'État membre concerné.

L'article 228 du traité CE est libellé comme suit:

1. Si la Cour de justice reconnaît qu'un État membre a manqué à une des obligations qui lui incombent en vertu du présent traité, cet État est tenu de prendre les mesures que comporte l'exécution de l'arrêt de la Cour de justice.

2. Si la Commission estime que l'État membre concerné n'a pas pris ces mesures, elle émet, après avoir donné à cet État la possibilité de présenter ses observations, un avis motivé précisant les points sur lesquels l'État membre concerné ne s'est pas conformé à l'arrêt de la Cour de justice.

Si l'État membre concerné n'a pas pris les mesures que comporte l'exécution de l'arrêt de la Cour dans le délai fixé par la Commission, celle-ci peut saisir la Cour de justice. Elle indique le montant de la somme forfaitaire ou de l'astreinte à payer par l' État membre concerné qu'elle estime adapté aux circonstances.

Si la Cour de justice reconnaît que l'État membre concerné ne s'est pas conformé à son arrêt, elle peut lui infliger le paiement d'une somme forfaitaire ou d'une astreinte. [...]

Quel était l'objet du litige dans l'affaire C-304/02, Commission contre République française?

Dans son arrêt du 12 juillet 2005, la Cour de justice a, pour la première fois, condamné un État membre à payer, à la fois, une astreinte et une somme forfaitaire en raison d'un manquement grave et persistant au droit communautaire.

L'affaire portait sur le respect, par la France, de mesures communautaires en vue de la conservation des ressources halieutiques. En 1991 déjà, la Cour de justice avait établi, à la suite d'un recours introduit par la Commission, qu'entre 1984 et 1987, la France avait enfreint le droit communautaire en tolérant la mise en vente de poissons n'ayant pas une taille minimale (arrêt du 11 juin 1991 dans l'affaire C-64/88, Commission/France). À la suite de contrôles effectués dans certains ports français au cours des onze années qui ont suivi, la Commission a considéré que la France ne respectait toujours pas pleinement ses obligations. Des poissons «sous-taille» étaient toujours mis en vente, et les autorités françaises faisaient preuve de laxisme dans la mise en œuvre des règles communautaires.

La France ne s'étant pas conformée à deux avis motivés que la Commission lui avait adressés, celle-ci a finalement attaqué nouvelle fois l'État membre devant la Cour de justice, le 27 août 2002. La Commission a demandé à la Cour de constater, conformément à l'article 228 du traité CE, que la France avait manqué à l'obligation qui lui incombait d'exécuter l'arrêt de 1991. Elle a également demandé à la Cour d'infliger à la France une astreinte journalière de 316 500 euros à compter du prononcé du nouvel arrêt et jusqu'à l'exécution intégrale de l'arrêt de 1991.

Dans son arrêt du 12 juillet 2005, la Cour a tout d'abord souligné que la persistance, en France, d'une pratique consistant à mettre en vente des poissons sous-taille et l'absence de mesures effectives des autorités françaises étaient de nature à porter gravement atteinte à l'objectif communautaire de la conservation et de la gestion des ressources halieutiques. La similitude et la récurrence des situations observées était le résultat de l'insuffisance structurelle des mesures mises en œuvre par les autorités françaises, qui avaient négligé d'effectuer des contrôles effectifs, proportionnés et dissuasifs tels que les exigeait le droit communautaire. L'obligation de veiller à ce que des sanctions effectives, proportionnées et dissuasives soit infligées en cas d'infraction aux règles de la Communauté revêt cependant une importance fondamentale dans le domaine de la pêche.

La Cour de justice a établi en outre, dans son arrêt du 12 juillet 2005, que tant les astreintes que les sommes forfaitaires prévues par l'article 228 du traité CE avaient pour objectif d'inciter un État membre défaillant à exécuter un arrêt en manquement et d'assurer l'application effective du droit communautaire.

  • L'infliction d'une astreinte vise à inciter un État membre à mettre fin, dans les plus brefs délais, à un manquement qui a tendance à persister.
  • L'imposition d'une somme forfaitaire repose davantage sur l'appréciation des conséquences du défaut d'exécution des obligations de l'État membre concerné sur les intérêts privés et publics, notamment lorsque le manquement a persisté pendant une longue période depuis l'arrêt qui l'a initialement constaté.

Compte tenu de ces fonctions différentes des astreintes (fonction de persuasion pour inciter au respect du droit communautaire à l'avenir) et des sommes forfaitaires (fonction dissuasive pour réprimer un comportement illégal dans le passé), la Cour de justice a jugé le 12 juillet 2005 qu'il n'est pas exclu de recourir tant à une astreinte qu'à une somme forfaitaire, notamment lorsque le manquement aux obligations découlant du droit communautaire, à la fois, a perduré une longue période et tend à persister. L'opportunité de cumuler les deux sanctions doit être déterminées en tenant compte de la nature, de la gravité et de la persistance du manquement constaté.

Dans ces conditions, la Cour de justice, dans son arrêt du 12 juillet 2005, a condamné la France à payer

  • une astreinte de 57 761 250 euros pour chaque période de six mois, à compter du 12 juillet 2005, au terme de laquelle l'arrêt de 1991 n'a pas encore été exécuté pleinement. Avec ce montant, la Cour a tenu compte de la durée et de la gravité de l'infraction commise par la France, ainsi que de sa capacité de paiement;
  • et une somme forfaitaire de 20 000 000 euros. Avec ce montant, la Cour a tenu compte de la persistance du manquement depuis 1991 et des intérêts publics et privés en cause.

Est-il fréquent que les États membres n'exécutent pas les arrêts de la Cour de justice des Communautés européennes?

Jusqu'à présent, la non-exécution d'arrêts de la Cour de justice s'est heureusement limitée à quelques rares cas. Depuis l'entrée en vigueur du traité de Maastricht, la procédure de l'article 228 n'a donné lieu à des arrêts de la Cour que dans trois affaires:

  • Arrêt du 4 juillet 2000 dans l'affaire C-387/97, Commission contre Grèce: La Cour de justice a infligé à la Grèce le paiement d'une astreinte de 20 000 euros par jour de retard dans la mise en oeuvre des mesures nécessaires pour se conformer à un arrêt de 1992; la Grèce avait omis de prendre les dispositions requises pour éliminer les déchets dans la région de La Canée sans mettre en danger la santé de l'homme et sans porter préjudice à l'environnement, conformément à l'article 4 de la directive 75/442/CEE du Conseil du 15 juillet 1975 relative aux déchets; la Grèce avait en outre omis d'établir des plans pour l'élimination des déchets dans cette région conformément à l'article 6 de la directive 75/442, et des déchets toxiques et dangereux conformément à l'article 12 de la directive 78/319/CEE du Conseil du 20 mars 1978 relative aux déchets toxiques et dangereux.
  • Arrêt du 25 novembre 2003 dans l'affaire C-278/01, Commission contre Espagne: La Cour de justice a condamné l'Espagne à payer une astreinte de 624 150 euros par an et pour 1 % de zones de baignade dans les eaux intérieures espagnoles dont la non-conformité avec les valeurs limites fixées en vertu de la directive 76/160 avait été constatée pour l'année en question, à compter de la constatation de la qualité des eaux de baignade atteinte lors de la première saison balnéaire suivant le prononcé de l'arrêt jusqu'à l'année au cours de laquelle aurait lieu la pleine exécution du premier arrêt Commission/Espagne. L'Espagne n'avait pas pris toutes les mesures requises pour exécuter un arrêt de 1998.
  • Arrêt du 12 juillet 2005 dans l'affaire C-304/02, Commission contre France: Pour ne pas avoir exécuté un arrêt de 1991, la France a été condamnée à payer et une astreinte de 57 761 250 euros par période de six mois à compter de la date de l'arrêt, et une somme forfaitaire de 20 000 000 euros (voir ci-dessus).

Pourquoi la Commission clarifie et développe-t-elle les règles dans sa nouvelle communication?

Avec la communication du 13 décembre 2005, la Commission vise en premier lieu à renforcer la sécurité juridique et l'application effective du droit communautaire; elle assume, ce faisant, son rôle de gardienne des traités.

Dans son arrêt du 12 juillet 2005, la Cour de justice a souligné que des lignes directrices de la Commission concernant l'application de l'article 228 du traité CE, bien qu'elles ne soient pas exigées par le traité, pourraient contribuer à garantir la transparence, la prévisibilité et la sécurité juridique de l’action menée par la Commission. L'article 228 lui-même précise que la Commission «indique le montant de la somme forfaitaire ou de l'astreinte à payer par l'État membre concerné qu'elle estime adapté aux circonstances», et invite donc la Commission à respecter des critères propres à assurer une application efficace du droit communautaire, de même que le respect des principes de proportionnalité et d'égalité de traitement entre les États membres.

Dans les procédures engagées jusqu'à présent au titre de l'article 228, la Commission n'avait demandé à la Cour que de condamner l'État membre soit à une astreinte soit à une somme forfaitaire, mais jamais aux deux sanctions en même temps. La Commission a également considéré jusqu'aujourd'hui que l'astreinte était l'instrument le plus adapté pour garantir l'exécution la plus rapide possible de l'arrêt, et elle a réservé les sommes forfaitaires à des cas exceptionnels.

Les critères relatifs à l'infliction et au calcul des astreintes avaient été exposés dans la communication de la Commission du 5 juin 1996 intitulée «Communication de la Commission - Communication concernant la mise en oeuvre de l'article 171 [aujourd'hui article 228] du traité» (Journal officiel n° C 242 de 1996, p. 6) et dans sa communication du 28 février 1997 intitulée «Communication de la Commission - Méthode de calcul de l'astreinte prévue à l'article 171 [aujourd'hui article 228] du Traité CE» (Journal officiel n° C 63 de 1997, p. 2).

La nouvelle communication tient compte de l'arrêt de la Cour de justice du 12 juillet 2005 et notamment de la possibilité ouverte par la Cour d'imposer simultanément des astreintes et des sommes forfaitaires. Cette nouvelle communication, qui remplace celles de 1996 et 1997, contient donc de nouveaux critères qu'appliquera la Commission à l'avenir lorsqu'elle proposera d'infliger une astreinte, une somme forfaitaire ou les deux types de sanction simultanément aux États membres qui ne se seront pas conformés aux arrêts de la Cour de justice.

La Commission estime que la communication du 13 décembre 2005 ne laisse planer aucun doute quant à ce que les États membres qui ne respectent pas le droit communautaire tel qu'il est établi par la Cour de justice s'exposent à des sanctions pécuniaires lourdes. Les États membres devraient ainsi être incités à exécuter les arrêts de la Cour, et la nécessité de recourir à la procédure de l'article 228 devrait s'en trouver réduite d'emblée. Cette clarification devrait également avoir pour effet que les intérêts publics et privés que le droit communautaire vise à promouvoir et à protéger soient mieux respectés. Enfin, l'effet dissuasif de la possibilité d'un cumul d'astreintes et de sommes forfaitaires devrait contribuer à éviter les distorsions de concurrence dans le marché unique qui pourraient apparaître si le droit communautaire était respecté dans certains États membres, mais pas dans d'autres.

La nouvelle communication expose la pratique que la Commission compte adopter à l'avenir, mais ne lie évidemment pas les autres institutions. Seule la Cour de justice, dans l'exercice de sa fonction juridictionnelle, est compétente pour décider de l'opportunité de condamner un État membre à une astreinte, à une somme forfaitaire ou aux deux, et pour déterminer le montant effectif de la sanction.

Pourquoi la Commission demandera-t-elle désormais à la Cour de condamner les États membres défaillants à des astreintes et à des sommes forfaitaires?

L'expérience montre que les États membres ne s'exécutent souvent que tardivement, parfois seulement à l'extrême fin de la procédure de l'article 228. La pratique antérieure de la Commission, consistant à ne demander à la Cour de prononcer une astreinte qu'en cas de non-exécution après l'arrêt rendu en vertu de l'article 228, avait pour effet qu'une exécution tardive, mais avant l'arrêt, ne donnait lieu à aucune sanction, de sorte que les États membres n'étaient pas efficacement dissuadés de manquer à leurs obligations. Aussi, la Commission demandera désormais dans les recours qu'elle formera devant la Cour en vertu de l'article 228 du traité CE:

  • une astreinte par jour de retard après le prononcé de l'arrêt rendu en vertu de l'article 228, et
  • une somme forfaitaire punissant la poursuite de l'infraction entre l'arrêt constatant le manquement et l'arrêt rendu en vertu de l'article 228.

Cette nouvelle approche concernant la somme forfaitaire a pour conséquence logique que lorsqu'un État membre met fin à l'infraction après la décision de saisir la Cour, mais avant le prononcé de l'arrêt au titre de l'article 228, la Commission ne se désistera plus pour cette seule raison. Dans un tel cas, bien que la Cour de justice ne puisse plus décider d'infliger une astreinte, puisqu'une telle décision serait devenue sans objet, elle peut néanmoins condamner l'État membre au paiement d'une somme forfaitaire sanctionnant la durée de l'infraction effective, cet aspect de l'affaire demeurant d'actualité.

La Commission n'exclut pas non plus la possibilité, dans des cas très particuliers, de ne recourir qu'à la somme forfaitaire. Une telle solution pourrait, par exemple, s'avérer utile dans des cas exceptionnels de récidive d'infractions caractérisées, ou lorsqu'un État membre a pris toutes les mesures requises pour se conformer à l'arrêt mais que le résultat exigé n'intervient pas avant un certain temps.

Comment la Commission calculera-t-elle les astreintes?

Le montant de l'astreinte journalière est calculé comme suit:

  • multiplication d'un montant forfaitaire standard de 600 euros par un coefficient (compris entre 1 et 20) pour la gravité et un coefficient (compris entre 1 et 3) pour la durée;
  • multiplication du résultat ainsi obtenu par un montant déterminé par pays (le facteur «n»), qui tient compte de la capacité de paiement et du nombre de voix dont dispose l'État membre au Conseil (ce facteur est compris entre 0,36 pour Malte et 25,40 pour l'Allemagne).

La méthode de calcul qui en résulte peut donc être résumée par la formule générale suivante: Astreinte = (forfait de base «astreinte» x coefficient gravité x coefficient durée) x n, «n» étant le facteur tenant compte de la capacité de paiement de l'État membre concerné.

La nouvelle communication introduit également des facteurs «n» (fondés sur le PIB et sur les droits de vote au Conseil; ces facteurs «n» sont nécessaires pour calculer les sommes forfaitaires et les astreintes) applicables aux dix nouveaux États membres ayant adhéré à l'Union européenne en 2004. Elle actualise également les données relatives au PIB des quinze autres États membres, ainsi que les montants forfaitaires sur lesquels est fondé le calcul de tous les paiements, en vue de tenir compte de l'inflation enregistrée depuis que ces montants ont été fixé la dernière fois.

Comment la Commission calculera-t-elle les sommes forfaitaires pour les États membres défaillants?

Afin de prendre pleinement en considération l'effet dissuasif du paiement d'une somme forfaitaire et de respecter les principes de proportionnalité et d'égalité de traitement, la Commission déterminera le montant des sommes forfaitaires selon une méthode en deux étapes:

  • en arrêtant une somme forfaitaire minimale fixe, et
  • en appliquant un montant journalier multiplié par le nombre de jours qu'aura duré l'infraction; ce dernier montant sera appliqué si le résultat est supérieur à la somme forfaitaire minimale.

Chaque fois qu'elle saisira la Cour de justice d'une affaire au titre de l'article 228 du traité CE, la Commission proposera au moins une somme forfaitaire fixe, déterminée pour chaque État membre selon le facteur «n» (qui va de 0,36 pour Malte à 25,40 pour l'Allemagne).


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La base minimale fixe est l'expression du principe selon lequel tout cas de non-exécution persistante d'un arrêt de la Cour par un État membre représente en soi, sans préjudice d'éventuelles circonstances aggravantes, une atteinte au principe de légalité dans une Communauté fondée sur l'État de droit; une telle atteinte appelle une sanction effective. La base minimale fixe empêche également de proposer des montants purement symboliques qui n'auraient pas d'effet dissuasif et qui sont susceptibles de saper l'autorité des arrêts de la Cour plutôt que de la renforcer.

La Commission adaptera la somme forfaitaire minimale tous les trois ans en fonction de l'inflation.
Pour toute information complémentaire:

http://ec.europa.eu/secretariat_general/sgb/droit_com/index_fr.htm#infractions


[1] Voir également l'article 143 du traité Euratom.


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