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MEMO/05/367

Brussel, 12. Oktober 2005

Vorschlag für einen Rahmenbeschluss über den Austausch von Informationen nach dem Grundsatz der Verfügbarkeit

Weshalb ein solcher Vorschlag?

Kriminalität, ob in organisierter oder sonstiger Form, insbesondere Terrorismus, Menschenhandel, Straftaten gegenüber Kindern, illegaler Drogen- und Waffenhandel sowie Bestechungs- und Betrugsdelikte, stellen eine Bedrohung für die Bürger in der gesamten Europäischen Union dar. Da Kriminalität vor Ländergrenzen oft nicht Halt macht und aus den veränderten wirtschaftlichen, sozialen und politischen Verhältnissen neue Bedrohungen erwachsen, müssen die Organe der Union und die Mitgliedstaaten gemeinsam dauerhafte Maßnahmen zur Verhütung und Bekämpfung derartiger Verbrechen ergreifen.

Um der grenzüberschreitenden Kriminalität und den neuen Bedrohungen Einhalt zu gebieten, ist ein effizienter Austausch von strafverfolgungsrelevanten Informationen zwischen den Mitgliedstaaten unabdingbar. Infolge der wachsenden Zahl krimineller Gruppierungen, die gleichzeitig in mehreren Mitgliedstaaten operieren, wird die Zusammenarbeit zwischen den Strafverfolgungsbehörden in den betroffenen Ländern - vor allem im Wege des Informationsaustauschs - zum wichtigsten Instrument bei der Bekämpfung des organisierten Verbrechens.

Hintergrund

Am 4. November 2004 nahm der Europäische Rat das Haager Programm zur Stärkung von Freiheit, Sicherheit und Recht in der Europäischen Union an[1]. Darin wird die Kommission aufgefordert, bis spätestens Ende 2005 Vorschläge zur Umsetzung des Verfügbarkeitsgrundsatzes zu unterbreiten, um so den grenzüberschreitenden Austausch von strafverfolgungsrelevanten Informationen zwischen den Mitgliedstaaten zu verbessern. Ebenso wird aber auch darauf hingewiesen, dass in diesen Vorschlägen die zentralen Anforderungen an den Datenschutz genauestens zu beachten sind.

Im Juni 2005 verabschiedeten der Rat und die Kommission den Aktionsplan zur Umsetzung des Haager Programms[2]. Dieser gründet sich auf die Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament „Das Haager Programm: Zehn Prioritäten für die nächsten fünf Jahre - Die Partnerschaft zur Erneuerung Europas im Bereich der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts.“[3]

Der Aktionsplan sieht unter anderem vor, dass die Kommission im Jahr 2005 Vorschläge (1) zur Einführung des Verfügbarkeitsgrundsatzes in Bezug auf strafverfolgungsrelevante Informationen und (2) für angemessene Schutzmaßnahmen und einen wirksamen Rechtsschutz in Bezug auf den Transfer personenbezogener Daten für Zwecke der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit vorlegt. Am 13. Juli 2005 ersuchte der Rat (Justiz und Inneres) in seiner Erklärung als Antwort auf die Londoner Bombenanschläge die Kommission, die Vorlage des Vorschlags zum Verfügbarkeitsgrundsatz auf Oktober 2005 vorzuziehen.

Gemäß Artikel 29 des Vertrags über die Europäische Union verfolgt diese das Ziel, den Bürgern in einem Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ein hohes Maß an Sicherheit zu bieten, indem sie ein gemeinsames Vorgehen der Mitgliedstaaten im Bereich der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen entwickelt.

Der Themenbereich, mit dem sich der vorliegende Vorschlag beschäftigt, ist schon vorher Gegenstand von Maßnahmen oder Initiativen gewesen. Zu diesen Maßnahmen zählen das Übereinkommen zur Durchführung des Schengener Übereinkommens von 1990, das Europol-Übereinkommen von 1995 und die Initiative des Königreichs Schweden für einen Rahmenbeschluss über die Vereinfachung des Austauschs von Informationen und Kenntnissen.

Der Austausch von strafverfolgungsrelevanten Informationen wird durch verschiedene bi- und multilaterale Vereinbarungen zwischen Mitgliedstaaten geregelt. Zu den multilateralen Vereinbarungen, die eine besondere Erwähnung verdienen, gehört der am 27. Mai 2005 von sieben Mitgliedstaaten in Prüm unterzeichnete Vertrag über die Vertiefung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit, insbesondere zur Bekämpfung des Terrorismus, der grenzüberschreitenden Kriminalität und der illegalen Migration. Mit diesem (noch nicht ratifizierten) Instrument sollen u.a. weit reichende Maßnahmen zur Verbesserung des Informationsaustauschs eingeführt werden.

Obwohl der heutige Vorschlag der Kommission wichtige rechtliche Entwicklungen in diesem Bereich berücksichtigt (Schengen, Europol-Übereinkommen, schwedischer Vorschlag, Vertrag von Prüm) und sich die hieraus gewonnenen Erfahrungen und Erkenntnisse zunutze macht, enthält er eine neue Dimension, die das im Haager Programm beschriebene Ziel Wirklichkeit werden lässt - der bloße Umstand, dass Informationen Grenzen überschreiten, sollte nicht länger von Bedeutung sein. Der Kommissionsvorschlag folgt daher keinem festen Muster, sondern will ein völlig neues Konzept einführen.

Tragweite

Alle Bemühungen, die seit Inkrafttreten des Schengener Übereinkommens und der Herbeiführung einer Zusammenarbeit der Strafverfolgungsbehörden im Rahmen von Titel VI des Vertrag über die Europäische Union auf gesetzgeberischer und sonstiger Ebene unternommen wurden, galten in erster Linie einer verbesserten gemeinsamen Nutzung der Informationen durch die Strafverfolgungsbehörden. Ohne Übertreibung lässt sich sagen, dass der Informationsaustausch das Herzstück der polizeilichen Zusammenarbeit ist und sich die Zusammenarbeit nur dann verbessert, wenn auch der Informationsaustausch verbessert wird.

Verschiedene Analysen haben gezeigt, dass das Schengener Übereinkommen, Europol und die Einführung des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts durch den Vertrag von Amsterdam im Jahr 1997 zwar die Qualität des Informationsaustauschs verbessert haben, dass aber das Ausmaß des Informationsaustauschs nach wie vor hinter dem zurückbleibt, was für eine angemessene Zusammenarbeit im Bereich der Strafverfolgung erforderlich wäre.

Die schwedische Initiative strebt eine Verbesserung der Zusammenarbeit an durch die Einführung von Fristen für die Beantwortung von Informationsgesuchen und durch die Beseitigung der Unterschiede zwischen dem Informationsaustausch auf nationaler Ebene und auf Ebene der EU bei Daten, die der Polizei in mindestens einem Mitgliedstaat zugänglich sind. Seit Inkrafttreten des Schengener Übereinkommens ist es das erste Mal, dass eine Initiative die in den Artikeln 39 und 46 des Schengener Übereinkommens vorgesehenen allgemeinen rechtlichen und praktischen Rahmenbedingungen für den Austausch von strafverfolgungsrelevanten Daten gründlich zu reformieren sucht. Die Unwägbarkeiten, die mit der Anwendung von Vorschriften verbunden sind, die den um Auskunft ersuchenden Behörden fremd sind, werden damit jedoch nicht beseitigt. Darüber hinaus würden die vorgeschlagenen Verbesserungen nur in den Fällen greifen, in denen der um Auskunft ersuchende Strafverfolgungsbeamte weiß, welcher Mitgliedstaat über die Informationen verfügt, was eher selten der Fall ist.

Der vorliegende Rahmenbeschluss versucht diese Unwägbarkeiten durch eine Mischung aus gegenseitiger Anerkennung und gleichberechtigtem Zugang zu eliminieren. Bestimmte Arten von vorhandenen Informationen, auf die die zuständigen Behörden des Mitgliedstaats, der über die Informationen verfügt, zugreifen dürfen, sollen Behörden anderer Mitgliedstaaten mit vergleichbaren Befugnissen und Europol zugänglich gemacht werden. Deshalb müssen die Mitgliedstaaten melden, ob bestimmte Arten von Informationen elektronisch gespeichert sind und ob sie für die zuständigen Behörden online zugänglich sind. Auf diese Weise soll erreicht werden, dass die zuständigen Behörden anderer Mitgliedstaaten und Europol auf dieselbe Weise Zugang erhalten. Außerdem müssen die Mitgliedstaaten Indexdaten zu online nicht verfügbaren Informationen zusammenstellen, die online abgefragt werden können.

Weiteres Vorgehen

Der Kommissionsvorschlag geht einher mit einem zweiten ergänzenden Vorschlag für einen Rahmenbeschluss des Rates für den Schutz personenbezogener Daten, die im Rahmen der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen verarbeitet werden, der von der Kommission am 4. Oktober 2005 angenommen wurde. Beide Vorschläge werden, wie auf der Sondertagung des Rates Justiz und Inneres am 13. Juli 2005 gefordert, den Justiz- und Innenministern auf deren Tagung am 12. und 13 Oktober 2005 vorgelegt.

Aufgrund der Bedeutung und Dringlichkeit der Angelegenheit sollten die Verhandlungen über beide Vorschläge unverzüglich beginnen, damit die Rahmenbeschlüsse von Rat sobald wie möglich angenommen werden können.

Dem Kommissionsvorschlag, der eine Reihe allgemeiner Vorschriften für den Informationsaustausch enthält, sollen weitere Rechtsinstrumente folgen, die sich mit konkreten Arten von Informationen (DNS, Fingerabdrücke) befassen.


[1] ABl. C 53 vom 3.3.2005, S. 1.

[2] ABl. C 198 vom 12.8.2005, S. 1.

[3] KOM (2005) 184 endg., Brüssel, 10.5.2005.


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