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MEMO/04/98

Bruxelles, le 28 avril 2004

Conseil «Justice et Affaires Intérieures» - Analyse de la directive sur les procédures d'asile

La directive sur les procédures d'asile sera au cœur des discussions politiques lors du prochain Conseil JAI de Luxembourg, le 29 avril. La Commission estime qu'il est primordial de parvenir à un accord politique sur ce texte dans le délai de cinq ans fixé par le traité, de manière à boucler la première phase du régime d'asile européen commun, appelé de ses vœux par le Conseil européen de Tampere en 1999. Outre l'adoption de la directive concernant les normes minimales relatives aux conditions à remplir pour pouvoir prétendre au statut de réfugié, l'adoption formelle de la directive sur les procédures d'asile, après une reconsultation du Parlement européen, ouvrira la voie à de nouvelles évolutions dans ce domaine, dans un nouveau cadre institutionnel dans lequel les actes seront adoptés selon la procédure de codécision avec le Parlement européen, le Conseil statuant à la majorité qualifiée.

Position de la Commission

La Commission souscrit à l'approche générale du Conseil concernant la directive sur les procédures d'asile, qui constitue le dernier élément de la première phase du régime d'asile européen commun («législation sur des normes minimales»). Une fois adoptée et après reconsultation du Parlement européen, cette directive sera, avec la directive concernant les normes minimales relatives aux conditions à remplir pour pouvoir prétendre au statut de réfugié, au cœur de ce régime d'asile européen commun.

Un accord ouvrira la voie à la seconde phase du régime d'asile européen commun et rendra possible de nouvelles évolutions dans un nouveau cadre institutionnel. Les législations futures dans ce domaine seront adoptées par la procédure de codécision avec le Parlement européen et à la majorité qualifiée du Conseil.

La Commission est convaincue que les normes fixées par la directive sont compatibles avec nos obligations internationales, notamment celles qui découlent de la convention relative au statut des réfugiés et de la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH). La Cour de justice des Communautés européennes jugera, en dernier ressort, de la manière dont les États membres appliquent ces normes.

L'ambition dont les États membres ont fait preuve en rédigeant le texte qui doit être adopté n'est pas à la mesure des espoirs que nourrissait la Commission lorsqu'elle a présenté la proposition modifiée. Il s'agit là, manifestement, d'une conséquence de la règle de l'unanimité et du caractère sensible que revêt le droit d'asile dans de nombreux États membres.

La directive apportera toutefois une forte valeur ajoutée et contribuera à ce que des règles identiques en matière d'asile soient appliquées dans les 25 États membres, condition indispensable à la confiance mutuelle entre les États membres, à l'intérieur d'un espace d'asile unique au niveau de toute l'Union, dans les cas où un seul État membre est responsable de l'examen d'une demande d'asile particulière.

Présentation des points positifs de la directive

Grâce à cette directive, toutes les procédures en premier ressort seront soumises, dans toute l'UE, aux mêmes normes minimales. Des procédures normales et des procédures accélérées assureront les mêmes garanties aux demandeurs d'asile: information complète et détaillée sur la procédure dès le début de celle-ci, accès à l'assistance judiciaire, possibilité d'un entretien et décision écrite et motivée d'une autorité compétente en matière de droit des réfugiés.

La directive vise à harmoniser dans toute la mesure du possible les mesures particulières prises au niveau national afin d'accélérer l'examen des demandes d'asile. Les mesures harmonisées sont à la fois équitables et fermes. La directive introduira un certain nombre de garanties fondamentales, tout en permettant aux États membres de traiter efficacement les demandes infondées. Elle renforcera donc aussi la capacité des autorités des États membres responsables de la détermination de se prononcer rapidement sur les demandes introduites par des personnes qui recherchent légitimement une protection dans l'UE.

La directive fera en sorte que toutes les décisions négatives prises sur des demandes d'asile introduites dans l'UE soient soumises à un contrôle juridictionnel. Les États membres seront tenus d'accorder le droit à un recours effectif devant une juridiction, conformément à la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes.

Les États membres ne pourront accorder des garanties inférieures que dans trois cas bien délimités par la directive:

  • lorsque le demandeur arrive à la frontière et introduit une demande qui peut être considérée comme infondée dans un délai de quatre semaines;

  • lorsque le demandeur dépose, après une première procédure, une nouvelle demande sans présenter aucun fait nouveau pertinent;

  • lorsque le demandeur aurait pu déposer une demande d'asile dans un pays tiers considéré comme sûr par une décision du Conseil, parce que ce pays respecte totalement la convention relative au statut des réfugiés et la CEDH.

Principaux thèmes de discussion

  • Le chapitre II, qui fixe les principes de base et les garanties fondamentales à respecter dans les procédures d'asile, réalise un niveau d'harmonisation significatif. L'article 7 (sur les conditions auxquelles est soumis l'examen des demandes) et l'article 8 (sur les conditions auxquelles est soumise la décision de l'autorité responsable de la détermination) sont des dispositions particulièrement importantes. Il s'agit là de normes fondamentales, qui seront totalement harmonisées au stade le plus crucial de la procédure d'asile.

  • La directive créera, au niveau de toute l'UE, le droit d'être convoqué à un entretien (articles 10, 11 et 12). Il existera des exceptions, mais elles seront limitées et raisonnables. Il est ainsi prévu une exception dans le cas où les autorités peuvent prendre une décision positive sans entretien, ce qui accélère le processus décisionnel pour les véritables réfugiés. Il y aura aussi des exceptions pour les demandes manifestement infondées, de sorte que les autorités compétentes des États membres pourront consacrer leurs ressources aux demandes qui le méritent.

  • La directive encouragera les autorités des États membres à se prononcer sur les demandes d'asile dès que possible, en particulier lorsque les demandes sont fondées. Le chapitre III (article 23) prévoit que les États membres font en sorte que la procédure soit conclue dès que possible, sans préjudice d'un examen approprié et complet. Le texte dispose que, quand aucune décision ne peut être prise dans un délai de six mois, les États membres doivent informer automatiquement le demandeur de ce retard ou lui indiquer, à sa demande, le délai prévisible dans lequel sa demande sera traitée.

  • La directive dresse une liste exhaustive des cas dans lesquels les demandes pourront être considérées comme irrecevables par les États membres et précise leur caractère d'exception à la règle selon laquelle la question du statut de réfugié d'un individu devra être pleinement examinée au cas par cas (article 25). Lorsqu'un État membre n'est pas tenu d'examiner si une personne répond à la définition de réfugié contenue dans la directive relative aux normes minimales, la demande de l'intéressé pourra être considérée comme irrecevable.

  • S'il est vrai que l'approche de l'harmonisation de la notion de pays tiers sûr (article 27) ne se fait pas au niveau que l'on aurait pu espérer, il importe néanmoins de mettre l'accent sur une garantie essentielle inscrite dans la directive. L'applicabilité de la notion de pays tiers sûr repose tout entière sur l'article 27, paragraphe 4, qui traite de la nécessité d'un accès au territoire du pays tiers prétendument sûr. Si ce pays n'admet pas l'application de cette notion, l'État membre concerné reste tenu de traiter la demande conformément aux normes inscrites dans la directive.

  • S'agissant de la notion de pays d'origine sûr (articles 30, 30bis, 30ter, annexe II), l'approche suivie ne favorise pas le rapprochement des pratiques décisionnelles. Toutefois, dans l'ensemble, ces listes nationales ont été harmonisées en ce sens que les États membres sont contraints de respecter les mêmes critères que ceux de la liste commune.

  • Pour la notion de pays absolument sûr (article 35bis), un texte relativement équilibré a été trouvé. S'il n'existe aucune obligation d'examiner une demande, l'approche est limitée à quelques cas très particuliers. Premièrement, les critères servant à désigner les pays tiers absolument sûrs sont très exigeants (respect intégral de la convention de Genève, respect absolu de tous les droits inscrits dans la convention européenne des droits de l'homme). Deuxièmement, cette approche ne peut, par définition, qu'être appliquée aux États parties à la CEDH. Troisièmement, le Conseil doit accepter l'idée que les pays satisfont aux critères établis sur la base d'une proposition de la Commission. Enfin, la déclaration commune de la Commission et du Conseil souligne l'application limitée de cette notion en renvoyant à l'existence d'une relation particulière entre l'UE et le pays tiers concerné.

  • L'introduction de la notion de recours effectif sera cruciale pour boucler cette première phase du régime d'asile européen commun. Pour la première fois, toutes les décisions prises en matière d'asile dans les 25 États membres de l'UE seront soumises à un contrôle juridictionnel. L'Europe donne ainsi un signal fort au reste du continent et au monde entier.

  • Quant au droit de rester lorsqu'un recours est exercé (effet suspensif), il est évident que la notion de recours effectif aura un réel impact sur les juges nationaux, puis sur la Cour de justice, puisqu'il est difficile d'imaginer que ces juges puissent considérer un recours comme effectif s'il ne permet pas aux demandeurs dont les prétentions sont fondées de demeurer dans l'État membre dans l'attente d'un examen de ce recours.

  • La directive prévoit plusieurs mesures restrictives pour lutter contre les abus. Elle reflète ainsi la réalité quotidienne à laquelle les États membres sont confrontés. Par exemple, l'option d'un examen médical pour déterminer l'âge de prétendus mineurs est liée à la pratique de certaines personnes majeures qui affirment être mineures pour bénéficier d'un traitement préférentiel. Toute politique de l'UE en matière d'asile doit être réaliste et s'intéresser également à ces différents aspects.

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