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Häufig gestellte Fragen: Haushaltsplan und Finanzielle Vorausschau

Commission Européenne - MEMO/04/30   10/02/2004

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MEMO/04/30

Brüssel, den 10. Februar 2004

Häufig gestellte Fragen: Haushaltsplan und Finanzielle Vorausschau

    Der EU-Haushalt

Woher kommt das Geld?

Seit der Haushaltsreform von 1970 verfügt die Europäische Gemeinschaft über eigene Mittel für die Finanzierung ihrer Ausgaben. Es gibt vier Arten solcher Eigenmittel, auf die die Gemeinschaft unmittelbar Anspruch hat, ohne dass hierzu ein ausdrücklicher Beschluss seitens einzelstaatlicher Behörden erforderlich ist. Im Jahr 2004 wird der EU-Haushalt zu 73,4% über BNE-Eigenmittel finanziert; 1,3 % der Haushaltseinnahmen stammen aus Agrarzöllen, 10,4 % aus Zöllen und 14,1 % aus Mehrwertsteuer-Eigenmitteln.

Das gemeinschaftliche Eigenmittelsystem wird durch einen Beschluss des Rates geregelt; der jüngste dieser Beschlüsse datiert vom 29. September 2000:

http://ec.europa.eu/budget/pdf/financing/decisionrp_09_2000/jol253de.pdf

Das System muss einstimmig angenommen werden und kann erst in Kraft treten, nachdem es von den Parlamenten der Mitgliedstaaten ratifiziert wurde. Weitere Informationen zum Eigenmittelsystem :

http://ec.europa.eu/budget/financing/index_de.htm

    Wozu dient dieses Geld?

Rund 80% des Haushaltsvolumens 2004 dient der Finanzierung von Agrarbeihilfen im Rahmen des EAGFL-Garantie (Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft) sowie von strukturpolitischen Maßnahmen (Struktur- und Kohäsionsfonds); auf diese beiden Schwerpunktbereiche entfallen 44% bzw. 34% der gesamten Haushaltsmittel. Weitere wichtige Ausgabensektoren sind die Außenhilfen (6,9%), die internen Politiken (7%) sowie die Verwaltung (6%).

    Wer entscheidet über den jährlichen Haushalt?

Der Rat und das Europäische Parlament teilen sich die Zuständigkeit für den Unionshaushalt und fungieren als die sog. Haushaltsbehörde. Die Kommission legt einen Entwurf vor, über den der Rat und das EP in je zwei Lesungen beraten, bevor der Haushaltsplan endgültig festgestellt wird. Der Rat entscheidet in letzter Instanz über bestimmte Arten von Ausgaben (insbesondere im Agrarbereich), während das Parlament bei allen übrigen Ausgabenkategorien das letzte Wort hat. Das Haushaltsverfahren läuft im Mai mit der Vorlage des Vorentwurfs der Kommission an und endet üblicherweise im Dezember mit der Feststellung des Haushaltsplans durch das Parlament.

    Was versteht man unter „Nettobeiträgen"?

Hierbei handelt es sich weder um einen technischen noch einen rechtlichen Fachbegriff. Seit der Europäischen Gemeinschaft der Anspruch auf Eigenmittel zugestanden wurde, leisten die Mitgliedstaaten keine Finanzbeiträge im eigentlichen Sinne mehr. In der Praxis können jedoch die von jedem Mitgliedstaat abgeführten Mittelbeträge genau berechnet und mit den Beträgen verglichen werden, die dem betreffenden Mitgliedstaat im Rahmen der verschiedenen Gemeinschaftsprogramme zufließen. Die betreffenden Informationsdaten werden alljährlich in einem Bericht über die EU-Haushaltsausgaben, aufgeschlüsselt nach Mitgliedstaaten, veröffentlicht report on annual expenditure broken down by Member State of the EU :

http://ec.europa.eu/budget/agenda2000/reports_de.htm.

Bei diesem rein technischen Verfahren bleiben allerdings die sonstigen Vorteile, die den einzelnen Staaten aus ihrer Unionsmitgliedschaft erwachsen, wie beispielsweise wirtschaftliche Integration oder geopolitische Stabilität, völlig unberücksichtigt.

    Wer gibt die Haushaltsmittel aus?

Für die Ausführung des Haushaltsplans ist die Kommission verantwortlich. Sie hat dabei die Vorschriften der Haushaltsordnung zu beachten und unterliegt der Kontrolle des Rechnungshofs und des Europäischen Parlaments. Artikel 274 des EU-Vertrags verfügt, dass „die Kommission den Haushaltsplan (…) in eigener Verantwortung und im Rahmen der zugewiesenen Mittel entsprechend den Grundsätzen eines effizienten Finanzmanagements (…) ausführt".

Die direkte Mittelverwaltung ist im Prinzip die Regel, doch überlässt die Kommission in einer Reihe von Politikbereichen, insbesondere im landwirtschaftlichen und regionalpolitischen Sektor, diese Aufgabe weitgehend den Mitgliedstaaten. In der Folge prüft dann die Kommission in Zusammenarbeit mit dem betreffenden Mitgliedstaat, ob die Projekte ordnungsgemäß durchgeführt und die Mittel zweckgemäß verausgabt wurden.

    Welche Grenzen sind dem EU-Haushaltsvolumen gesetzt?

Maßgeblich ist die Eigenmittelobergrenze, die den Höchstbeitrag der Mitgliedstaaten zum EU-Haushalt auf 1,24% des Bruttonationaleinkommens (BNE) der Union begrenzt. Sie wird im Eigenmittelbeschluss festgesetzt, der nur einstimmig geändert werden kann und von den nationalen Parlamenten ratifiziert werden muss. Die Gesamtobergrenze der Finanziellen Vorausschau liegt im Allgemeinen etwas unter diesem absoluten Wert, um einen gewissen Spielraum für unvorhergesehene Ausgaben verfügbar zu lassen. Das jährliche Haushaltsvolumen liegt normalerweise unterhalb der beiden vorgenannten Obergrenzen.

    Was sind Verpflichtungsermächtigungen?

Hierbei handelt es sich um die für Programme und Projekte bewilligten Mittel, die in einem bestimmten Haushaltsjahr gebunden werden können. Sie begründen eine Verpflichtung der EU gegenüber einem Begünstigten.

    Was sind Zahlungsermächtigungen?

Hierbei handelt es sich um die von den Mitgliedstaaten zu finanzierenden Beträge, die in einem bestimmten Haushaltsjahr effektiv verausgabt werden können. Verpflichtungs- und Zahlungsermächtigungen sind von der Höhe her unterschiedlich, da bei Mehrjahresprogrammen/-projekten die Mittelbindungen im allgemeinen in dem Jahr, in dem der entsprechende Beschluss ergeht, erfolgen, während die Zahlungen im Laufe der Folgejahre schrittweise nach Maßgabe der Programm- und Projektabwicklung geleistet werden.

In der Regel ist der Betrag der Zahlungsermächtigungen niedriger als der der Verpflichtungsermächtigungen, da der EU-Haushalt im Wachsen begriffen ist und einzelne Projekte nicht realisiert werden.

    2/ Die Finanzielle Vorausschau

Was ist unter der Finanziellen Vorausschau zu verstehen?

Mit der Finanziellen Vorausschau werden die Ausgaben der Europäischen Union in einen mehrjährigen Planungsrahmen gestellt. Sie hat verbindlichen Charakter, d.h. die darin vorgegebenen Obergrenzen müssen im Zuge des jährlichen Haushaltsverfahrens eingehalten werden. Die Finanzielle Vorausschau wird vom Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission einvernehmlich festgelegt und definiert im Rahmen der für die EU insgesamt geltenden Eigenmittelobergrenzen Höchstbeträge für die großen Ausgabenbereiche, die während ihres Geltungszeitraums bei der Aufstellung der jährlichen Haushaltspläne nicht überschritten werden dürfen.

Sie stellt die finanzielle Umsetzung der politischen Prioritäten der Union dar; gleichzeitig wirkt sie als Instrument der Haushaltsdisziplin und Programmplanung und legt die Grenzen für die Finanzierung des EU-Haushalts fest.

    Was wird mit der Finanziellen Vorausschau bezweckt?

Ihr Hauptzweck besteht in der Auferlegung einer gewissen Haushaltsdisziplin, d.h. der Gewährleistung einer geordneten und kontrollierbaren Entwicklung der Haushaltsausgaben. Weitere Ziele sind die Vorhersehbarkeit des mittelfristigen Ausgabenvolumens auf EU-Ebene und die Förderung der Zusammenarbeit zwischen den Gemeinschaftsorganen im Zuge des Haushaltsverfahrens.

Das politische und institutionelle Gleichgewicht der Gemeinschaftsfinanzen hat sich im Laufe der Achtzigerjahre stetig verschlechtert. Diese Periode war durch zunehmende budgetäre Zwänge gekennzeichnet, die die ordnungsgemäße Abwicklung des jährlichen Haushaltsverfahrens beeinträchtigten und wachsende Diskrepanzen zwischen dem effektiven Finanzbedarf der Gemeinschaft und den verfügbaren Deckungsmitteln nach sich zogen. Wiederholte Unstimmigkeiten und Streitigkeiten veranlassten die Gemeinschaftsorgane schließlich zur Vereinbarung einer Methode, die eine effizientere Gestaltung des Haushaltsverfahrens und gleichzeitig hinlängliche Haushaltsdiziplin gewährleisten sollte.

    Wie sieht das Annahmeverfahren aus?

Die derzeit geltende Finanzielle Vorausschau (in Tabellenform) ist fester Bestandteil einer Interinstitutionellen Vereinbarung1 zwischen der Kommission, dem Parlament und dem Rat. Die FV legt den Umfang und die Struktur der Gemeinschaftsausgaben fest.

Der Rat (Staats- und Regierungschefs der EU-Mitgliedstaaten) beschließt auf der Grundlage eines Vorschlags der Kommission einstimmig über die Ausgabenbeträge; das Europäische Parlament muss hierzu seine Zustimmung erteilen. Dies geschieht im Wege eines Votums, wobei Mehrheit aller Mitglieder des EP (mindestens 315 Stimmen) erzielt werden muss.

    Wie stellt sich der Zeitplan für die Annahme dar?

Erste Etappe ist die Mitteilung der Kommission am 10. Februar 2004.

Daraufhin ergehen entsprechende Stellungnahmen des Rates (voraussichtlich anlässlich der Juni-Tagung) und des Parlaments (nach erfolgter Erweiterung, neues EP). Die Kommission unterbreitet dann vor der Sommerpause einen förmlichen Vorschlag. Wir hoffen auf einen entsprechenden Beschluss des Rates im ersten Halbjahr 2005.

    Was sind die Gründe für diese zeitliche Planung?

Beim vorherigen Verfahren Annahme der Agenda 2000 im Frühjahr 1999 mit Blick auf ein Inkrafttreten zum 1.1.2000 erwies sich das Timing als zu knapp bemessen: die Programmplanung für die Strukturfonds konnte nicht rechtzeitig fertig gestellt werden, was zu gravierenden Verzögerungen in den ersten Jahren des Anwendungszeitraums führte.

Es ist nicht auszuschließen, dass sich die Annahme der neuen FV für eine Union mit 25 Mitgliedstaaten komplizierter gestaltet als im Rahmen EU-15.

    Kann die Finanzielle Vorausschau nach ihrer förmlichen Annahme noch geändert werden, z.B. wenn sich die veranschlagten Beträge als unzulänglich erweisen?

Alljährlich findet eine technische Anpassung der FV statt, um der Entwicklung des BNE und der Inflation Rechnung zu tragen. Eine zwischenzeitliche Revision der FV ist möglich, allerdings nach Maßgabe ganz strikter Kriterien; sie basiert auf einem Vorschlag der Kommission, der von Rat und Parlament genehmigt werden muss. Zu einem solchen Verfahren kommt es jedoch nur sehr selten.

    Rechtsrahmen der FV?

Die Finanzielle Vorausschau beruht auf einer Interinstitutionellen Vereinbarung, d.h. sie wird im Wege eines einvernehmlichen Beschlusses der Kommission, des Rates und des Parlaments festgelegt. In den geltenden Verträgen ist davon nicht die Rede.

    Welche diesbezüglichen Vorschläge wurden vom Europäischen Konvent unterbreitet?

Der Konvent zur Zukunft Europas regte in seinem Verfassungsentwurf an, die derzeitige Finanzielle Vorausschau unter der neuen Bezeichnung "Mehrjähriger Finanzrahmen" in die künftige europäische Konstitution zu integrieren. Damit wird die bisherige Effizienz der FV und die Zweckmäßigkeit ihrer dauerhaften Verankerung in den einschlägigen Rechtstexten anerkannt. Die Entwurfsfassung der Konstitution sieht die permanente Einführung der FV in Form eines vom Rat erlassenen europäischen Rechtsakts mit einer Geltungsdauer von mindestens 5 Jahren vor. Des Weiteren enthält sie die Bestimmung, dass die erste FV nach Annahme des Vertrags vom Rat einstimmig zu beschließen ist.

    Geltungsdauer der nächsten Finanziellen Vorausschau?

Die nächste Finanzielle Vorausschau soll im Januar 2007 in Kraft treten. Bis dato betrug ihre Geltungsdauer 5 bzw. 7 Jahre. Die Kommission schlägt eine künftige verbindliche Geltungsdauer von 5 Jahren vor, um eine zeitliche Deckung mit den Mandaten der Kommission und des Europäischen Parlaments zu gewährleisten. Dies setzt allerdings voraus, dass sich die kommende FV noch auf 7 Jahre erstrecken wird.

    Wann kam die erste Finanzielle Vorausschau zustande?

Im Jahr 1988, mit einer Geltungsdauer von 5 Jahren.

Die vergangenen drei FV dienten als Grundlage für die Einheitliche Europäische Akte (1988-92 "Delors-Paket I"), die Umsetzung des Vertrags von Maastricht Treaty (1993-99 "Delors-Paket II") und die Erweiterung der EU (2000-06 "Agenda 2000"). Die vorgenannten „Pakete" deckten jeweils einen Zeitraum von fünf (Delors I) bzw. sieben Jahren (Delors II und Agenda 2000) ab. Die derzeit geltende Finanzielle Vorausschau läuft noch bis 2006.

    Das Paket „Agenda 2000"

Im Juli 1997 legte die Kommission ihre Mitteilung zur 'Agenda 2000: eine stärkere und erweiterte Union' vor. Gegenstand waren die Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik, die künftige Gestaltung der Politik des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts, die Festlegung einer Heranführungsstrategie, die Folgen der anstehenden Erweiterung sowie die künftige Finanzierung der Gemeinschaft.

Im März 1998 unterbreitet die Kommission dann zeitgleich mit ihren Entwürfen für Rechtsakte zur GAP-Reform und den neuen Leitlinien für Strukturmaßnahmen und Heranführungshilfen einen Vorschlag für eine neugefasste FV-Tabelle für den Zeitraum 2000-06 sowie einen Bericht über die Umsetzung und Fortschreibung der Interinstitutionellen Vereinbarung vom 29. Oktober 1993. Im Oktober 1998 fügte die Kommission dem Dokumentenpaket zur Agenda 2000 noch einen Bericht über die Funktionsweise des Eigenmittelsystems hinzu.

Über die hauptsächlichen Komponenten des Agenda-2000-Pakets wurde auf der Tagung des Europäischen Rates in Berlin vom 24. und 25. März 1999 Einvernehmen erzielt. Im Anschluss an eine letzte Verhandlungsrunde genehmigte das Europäische Parlament am 6. Mai 1999 die neue Interinstitutionelle Vereinbarung mit der Finanziellen Vorausschau für den Zeitraum 2000-06.

Finanzrahmen für die Europäische Union:

http://ec.europa.eu/budget/financialfrwk/index_de.htm

    Wo finde ich Informationen über die derzeit geltende Interinstitutionelle Vereinbarung?

Die gegenwärtig anwendbare FV 2000-2006 wurde im Rahmen der IIV vom 6. Mai 1999 festgelegt und im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften (ABl. C172 vom 18.6.1999) veröffentlicht. Sie kann außerdem über die Internetseite der GD BUDG abgerufen werden:

http://ec.europa.eu/budget/pdf/financialfrwk/aii1999/aiien.pdf

    Was ist eine Rubrik?

Die Finanzielle Vorausschau ist in einzelne Rubriken untergliedert, denen jeweils ein großer Ausgabenbereich der Gemeinschaft zugeordnet ist. So umfasst die Rubrik 1 die Agrarausgaben, die Rubrik 2 die Strukturausgaben usw. Bei jeder dieser Rubriken wird für jedes der Geltungsjahre ein Höchstbetrag an Verpflichtungsermächtigungen eingesetzt, der in dem betreffenden Jahr in Anspruch genommen werden kann. Ziel ist es, eine der Hauptprioritäten der EU für dein Zeitraum zu identifizieren. Seit 1988 werden die Haushaltsmittel systematisch nach Maßgabe der FV-Rubriken zugewiesen, so dass einfacher nachzuvollziehen ist, welche Ressourcen für die Erreichung welcher prioritären Ziele zur Verfügung standen.

Für die Zeit nach 2006 schlägt die Kommission eine neue Rubrikenstruktur vor. Der Klassifizierung der Gemeinschaftsausgaben nach den neuen FV-Rubriken liegt ein politisches Konzept zugrunde. Die Verteilung des Gesamtausgabenvolumens auf die verschiedenen Rubriken muss daher den großen politischen Prioritäten, die für den jeweiligen Geltungszeitraum festgelegt wurden, Rechnung tragen.

    Was ist eine Obergrenze?

Hierbei handelt es sich um den Höchstbetrag an Mitteln, die für ein bestimmtes Jahr bei einer spezifischen Rubrik eingesetzt werden.

Die FV unterscheidet sich insofern von der indikativen Finanzplanung, als die darin festgelegten Obergrenzen für die Unterzeicherorgane der Interinstitutionellen Vereinbarung bindend sind. Sie darf aber auch nicht als ein Mehrjahreshaushalt angesehen werden, da das jährliche Haushaltsverfahren weiterhin die verbindliche Etappe für die Festsetzung des effektiven Ausgabenniveaus unterhalb der Obergrenze und insbesondere für die Verteilung der mittel auf die verschiedenen Haushaltslinien darstellt.

In der Tabelle der Finanziellen Vorausschau ist außerdem das Gesamtvolumen der Zahlungsermächtigungen, ausgedrückt als absoluter Betrag in Mio. EUR und als Prozentsatz des Bruttonationaleinkommens (BNE) der Gemeinschaft auf der Grundlage des voraussichtlichen BNE-Wachstums angegeben. Damit ist eine unmittelbare Verknüpfung mit der Eigenmittelobergrenze, die im Eigenmittelbeschluss ebenfalls in Prozent des gemeinschaftlichen BNE festgesetzt ist, gegeben. Die derzeit anwendbare Eigenmittelobergrenze liegt bei 1,24% des EU-BNE.

    Werden die im Wege der Finanziellen Vorausschau bewilligten Mittel in voller Höhe verausgabt?

Historische Daten zeigen, dass bei der Feststellung der jährlichen Haushaltspläne das Mittelvolumen stets deutlich unterhalb der geltenden Obergrenzen gehalten wurde.

    Bisher verfügbare Verpflichtungsermächtigungen

1988

Delors I

1994

Delors II

1995

(EU-15)

2000

Agenda 2000

2001200220032004

(EU-25)

Finanzielle Vorausschau45 30373 48680 94393 79297 189100 672102 145115 434
in % des BSP (BNE ab 2002)1,12%1,27%1,26%1,13%1,13%1,13%1,10%1,08%
Volumen des festgestellten Haushaltsplans (in Mio. €)45 30371 78979 84393 32397 00099 43599 686111 300

1  Interinstitutionelle Vereinbarung vom 6. Mai 1999 zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission über die Haushaltsdisziplin und die Verbesserung des Haushaltsverfahrens (ABl. C 172 vom 18.6.1999).

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