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Élargissement de l'Union: questions et réponses sur la sécurité alimentaire

European Commission - MEMO/03/88   24/04/2003

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MEMO/03/88

Bruxelles, le 5 décembre 2003

Élargissement de l'Union: questions et réponses sur la sécurité alimentaire

La sécurité alimentaire fait partie intégrante de la politique de l'Union européenne en matière de santé et de protection des consommateurs. Son approche "de la ferme à la table" doit donc aussi être adoptée par les futurs États membres. Le défi à relever est de taille. Beaucoup de progrès ont été accomplis dans ce sens mais des efforts restent à faire.

    1. Comment la sécurité alimentaire est-elle couverte dans le traité d'adhésion ?

Les négociations sur l'élargissement ont été conclues à Copenhague en décembre 2002. Les dix nouveaux États membres(1) ont signé à Athènes le 16 avril dernier le traité d'adhésion et l'acte d'adhésion qui est annexé. La date d'adhésion est prévue pour le 1er mai 2004. À cette date, tout l'acquis communautaire (c'est-à-dire la législation communautaire existante) sera effectif dans les nouveaux États membres. Les négociations se poursuivent avec la Bulgarie et la Roumanie dans la perspective d'une adhésion en 2007.

Les questions de sécurité alimentaire relèvent de deux chapitres des négociations d'adhésion:

    le chapitre Ier (libre circulation des marchandises) qui couvre la législation sur les denrées alimentaires;

    le chapitre 7 (agriculture) qui couvre les questions vétérinaires et phytosanitaires, et l'alimentation animale.

La législation sur les denrées alimentaires contient des règles générales sur l'hygiène et les contrôles, l'étiquetage des denrées alimentaires, les additifs alimentaires, les emballages des denrées alimentaires et les denrées alimentaires génétiquement modifiées.

La législation vétérinaire couvre la santé des animaux, leur bien-être, leur identification et leur enregistrement, les systèmes de contrôle sur le marché intérieur, les contrôles aux frontières extérieures et les prescriptions de santé publique applicables aux établissements de fabrication de produits d'origine animale.

La législation phytosanitaire porte sur la santé des végétaux (organismes nuisibles, pesticides), les semences et les plants, ainsi que l'hygiène des végétaux.

La législation sur l'alimentation animale porte notamment sur la sécurité des aliments pour animaux et de leurs additifs, sur l'étiquetage, les contaminants, les contrôles et les inspections de ces aliments.

    2. Quelle est la stratégie de base adoptée par la Commission européenne à l'égard de la sécurité alimentaire et de l'élargissement ?

La sécurité alimentaire est un élément du processus d'élargissement dans lequel l'Union européenne a clairement indiqué d'emblée qu'elle n'acceptera pas une situation susceptible d'entraîner une diminution du niveau de sécurité alimentaire ou d'exposer les consommateurs à un quelconque danger. Les nouveaux États membres reconnaissent que le respect de l'acquis de l'Union en matière de sécurité alimentaire est essentiel.

L'acquis de l'Union européenne en matière de sécurité alimentaire comprend un grand nombre d'actes législatifs dont le champ d'application est souvent vaste et dont la transposition, la mise en œuvre et l'application sont contraignantes. Il est extrêmement important de veiller à ce que cet acquis soit intégralement transposé dans la législation de chaque nouvel État membre et que les structures et procédures administratives soient renforcées et réformées bien avant l'adhésion.

La Commission a cependant examiné un nombre limité de demandes dûment justifiées de mesures transitoires. Dans le domaine vétérinaire et phytosanitaire, des périodes transitoires ont été négociées dans la mesure où elles ne sont pas susceptibles d'entraîner un risque accru pour la santé publique et la santé des animaux et des plantes dans l'Union.

    3. Quelles sont les principales questions encore en suspens en matière de sécurité alimentaire dans les nouveaux États membres ?

Les principaux problèmes sont les suivants:

    la capacité des nouveaux États membres à effectuer les contrôles imposés par l'Union sur les échanges à l'intérieur de l'Union et sur les importations en provenance des pays tiers;

    le respect des règles communautaires de protection sanitaire de haut niveau en matière d'ESB;

    la mise en conformité des établissements de transformation d'aliments avec les normes de l'Union européenne.

      3a. Comment s'effectueront les contrôles aux futures frontières extérieures ?

Les contrôles des importations en provenance de pays tiers imposés par l'Union exigent la mise en place, aux frontières avec les pays tiers, d'un système de postes d'inspection frontaliers (PIF) conformes aux normes de l'Union. À cet égard, l'Union européenne a fait savoir clairement que les installations ou les procédures ne pourraient faire l'objet d'aucun compromis. Un régime spécial a été accepté uniquement dans le cas particulier de la frontière temporaire entre la Hongrie et la Roumanie. Il existe actuellement quelque 283 PIF communautaires administrés par les autorités nationales. La plupart sont des ports et des aéroports, mais il y a aussi des routes et des liaisons ferroviaires situées en particulier aux frontières orientales actuelles de l'Union.

L'adhésion de 10 bientôt 12 -- nouveaux États membres entraînera un déplacement de la frontière orientale vers les frontières avec la Russie, le Belarus, l'Ukraine, la Moldavie et la Turquie. De nouveaux PIF devront également être mis en place aux frontières avec la Croatie, la Serbie-Monténégro et la Macédoine.

Dans la pratique, les contrôles vétérinaires des importations comportent des vérifications de documents et d'identité et des contrôles physiques des animaux ou des produits d'origine animale importés. Après ces contrôles effectués au premier poste frontière d'entrée dans l'Union européenne, les animaux et les produits peuvent en principe circuler librement dans le marché intérieur. Il est donc essentiel que les procédures et les installations des PIF permettent d'assurer la santé animale et la santé publique.

La mise en place de postes d'inspection frontaliers pour les contrôles vétérinaires et autres dans les nouveaux États membres nécessite des bâtiments, des équipements et du personnel pour effectuer les contrôles requis aux frontières. La législation de l'Union européenne définit des normes minimales applicables aux PIF, qui varient suivant le type de produits à contrôler.

Cependant, il reste peu de temps et beaucoup à faire. Sur le plan technique, les travaux progressent bien, mais il faut que toutes les administrations publiques des nouveaux États membres travaillent ensemble. La Commission suit attentivement les travaux et seuls les PIF tout à fait prêts au moment de l'adhésion seront agréés et mis sur la liste. Pour l'heure, en novembre 2003, une vingtaine de nouveaux PIF sont prêts et peuvent d'ores et déjà être agréés. Au total, environ 50 PIF ont été proposés en vue d'un agrément d'ici à la date de l'adhésion.

La Commission devra prendre une décision formelle au travers du Comité permanent de la chaîne alimentaire et de la santé animale composé de représentants des États membres pour approuver les PIF vétérinaires.

    3b. Quelle est la situation concernant les établissements de transformation des denrées alimentaires ?

La mise en conformité des établissements de transformation des denrées alimentaires avec les normes de l'Union constitue un défi important pour les nouveaux États membres. Un grand nombre d'établissements satisfont déjà aux exigences sanitaires de l'Union. D'autres doivent encore subir d'importants travaux de mise à niveau avant l'adhésion pour être conformes aux normes de l'UE. Six nouveaux États membres(2) ont demandé des périodes de transition pour moderniser un certain nombre d'usines de transformation des denrées alimentaires après l'adhésion. Ces mesures transitoires ont une durée et une portée limitées; elles s'étendent jusqu'à 2006 ou 2007 (voir annexe). La Commission européenne a demandé aux nouveaux États membres de présenter des informations détaillées sur la situation des établissements de transformation d'aliments et un projet contraignant pour chacun de ceux qui demandent une période transitoire.

En outre, des conditions sévères sont imposées en termes de commercialisation et de marquage spécial des produits provenant d'établissements faisant l'objet des mesures de transition: leurs produits devront rester sur le marché domestique des nouveaux États membres et ne pourront pas être vendus dans l'Union.

Ils devront donc porter une marque qui les différencie clairement de ceux pouvant faire l'objet d'échanges sur le marché intérieur. La Commission surveillera attentivement la situation dans les établissements concernés et les nouveaux États membres devront faire rapport à intervalles réguliers sur les progrès réalisés.

Pour les établissements qui ne bénéficient pas de périodes transitoires et ne sont pas conformes à la législation de l'Union, le Traité est clair. S'ils ne sont pas conformes aux normes de l'Union au moment de l'adhésion, ils devront être fermés. La liste des établissements bénéficiant de mesures de transition peut être modifiée, dans une mesure limitée seulement, par décision de la Commission.

    3c. Quelles sont les normes à respecter dans le domaine de la sécurité alimentaire ?

La législation de l'Union européenne sur la sécurité alimentaire et en matière vétérinaire et phytosanitaire fixe des normes élevées en termes de transposition des exigences juridiques, mais en particulier en ce qui concerne les structures administratives qui doivent être mises en place. Aussi, la plupart des nouveaux États membres doivent-ils consentir de gros efforts pour mettre en œuvre la législation applicable, organiser de manière efficace les chaînes de responsabilité en matière de sécurité alimentaire, moderniser les établissements, accroître les capacités d'analyse des laboratoires, diriger et former le personnel des services d'inspection et le personnel des laboratoires, etc.

À l'heure actuelle, il existe dans les nouveaux États membres de nombreux établissements agroalimentaires qui ne répondent pas à toutes les prescriptions détaillées de la législation de l'Union régissant l'infrastructure et l'organisation de la chaîne de production. Dans les usines alimentaires, la mise en œuvre des règles communautaires peut impliquer des investissements assez importants pour reconstruire ou réaménager une partie des installations.

Pour assurer une surveillance efficace des résidus de pesticides, par exemple, les nouveaux États membres doivent mettre en place un programme de prélèvement (couvrant à la fois la production nationale et les denrées alimentaires importées), un programme d'analyse, disposer de l'équipement et de l'infrastructure de laboratoire nécessaires et de personnel suffisamment qualifié. Ils doivent aussi mettre en place des procédures efficaces pour identifier les lots, communiquer les résultats des analyses et adopter des mesures appropriées en cas de problèmes.

Les laboratoires doivent être accrédités conformément aux normes de bonnes pratiques de laboratoires, telles que les normes ISO. Des prescriptions similaires s'appliquent à la surveillance des résidus tels que les hormones, les antibiotiques et les contaminants, ainsi qu'au dépistage des maladies telles que l'ESB.

    3d.  L'ESB pose-t-elle un problème particulier aux nouveaux États membres ?

Tous les nouveaux États membres reconnaissent que le risque d'ESB est réel et mettent en œuvre graduellement des mesures de gestion de ce risque. Ils ont tous accepté de se conformer pleinement à l'ensemble de la législation de l'Union au moment de l'adhésion. Cela implique une surveillance active de l'ESB, le retrait des matériels à risques spécifiés (MRS) de la chaîne alimentaire lors de l'abattage, la mise en œuvre effective des interdictions d'utiliser des farines animales et des systèmes d'identification des bovins et des produits d'origine bovine.

Tous les pays appliquent l'interdiction de base concernant l'utilisation des farines de viande et d'os (FVO) pour nourrir les ruminants, mais l'interdiction totale n'est pas appliquée par tous les pays, certains continuant de donner des FVO aux porcs et aux volailles une pratique interdite dans l'Union.

Les tests de dépistage de l'ESB à grande échelle ont été lancés dans les nouveaux États membres et l'Union cofinance le programme de tests au travers des programmes Phare.

La Commission continuera de suivre de près les progrès réalisés dans l'application des mesures relatives à l'ESB. Aucun compromis n'est possible à ce sujet.

    4. Quelle est l'aide financière accordée aux nouveaux États membres pour moderniser leur système de sécurité des denrées alimentaires ?

Les principaux instruments sont les programmes Phare et SAPARD.

Le programme Phare fournit dans de nombreux cas, par exemple, une aide financière aux investissements pour la modernisation des postes d'inspection frontaliers. Les tests d'ESB dans les nouveaux États membres sont également cofinancés par le programme Phare et la plupart des nouveaux États membres utilisent cette aide.

La modernisation (adaptation, reconstruction ou création) des établissements de transformation et de commercialisation de viandes, de produits laitiers, de poissons et d'autres produits agricoles peut être cofinancée par le programme SAPARD. Près d'un milliard d'euros a été prévu à cet effet.

    5. Comment la Commission surveille-t-elle la situation de la sécurité alimentaire dans les nouveaux États membres ?

Le suivi du processus de transposition et de mise en œuvre représente la tâche principale de la Commission jusqu'à l'adhésion. La Commission insistera sur la pleine transposition de l'acquis d'ici à l'adhésion.

L'Office alimentaire et vétérinaire (OAV) de la Commission joue un rôle important en surveillant le niveau d'observance de la législation concernant l'hygiène alimentaire et la santé des animaux et des végétaux dans les nouveaux États membres. Les missions dans les pays candidats ont commencé en 2001; elles constituaient la principale priorité en 2002 et en 2003 et elles vont se poursuivre de façon intensive jusqu'à l'adhésion. Ultérieurement, l'OAV effectuera des missions comme elle le fait dans les autres États membres.

Les missions réalisées dans le cadre de l'élargissement visent à suivre les progrès accomplis par les nouveaux États membres dans la mise en œuvre de la législation communautaire et dans le respect de leurs engagements. Les cinq grands domaines suivants sont couverts:

    Animaux vivants et denrées alimentaires d'origine animale, établissements compris

    Contrôles à l'importation, y compris les PIF

    Encéphalopathies spongiformes transmissibles (EST) et aliments pour animaux

    Contrôles généraux de l'hygiène des denrées alimentaires

    Santé des végétaux

Ce programme d'inspection absorbe 40 % des ressources de l'OAV en 2003.

La Commission informe les États membres des résultats de ces visites.

    6. Comment la Commission évalue-t-elle la situation dans les nouveaux États membres ?

Dans son dernier rapport de suivi, la Commission a donné son feu vert à l'élargissement de l'Union, mais elle a indiqué clairement que les futurs États membres devaient prendre des mesures immédiates pour résoudre les problèmes en suspens.

Dans le domaine de la sécurité alimentaire, ces problèmes vont du renforcement des contrôles aux frontières au contrôle accru des pesticides et autres résidus dans les produits agricoles en passant par l'amélioration du traitement des déchets animaux et des normes des établissements de transformation des denrées alimentaires.

Les nouveaux États membres devront s'attaquer d'urgence à ces problèmes s'ils veulent éviter l'application de mesures de sauvegarde.

    7. Que se passera-t-il si le respect des normes communautaires en matière de sécurité alimentaire n'est pas assuré d'ici à l'adhésion ?

Tous les futurs États membres mettent tout en œuvre pour respecter les normes fixées et l'Union n'a aucun doute sur leur volonté d'y parvenir. Il reste toutefois peu de temps. En tout état de cause, l'Union ne fera aucun compromis sur ses normes. Les clauses de sauvegarde existantes (prévues dans les articles 53 et 54 du règlement n° 178/2002 établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire) peuvent être invoquées si une denrée alimentaire ou un aliment pour animaux présente un risque pour la santé publique. En outre, l'article 38 du traité d'adhésion contient une clause de sauvegarde supplémentaire si les engagements négociés ne sont pas tenus et si cela crée un risque imminent pour le fonctionnement du marché intérieur. Cet article peut être invoqué pendant une période de trois ans après l'adhésion, mais les mesures peuvent être appliquées au-delà de cette période aussi longtemps que les engagements incriminés ne sont pas tenus. La Commission peut agir soit à la demande d'un État membre ou de sa propre initiative. La clause de sauvegarde peut aussi être invoquée avant l'adhésion sur la base des résultats du suivi. Elle s'appliquerait alors à compter du premier jour de l'adhésion.

    Pour de plus amples informations:

Le traité d'adhésion peut être téléchargé sur le site Web suivant:

http://ec.europa.eu/enlargement/negotiations/treaty_of_accession_2003/index.htm

Annexe

Périodes de transition convenues par pays et nombre d'établissements par secteur

Pologne: 332 établissements de transformation de viande (jusqu'en décembre 2007), 113 établissements laitiers (jusqu'en décembre 2006), 40 établissements de transformation de poisson (3 ans);

République tchèque: 44 établissements de transformation de viande, 1 établissement de production d'œufs, 7 établissements de transformation de poisson (jusqu'en décembre 2006);

Hongrie: 44 établissements de transformation de viande rouge (jusqu'en décembre 2006);

Lettonie: 29 établissements de transformation de poisson (jusqu'en janvier 2005), 77 établissements de transformation de viande (jusqu'en janvier 2006), 11 établissements laitiers (jusqu'en janvier 2005);

Lituanie: 14 établissements de transformation de viande, 5 établissements de transformation de poisson et 1 établissement laitier (jusqu'en janvier 2007);

Slovaquie: 1 établissement de transformation de viande et 1 établissement de transformation de poisson (jusqu'en décembre 2006).

(1) Chypre, la République tchèque, lEstonie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, Malte, la Pologne, la Slovaquie et la Slovénie.

(2) La République tchèque, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne et la Slovaquie.


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