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MEMO/03/88

Brüssel, den 5. Dezember 2003

EU-Erweiterung: Fragen und Antworten zum Thema Lebensmittelsicherheit

Die Lebensmittelsicherheit ist integraler Bestandteil der EU-Politik im Bereich Gesundheit und Verbraucherschutz. Ihr Konzept „vom Erzeuger bis zum Verbraucher" muss daher auch von den künftigen Mitgliedstaaten übernommen werden. Dies stellt sie vor eine große Herausforderung, bei der schon bedeutende Fortschritte erzielt wurden, aber immer noch einiges zu tun bleibt.

    Wie wird die Lebensmittelsicherheit im Beitrittsvertrag berücksichtigt?

Die Beitrittsverhandlungen fanden im Dezember 2002 in Kopenhagen ihren Abschluss. Die zehn neuen Mitgliedstaaten(1) haben den Beitrittsvertrag und die zugehörige Beitrittsakte am 16. April 2003 in Athen unterzeichnet. Als Beitrittstermin ist der 1. Mai 2004 vorgesehen. Mit diesem Datum wird in den neuen Mitgliedstaaten das gesamte „Acquis" der EU (der Bestand der EU-Rechtsvorschriften) in Kraft treten. Die Verhandlungen mit Bulgarien und Rumänien werden fortgesetzt, für sie wurde der Beitrittstermin 2007 zum Ziel gesetzt.

Fragen der Lebensmittelsicherheit sind in zwei Bereichen der Beitrittsverhandlungen relevant:

  • In Kapitel 1 „Freier Warenverkehr" wird das Lebensmittelrecht behandelt;

  • In Kapitel 7 „Landwirtschaft" sind Fragen der Veterinärmedizin und des Pflanzenschutzes sowie der Tierernährung abgedeckt.

Das Lebensmittelrecht umfasst allgemeine Bestimmungen für Hygiene und Überwachung, Lebensmittelkennzeichnung, Lebensmittelzusätze, Verpackung und gentechnisch veränderte Lebensmittel.

Im Veterinärrecht geht es um Tiergesundheit, artgerechte Tierhaltung, Kennzeichnung und Registrierung von Tieren, Kontrollsysteme im Binnenmarkt, Kontrollen an den Außengrenzen und Gesundheitsschutzanforderungen an Betriebe in Bezug auf tierische Erzeugnisse.

Das Pflanzenschutzrecht deckt Pflanzengesundheit (Schadorganismen, Schädlingsbekämpfungsmittel), Saat- und Vermehrungsgut sowie Pflanzenhygiene ab.

Bei den Rechtsvorschriften zur Tierernährung geht es um die Sicherheit von Futtermitteln und Zusatzstoffen, Kennzeichnung, Schadstoffen in Futtermitteln, Kontrollen und Inspektionen.

    Welchen Standpunkt vertritt die Europäische Kommission generell in Bezug auf Erweiterung und Lebensmittelsicherheit?

Die Lebensmittelsicherheit ist ein Aspekt im Erweiterungsprozess, bei dem die EU von vornherein klar gestellt hat, dass sie es keinerlei Umstände toleriert, die zu einer Senkung der Lebensmittelsicherheitsstandards oder zu Risiken für den Verbraucher führen könnten. Die neuen Mitgliedstaaten sind sich bewusst, dass die Einhaltung der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften zur Lebensmittelsicherheit unabdingbar ist.

Das „Acquis" zur Lebensmittelsicherheit umfasst eine Vielzahl von Rechtsakten, die meist einen großen Bereich abdecken und deren Umsetzung, Durchführung und Durchsetzung hohe Anforderungen stellen. Es muss unbedingt gewährleistet sein, dass diese Rechtsvorschriften uneingeschränkt in das innerstaatliche Recht jedes neuen Mitgliedstaats umgesetzt und die Verwaltungsstrukturen und -verfahren rechtzeitig vor dem Beitritt verstärkt und reformiert werden.

Die Kommission hat allerdings einige wohlbegründete Anträge auf Übergangsregelungen berücksichtigt, soweit dadurch die von der Union festgelegten Grundsätze nicht unterlaufen werden. Im Bereich der Veterinärmedizin und des Pflanzenschutzes wurden Übergangsfristen vereinbart unter der Voraussetzung, dass sich daraus in der EU kein erhöhtes Risiko für den Gesundheitsschutz und die Pflanzen- oder Tiergesundheit ergibt.

    Welche wichtigen Fragen stellen sich im Bereich Lebensmittelsicherheit?

Die wichtigsten Fragen sind:

  • die Fähigkeit der neuen Mitgliedstaaten, EU-konforme Kontrollen für den Handel innerhalb der EU und für Einfuhren aus Drittländern einzuführen;

  • die Einhaltung der strengen Gesundheitsschutzvorschriften der EU in Bezug auf BSE;

  • die Anpassung der Lebensmittelbetriebe an EU-Standards.

    3a. Welche Kontrollstellen soll es an den künftigen Außengrenzen geben?

Für die Kontrolle der Einfuhren aus Drittländern in die EU wird an den Außengrenzen mit Drittländern ein System von Grenzkontrollstellen benötigt, die den EU-Vorschriften entsprechen. Zu dieser Frage hat die EU deutlich erklärt, dass bei Einrichtungen und Verfahren keine Kompromisse möglich sind. Lediglich für den Sonderfall der vorübergehend bestehenden Grenze zwischen Ungarn und Rumänien wurde eine Sonderregelung vereinbart. Derzeit gibt es etwa 283 EU-Grenzkontrollstellen, die von den nationalen Behörden verwaltet werden. Die meisten davon sind Häfen und Flugplätze; außerdem gibt es Straßen- und Eisenbahnkontrollstellen, insbesondere an den derzeitigen Ostgrenzen der Union.

Durch den Beitritt der zunächst 10 und später weiterer 2 neuen Mitgliedstaaten wird sich die östliche Grenze mit Russland verlängern und die Grenze insgesamt ostwärts verlagern und mit Weißrussland, der Ukraine, Moldawien und der Türkei gebildet. Neue Kontrollstellen müssen auch entlang den Grenzen mit Kroatien, mit Serbien und Montenegro sowie mit Mazedonien eingerichtet werden.

In der Praxis umfassen Veterinärkontrollen bei den Einfuhren sowohl eine Dokumentenprüfung als auch die Kontrolle der Tiere oder tierischen Erzeugnisse.

Nach diesen beim ersten Überschreiten der EU-Grenzen durchgeführten Kontrollen können Tiere und Erzeugnisse grundsätzlich im Binnenmarkt frei verkehren. Daher ist es unabdingbar, dass die Grenzkontrollstellen und die entsprechenden Verfahren Tiergesundheit und Gesundheitsschutz ausreichend gewährleisten.

Die Einrichtung von Grenzkontrollstellen für Veterinär- und sonstige Kontrollen in den neuen Mitgliedstaaten setzt voraus, dass Gebäude, Ausstattung und Personal zur Durchführung dieser Kontrollen vorhanden sind. Das EU-Recht enthält Mindestvorschriften für Grenzkontrollstellen je nach Art der zu kontrollierenden Erzeugnisse.

Allerdings drängt die Zeit, und es bleibt noch eine Menge zu tun. In technischer Hinsicht machen die Arbeiten gute Fortschritte, doch müssen alle Regierungsstellen in den neuen Mitgliedstaaten zusammenarbeiten. Die Kommission beobachtet die Entwicklungen sorgfältig; nur Kontrollstellen, die zum Zeitpunkt des Beitritts voll betriebsfähig sein werden, werden zugelassen und in das entsprechende Verzeichnis aufgenommen. Dem Stand vom Monat November 2003 zufolge erfüllen inzwischen etwa 20 Grenzkontrollstellen die Voraussetzungen, um nunmehr zugelassen zu werden. Insgesamt sind rund 50 Grenzkontrollstellen vorgeschlagen worden, die zum Zeitpunkt des Beitritts den gestellten Anforderungen entsprechen würden.

Die Kommission wird über den Ständigen Ausschuss für die Lebensmittelkette und Tiergesundheit, der sich aus Vertretern der Mitgliedstaaten zusammensetzt, einen Beschluss über die Zulassung der Grenzkontrollstellen für Veterinärkontrollen treffen müssen.

    3b. Was tut sich in Sachen Lebensmittelverarbeitungsbetriebe?

Dafür zu sorgen, dass die Lebensmittelverarbeitungsbetriebe EU-Standards einhalten können, bedeutet für die neuen Mitgliedstaaten eine enorme Herausforderung. Vieles ist bereits getan worden, und so mancher Betrieb entspricht bereits den Hygieneanforderungen der EU. Andere wiederum werden noch bis zum Beitritt umfangreiche Modernisierungsarbeiten durchführen müssen, wenn sie bis dahin mit den EU-Vorgaben konform sein möchten. Sechs der neuen Mitgliedstaaten(2) haben Übergangsfristen beantragt, um bestimmte Lebensmittelverarbeitungsbetriebe nach dem Betritt umstellen zu können. Die Übergangsregelungen sind zeitlich und inhaltlich begrenzt; sie sollen bis 2006 oder 2007 gelten (siehe Anlage). Die Europäische Kommission verlangt von den neuen Mitgliedstaaten die Vorlage ausführlicher Informationen über den Sachstand in den Lebensmittelverarbeitungsbetrieben. Alle Beitrittsländer, die eine Übergangsfrist beantragt haben, müssen einen verbindlichen Zeitplan vorlegen, nach dem jeder einzelne Lebensmittelbetrieb auf den neuesten Stand gebracht wird.

Auch wurden, was das Marketing und die besondere Kennzeichnung der Erzeugnisse aus Betrieben betrifft, für die eine Übergangsregelung gilt, strenge Auflagen gemacht. So müssen die Erzeugnisse in jedem Fall auf den Markt der jeweiligen neuen Mitgliedstaaten beschränkt bleiben und dürfen nicht EU-weit in den Handel gelangen. Daher sind solche Erzeugnisse eindeutig zu kennzeichnen, damit sie sich von denjenigen unterscheiden lassen, die im Binnenmarkt in Verkehr gebracht werden dürfen. Die Kommission wird die Situation in den Betrieben aufmerksam verfolgen, und die neuen Mitgliedstaaten müssen regelmäßig über die Entwicklung Bericht erstatten.

Für Betriebe, für die keine Übergangsregelung gilt und die dem EU-Recht nicht entsprechen, sind die Vertragsbestimmungen eindeutig. Wenn sie die EU-Vorschriften zum Zeitpunkt des Beitritts nicht erfüllen, werden sie geschlossen. Das Verzeichnis der Betriebe in der Übergangsphase kann durch einen Beschluss der Kommission abgeändert werden, jedoch nur in begrenztem Umfang.

    3c. Welche Standards sind in Bezug auf Lebensmittelsicherheit einzuhalten?

Die EU-Rechtsvorschriften für Lebensmittelsicherheit, Pflanzenschutz und Tiergesundheit sehen einen hohen Standard vor, was die Umsetzung der gesetzlichen Anforderungen, speziell aber die benötigten Verwaltungsstrukturen, betrifft. Daher müssen die meisten neuen Mitgliedstaaten große Anstrengungen unternehmen, um die einschlägigen Rechtsvorschriften in die Praxis umzusetzen, wirksame Zuständigkeitshierarchien für die Lebensmittelsicherheit einzurichten, die Betriebe auf den neuesten Stand zu bringen, Analyse- und Laborkapazitäten aufzubauen und Personal für Inspektionstätigkeiten sowie Laborpersonal zu schulen.

Derzeit verfügen die neuen Mitgliedstaaten über zahlreiche Agrarnahrungsmittelbetriebe, die u. U. die einzelnen Anforderungen des EU-Rechts an die Infrastruktur und die Organisation der Produktionskette nicht erfüllen. In diesen Betrieben kann die Einführung der EU-Vorschriften größere Investitionen in umfangreiche Umbau-/Renovierungsarbeiten erforderlich machen.

Zur Einführung einer wirksamen Überwachung auf Rückstände von Schädlingsbekämpfungsmitteln müssen die neuen Mitgliedstaaten zum Beispiel über ein Probenahmeprogramm (sowohl für inländische Produkte als auch für importierte Lebensmittel), ein Analyseprogramm, die nötige Laborinfrastruktur, Laborausstattung und entsprechend geschultes Personal verfügen. Außerdem müssen sie wirksame Verfahren für die Identifizierung von Partien, die Meldung der Analyseergebnisse und geeignete Maßnahmen für das Auftreten von Problemen einführen.

Laboratorien müssen nach den Normen für gute Laborpraxis, wie den ISO-Normen, zugelassen werden. Ähnliche Erfordernisse gelten für die Rückstandsüberwachung, z.B. von Hormonen, Antibiotika und Schadstoffen, sowie für die Untersuchung auf Tierseuchen wie BSE.

    3d. Haben die künftigen Mitgliedstaaten besondere Probleme in Bezug auf BSE?

Alle neuen Mitgliedstaaten sind sich der Tatsache bewusst, dass BSE eine reale Gefahr darstellt, und führen nach und nach Maßnahmen ein, um dieser Gefahr zu begegnen. Sie haben sich alle damit einverstanden erklärt, zum Zeitpunkt des Beitritts den entsprechenden EU-Rechtsvorschriften uneingeschränkt nachzukommen. Dazu gehört auch die aktive BSE-Überwachung, die Entfernung von spezifiziertem Risikomaterial aus der Lebensmittelkette bei der Schlachtung, die wirksame Einführung der Verfütterungsverbote und von Systemen zur Kennzeichnung von Rindern und Rindfleischerzeugnissen. Alle Länder halten das grundsätzliche Verbot der Verfütterung von Fleisch- und Knochenmehl an Wiederkäuer ein, aber nicht alle haben das umfassende Verfütterungsverbot umgesetzt, und in manchen wird weiterhin Fleisch- und Knochenmehl an Schweine und Geflügel verfüttert eine Praxis, die in der EU untersagt ist.

Mit breit angelegten BSE-Tests ist inzwischen in den neuen Mitgliedstaaten begonnen worden. Für das Testprogramm stellt die EU im Rahmen der Phare-Programme Zuschüsse bereit.

Die Kommission wird weiterhin die Fortschritte bei der Umsetzung der Maßnahmen zur BSE-Bekämpfung genau überwachen. Hier dürfen keine Kompromisse gemacht werden.

    Welche finanziellen Hilfen erhalten die neuen Mitgliedstaaten, um ihre Systeme der Lebensmittelsicherheit auf den neuesten Stand zu bringen?

Die wichtigsten Instrumente sind Phare und SAPARD.

Investitionen zur Umstellung der Grenzkontrollstellen zum Beispiel werden in vielen Fällen aus dem Programm Phare unterstützt. Auch BSE-Tests werden im Rahmen des Programms Phare kofinanziert, und die meisten neuen Mitgliedstaaten machen davon Gebrauch.

Modernisierungsmaßnahmen (betriebliche Produktionsanpassungen, Umbauarbeiten oder Neueinrichtungen) in Betrieben, die Fleisch, Milchprodukte, Fisch und andere landwirtschaftliche Erzeugnisse verarbeiten und vermarkten, können aus Mitteln der SAPARD-Programme kofinanziert werden. Hierfür wurde fast eine Milliarde Euro vorgesehen.

    Wie überwacht die Kommission die Situation im Bereich Lebensmittelsicherheit in den neuen Mitgliedstaaten?

Die Überwachung der Umsetzung und Einführung der Rechtsvorschriften ist eine der vordringlichsten Aufgaben der Kommission bis zum Beitritt. Die Kommission wird darauf bestehen, dass das „Acquis" bis zum Beitritt vollständig umgesetzt wird.

Das Lebensmittel- und Veterinäramt der Kommission spielt eine wichtige Rolle bei der Überwachung, in welchem Maße die Rechtsvorschriften über Lebensmittelhygiene, Tiergesundheit und Pflanzenschutz umgesetzt und eingehalten werden. Im Jahr 2001 wurde mit Inspektionsbesuchen in den Beitrittsländern begonnen. Solche Inspektionen hatten auch in den Jahren 2002 und 2003 höchste Priorität und werden bis zum Beitritt weiterhin intensiv durchgeführt werden. Danach wird das Lebensmittel- und Veterinäramt dort die gleichen Inspektionsbesuche durchführen wie in den jetzigen Mitgliedstaaten.

Ziel der Kontrollbesuche in den Beitrittsländern ist es, Einblicke in die Fortschritte der neuen Mitgliedstaaten bei der Umsetzung des EU-Rechts zu gewinnen und sich ein Bild davon zu machen, wie weit sie mit den eingegangen Selbstverpflichtungen sind. Die Inspektionen decken folgende fünf breit gefächerten Gebiete ab:

    Lebende Tiere und Lebensmittel tierischen Ursprungs, einschließlich der Betriebe,

    Einfuhrkontrollen, einschließlich der Grenzkontrollstellen,

    Transmissible spongiforme Enzephalopathien (TSE) und Futtermittel,

    allgemeine Kontrollen der Lebensmittelhygiene,

    Pflanzenschutz.

Auf dieses Inspektionsprogramm entfallen 40 % der Finanzmittel des Lebensmittel- und Veterinäramts für 2003.

Über die Ergebnisse dieser Besuche setzt die Kommission die Mitgliedstaaten in Kenntnis.

    Wie hat die Kommission die Sachlage in den neuen Mitgliedstaaten beurteilt?

In ihrem jüngsten Monitoring-Bericht hat die Kommission der EU-Erweiterung grünes Licht gegeben, allerdings auch klar gestellt, dass die künftigen Mitgliedstaaten unverzüglich daran gehen müssen, noch ausstehende Probleme zu lösen.

Für den Bereich Lebensmittelsicherheit bedeutet dies Handlungsbedarf in Bezug auf Maßnahmen zur Verstärkung der Grenzkontrollen, Verbesserungen bei der Behandlung tierischer Abfälle und hinsichtlich der Standards für Betriebe, die Lebensmittel verarbeiten, bis hin zur Intensivierung der Kontrollen auf Pestizid- und anderen Rückständen im Landbau.

Die neuen Mitgliedstaaten werden sich dieser Fragen dringend annehmen müssen, wenn sie vermeiden möchten, dass zu Schutzmaßnahmen gegriffen werden müsste.

    Was geschieht, wenn die vereinbarten Standards für Lebensmittelsicherheit bis zum Beitritt nicht erreicht sind?

Alle künftigen Mitgliedstaaten bemühen sich nachhaltig darum, die erforderlichen Standards zu erreichen, und die EU ist zuversichtlich, dass es ihnen gelingen wird. Aber die Zeit drängt. Auf jeden Fall wird die EU nicht von ihren Standards abweichen. Die bestehenden Schutzklauseln (gemäß Artikel 53 und 54 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 über allgemeine Grundsätze des Lebensmittelrechts) kann herangezogen werden, wenn Lebens- oder Futtermittel eine Gefahr für die öffentliche Gesundheit darstellen. Außerdem sieht Artikel 38 des Beitrittsvertrags eine zusätzliche Schutzklausel für den Fall vor, dass die Verpflichtungen aus den Beitrittsverhandlungen nicht eingehalten werden und dies eine unmittelbare Gefahr für das Funktionieren des Binnenmarktes darstellt. Er kann während eines Zeitraums von bis zu drei Jahren nach dem Beitritt herangezogen werden, die Maßnahmen können jedoch über diesen Zeitraum hinaus angewandt werden, solange die relevanten Verpflichtungen nicht erfüllt wurden. Die Kommission kann entweder auf Verlangen eines Mitgliedstaats oder von sich aus tätig werden. Eine Berufung auf die Schutzklausel ist beim Vorliegen entsprechender Überwachungsergebnisse auch bereits vor dem Beitritt möglich. Die Klausel soll danach am Tag des Beitritts in Kraft treten.

Weitere Informationen:

Der Beitrittsvertrag kann über die folgende Website heruntergeladen werden:

http://ec.europa.eu/enlargement/negotiations/treaty_of_accession_2003/index.htm

Anlage

Für die einzelnen Länder vereinbarte Übergangsfristen, mit Auflistung der Zahl der Betriebe für jeden Bereich

    Polen:  332 Fleischbetriebe (bis Dezember 2007), 113 Milchbetriebe (bis Dezember 2006), 40 Fischbetriebe (3 Jahre);

      Tschechische Republik:  44 Fleischbetriebe, 1 Eierbetrieb, 7 Fischbetriebe (bis Dezember 2006);

Ungarn:  44 Rotfleischbetriebe (bis Dezember 2006);

    Lettland: 29 Fischverarbeitungsbetriebe (bis Januar 2005), 77 Fleischbetriebe (bis Januar 2006), 11 Milchverarbeitungsbetriebe (bis Januar 2005);

Litauen:  14 Fleischbetriebe, 5 Fischbetriebe and 1 Milchbetrieb (bis Januar 2007);

Slowakei: 1 Fleisch- und 1 Fischbetrieb (Dezember 2006).

(1) Zypern, Tschechische Republik, Estland, Ungarn, Lettland, Litauen, Malta, Polen, Slowakei und Slowenien.

(2) Tschechische Republik, Ungarn, Lettland, Litauen, Polen und Slowakei.


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