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Questions et réponses concernant la proposition de règlement relatif aux contrôles officiels des denrées alimentaires et des aliments pour animaux

European Commission - MEMO/03/24   05/02/2003

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MEMO/03/24

Bruxelles, le 5 février 2003

Questions et réponses concernant la proposition de règlement relatif aux contrôles officiels des denrées alimentaires et des aliments pour animaux

Quels sont les principaux changements apportés par le nouveau système ?

Pourquoi établir un règlement spécifique portant sur les contrôles officiels des denrées alimentaires et des aliments pour animaux ?

Le règlement constitue l'une des mesures annoncées dans le Livre blanc sur la sécurité alimentaire. Il réorganise les contrôles officiels des denrées alimentaires et des aliments pour animaux de manière à intégrer les contrôles à toutes les étapes de la production et dans tous les secteurs, conformément au principe "de la ferme à la table". Les principes fondamentaux à la base des responsabilités incombant aux autorités des États membres sont déjà fixés par le règlement (CE) n° 178/2002, comprenant les principes généraux de la législation alimentaire et instituant l'Autorité européenne de sécurité des aliments (AESA). Le règlement relatif aux contrôles officiels des denrées alimentaires et des aliments pour animaux décrit de manière plus détaillée le mode d'interprétation et de mise en œuvre de ces principes fondamentaux.

Quels objectifs le nouveau règlement se propose-t-il d'atteindre ?

Le règlement vise:

  • à améliorer l'efficacité des services de contrôle des États membres, par la fixation de critères de performance à remplir par les autorités compétentes, une meilleure définition des tâches, l'harmonisation du rôle des services de contrôle et l'intégration des contrôles dans toute la chaîne alimentaire humaine et animale (principe "de la ferme à la table");

  • à améliorer l'efficacité des services de contrôle de la Commission, en mettant en place une approche des contrôles plus transparente, stratégique et intégrée;

  • à définir les mesures coercitives, y compris les sanctions, à prendre en cas de non-respect de la législation relative aux denrées alimentaires et aux aliments pour animaux;

  • à aider les pays en développement à satisfaire aux exigences applicables aux importations.

Quelles sont les nouvelles mesures/initiatives proposées ?

La proposition prévoit:

  • une approche communautaire harmonisée en matière de conception et de mise en œuvre des systèmes nationaux de contrôle des denrées alimentaires et des aliments pour animaux;

  • une assistance administrative et une coopération entre les autorités compétentes des États membres lorsque les résultats des contrôles officiels exigent l'intervention de plus d'un État membre;

  • une approche commune des importations de denrées alimentaires et d'aliments pour animaux;

  • l'organisation d'audits généraux des systèmes de contrôle nationaux, sur la base des plans de contrôle nationaux, dans le cadre de la méthode adoptée par la Commission pour vérifier l'efficacité des systèmes de contrôle nationaux;

  • l'organisation correspondante d'audits généraux, dans le cadre de la méthode adoptée par la Commission pour vérifier la conformité ou l'équivalence de la législation et des systèmes de contrôle des pays tiers aux prescriptions communautaires;

  • l'octroi d'une assistance technique aux pays tiers en développement, comprenant la formation des fonctionnaires de ces pays chargés des contrôles;

  • des sanctions administratives et pénales en cas de non-respect de la législation relative aux denrées alimentaires et aux aliments pour animaux.

Quels sont les éléments neufs/dans quelle mesure s'agit-il d'une reformulation de dispositions existantes ?

Le règlement prévoit de nouvelles règles générales applicables à l'ensemble de la production de denrées alimentaires et d'aliments pour animaux, qu'ils soient produits au sein de l'UE ou importés. Toutefois, les contrôles spécifiques qui ont déjà été mis en place pour faire face à des situations particulières (par exemple, résidus, pesticides, ESB, zoonoses) seront maintenus. Le règlement n'exclut pas l'élaboration de règles plus spécifiques visant à résoudre les problèmes supplémentaires qui pourraient se poser dans l'avenir.

Les instruments suivants, en vigueur actuellement, seront abrogés et remplacés par les dispositions du nouveau règlement: règles concernant le prélèvement d'échantillons et l'analyse pour le contrôle officiel des aliments des animaux (directive 70/373/CEE du Conseil), concernant les contrôles officiels dans le domaine de l'alimentation animale (directive 95/53/CE du Conseil), et concernant le contrôle officiel des denrées alimentaires (directives 89/397/CEE et 93/99/CEE du Conseil).

Le règlement a-t-il un champ d'application plus large que celui des mesures existantes ?

Les principes exposés dans la proposition de règlement sont applicables de manière générale à l'ensemble de la législation sur les denrées alimentaires et les aliments pour animaux ainsi qu'à la législation relative à la santé animale et au bien-être des animaux. Cependant, le règlement n'aura pas d'effet sur certains domaines de la législation relative aux denrées alimentaires où des mesures de contrôle spécifiques et complètes, visant à garantir le respect de la législation communautaire, sont déjà en place.

Dans certains cas, l'impact de la proposition se limitera à des inspections au niveau communautaire, ainsi qu'à l'obligation de présenter un plan de contrôle pluriannuel et d'établir un rapport à ce sujet. La proposition comble également un certain nombre de lacunes dans la législation communautaire en vigueur. Par exemple, elle instaure une approche commune à l'égard des importations de denrées alimentaires et prévoit l'obligation générale, pour les laboratoires officiels, d'être agréés.

Le nouveau système entraînera-t-il une augmentation ou une diminution du nombre d'inspections effectuées par l'UE (OAV) ?

Le volume global des activités réalisées par l'Office alimentaire et vétérinaire (OAV) de la Commission ne diminuera pas. Néanmoins, le nouveau système d'audits généraux permettra une approche plus intégrée des inspections.

Systèmes de contrôle

Quelles sont les principales exigences auxquelles les systèmes de contrôle nationaux seront soumis ?

Les autorités nationales de contrôle doivent remplir un certain nombre de critères opérationnels, garants de leur efficacité et de leur impartialité. Elles ont notamment accès à du personnel dûment qualifié, en nombre suffisant, et mettent en œuvre des procédures de contrôle documentées. Outre les exigences actuelles concernant les plans d'intervention dans le secteur de l'alimentation animale et dans le secteur vétérinaire, il y a lieu d'établir des plans d'intervention en cas de crise alimentaire et de former correctement le personnel à la mise en œuvre de ces plans. Des audits soumis à un contrôle indépendant sont réalisés pour garantir que les autorités atteignent les objectifs du règlement. La proposition impose de soumettre les aliments pour animaux et les denrées alimentaires importés à des contrôles dont la fréquence sera déterminée en fonction des risques. Elle prévoit également la possibilité de déléguer des tâches spécifiques et bien définies à des organismes de contrôle non gouvernementaux, telles que l'analyse d'échantillons par des laboratoires privés agréés.

Pourquoi a-t-on prévu la délégation de contrôles officiels par les autorités nationales compétentes ?

Cette disposition a été prise pour tenir compte de l'évolution observée dans plusieurs États membres, où certaines tâches de contrôle sont déjà déléguées. C'est notamment le cas pour l'examen en laboratoire des échantillons officiels. La proposition fixe des critères pour cette délégation, afin de ne pas compromettre la protection des consommateurs. Elle constate également que certaines tâches de contrôle ne peuvent pas être déléguées et prévoit une procédure pour définir, au niveau communautaire, les tâches qui peuvent (ou non) être déléguées à de tels organismes. Voir question suivante.

Quels types de contrôles officiels peuvent être délégués ?

Bien qu'aucune liste spécifique ne soit proposée, la possibilité d'établir une liste des tâches pouvant être déléguées est prévue. La proposition fixe les critères qui doivent être remplis pour que les tâches puissent être déléguées: les tâches doivent être spécifiques, les conditions dans lesquelles la compétence déléguée peut être exercée doivent impérativement faire l'objet d'une description précise, et il doit être prouvé que l'organisme de contrôle possède l'expertise, l'équipement et les infrastructures nécessaires et dispose d'un personnel dûment qualifié et expérimenté en nombre suffisant pour s'acquitter des tâches qui lui ont été déléguées. En outre, l'organisme de contrôle doit être impartial et n'avoir aucun conflit d'intérêts.

En cas de délégation, qui assume, en dernier ressort, la responsabilité de garantir l'exécution appropriée des contrôles ?

L'autorité centrale compétente assume, en dernier ressort, la responsabilité de garantir l'exécution appropriée des contrôles. Afin de veiller à ce que les tâches soient effectuées de manière satisfaisante, les organismes de contrôle font l'objet d'audits organisés par l'autorité ayant donné délégation.

Un rôle accru est-il attribué aux exploitants du secteur alimentaire et du secteur de l'alimentation animale ?

La proposition définit les obligations et les missions des autorités compétentes, et non celles des exploitants du secteur alimentaire et du secteur de l'alimentation animale. Elle met en pratique le principe énoncé dans le Livre blanc sur la sécurité alimentaire, selon lequel une distinction nette doit être établie entre les tâches des autorités compétentes et celles des exploitants du secteur alimentaire et du secteur de l'alimentation animale. Néanmoins, la proposition prévoit des procédures qui auront un effet sur ces derniers, en particulier les procédures applicables aux importations de denrées alimentaires et d'aliments pour animaux.

Des règles spécifiques pour les exploitants sont prévues par la législation sectorielle correspondante, notamment le règlement relatif à l'hygiène des denrées alimentaires et le règlement fixant les règles spécifiques d'hygiène applicables aux denrées alimentaires d'origine animale.

Quels systèmes seront mis en place pour garantir la fiabilité des autocontrôles effectués par les exploitants ?

Les contrôles officiels comprennent la vérification de l'efficacité des systèmes de contrôle mis en place par les exploitants du secteur alimentaire et du secteur de l'alimentation animale. Ils comportent des contrôles sur place, visant à inspecter et à examiner les locaux, les infrastructures et les équipements, y compris les instruments d'enregistrement et de mesure, les machines, les installations et les matériels. Font également partie des contrôles l'échantillonnage et l'analyse de denrées alimentaires et d'aliments pour animaux, les contrôles en matière d'hygiène, l'examen des documents écrits et autres données, ainsi que l'examen et la vérification du système de contrôle mis en place par les exploitants et des résultats donnés par leurs autocontrôles.

Pourquoi l'établissement de nouveaux laboratoires communautaires de référence est-il proposé ?

Le réseau existant de laboratoires communautaires de référence (LCR) joue un rôle important, en apportant le soutien scientifique et technique nécessaire pour assurer un niveau élevé de protection des consommateurs dans le domaine de la sécurité alimentaire. Or, de tels laboratoires n'existent actuellement que dans le secteur vétérinaire. Il existe un besoin d'expertise spécialisée similaire dans les domaines des additifs pour l'alimentation humaine et animale, des contaminants dans les denrées alimentaires et les aliments pour animaux, des risques microbiologiques/agents zoonotiques, et des objets destinés à entrer en contact avec les denrées alimentaires. La proposition prévoit l'établissement de nouveaux LCR, qui seconderont les laboratoires nationaux dans ces domaines.

Quels sont les changements en ce qui concerne les contrôles à l'importation ?

Le système en vigueur pour les contrôles à l'importation de produits d'origine animale est maintenu. Le règlement prévoit une approche plus systématique et harmonisée à l'égard des contrôles à l'importation de denrées alimentaires et d'aliments pour animaux d'origine non animale en provenance de pays tiers. En outre, il est prévu de dresser une liste des produits d'origine non animale dont il est établi qu'ils présentent des risques particuliers et graves pour la santé humaine ou animale, par exemple la contamination éventuelle de certains produits d'origine végétale par des aflatoxines. Il est proposé que ces produits soient soumis à un examen et un contrôle plus stricts au point d'importation, en restreignant notamment l'importation à une liste de postes d'inspection frontaliers agréés, comme c'est le cas pour les produits d'origine animale.

Comment garantira-t-on un degré élevé d'expertise chez les fonctionnaires chargés des contrôles ?

La proposition impose des exigences de formation pour les fonctionnaires chargés des contrôles. En pratique, cela signifie que les États membres doivent organiser une formation appropriée et régulière à leur intention. En outre, une formation au niveau communautaire est prévue. Une telle formation est nécessaire afin de garantir une application uniforme des exigences en matière de contrôle et des décisions prises à la suite des contrôles.

Comment seront financées un certain nombre de nouvelles activités ?

La proposition comprend un certain nombre d'activités nécessitant une contribution financière de la part de la Communauté. Parmi celles-ci figurent la formation des fonctionnaires chargés des contrôles, la normalisation des méthodes d'analyse, la désignation de nouveaux laboratoires de référence, etc.. Une nouvelle contribution financière, s'élevant à 13 millions d'euros par an, est prévue à cette fin.

Conséquences pour les États membres

Quels types de plans/rapports les États membres devront-ils transmettre à la Commission ?

Les États membres seront tenus de soumettre et d'actualiser chaque année un plan de contrôle général de haut niveau pour l'application de la législation sur les denrées alimentaires et les aliments pour animaux et de rendre compte annuellement de l'application de ce plan. Le rapport annuel devra également comporter des informations sur le suivi des recommandations de la précédente inspection de la Commission et des rapports d'audit, ainsi que sur les actions entreprises pour transposer la nouvelle législation communautaire.

Le règlement ne modifie pas les exigences particulières de soumission de plans ou de rapports déjà prévues par d'autres actes législatifs communautaires, tels les plans d'intervention en cas de maladie animale ou les rapports sur la surveillance des résidus.

Des mesures d'urgence sont-elles prévues ?

La proposition prévoit que les États membres établissent des plans d'intervention permettant de gérer une crise dans les secteurs des denrées alimentaires et des aliments pour animaux. Ces plans définissent les mesures à mettre en œuvre lorsqu'il se révèle que des aliments pour animaux ou des denrées alimentaires présentent un risque grave pour la santé humaine. Ils doivent préciser les autorités devant intervenir, leurs pouvoirs et leurs responsabilités, ainsi que les voies et les procédures à suivre pour transmettre les informations entre les acteurs concernés.

Conséquences pour les pays tiers

Les nouvelles règles concerneront-elles les pays tiers et comment y seront-elles appliquées ?

Oui. Pour toutes les denrées alimentaires et tous les aliments pour animaux, le principe général selon lequel le produit satisfait aux normes communautaires ou à des normes au moins équivalentes est d'application. En outre, selon les accords actuels, un pays désireux d'exporter des produits d'origine animale vers l'Union européenne doit être agréé pour le produit en question et les produits doivent provenir d'un établissement agréé pour exporter vers l'Union.

L'Union tient la liste des pays et des établissements à partir desquels les importations sont autorisées. Les pays et établissements ainsi agréés sont généralement appelés pays et établissements "répertoriés". Pour être répertorié, un pays tiers doit garantir que ses exportations vers l'Union satisfont aux normes figurant dans la législation communautaire ou à des normes équivalentes. La présentation des garanties n'est pas normalisée. Celles-ci sont contrôlées dans le cadre d'inspections menées sur place par l'Office alimentaire et vétérinaire de l'Union européenne. Conformément à la législation communautaire, les inspections menées par l'OAV dans les pays tiers ne couvrent actuellement que le secteur vétérinaire et celui des aliments pour animaux. La proposition de règlement étend la mission de l'OAV de sorte que ses inspections englobent également les secteurs des denrées alimentaires et de la santé des plantes.

Pour toutes les denrées alimentaires et tous les aliments pour animaux, les pays tiers seront tenus de garantir que les produits exportés respectent les normes communautaires. Ces garanties prendront la forme de plans de contrôle couvrant les secteurs de produits concernés et d'archives sur la mise en œuvre de ces contrôles. Les plans de contrôles seront semblables aux plans de contrôle et aux rapports exigés des États membres. Les plans de contrôle seront faisables techniquement parce qu'adaptés à la situation particulière du pays tiers et à la nature des produits exportés. Des lignes directrices seront élaborées pour aider les pays tiers à respecter ces exigences. Le nouveau système doit aider les pays tiers à respecter les normes européennes en améliorant la transparence du système d'agrément et en clarifiant les exigences.

Lorsque le règlement entrera en vigueur, des conditions d'importations propres aux denrées alimentaires et aux aliments pour animaux pourront être élaborées en fonction du type de produit et des risques qui y sont associés. Ces conditions d'importation de denrées alimentaires et d'aliments pour animaux pourront comprendre l'établissement de listes de pays tiers à partir desquels des denrées alimentaires et des aliments pour animaux peuvent être importés. Les nouvelles conditions pourront remplacer certaines voire l'ensemble des conditions d'importation actuelles. En attendant l'adoption de telles règles, la législation communautaire actuelle établissant des règles propres à l'importation de denrées alimentaires et d'aliments pour animaux reste en vigueur.

Quelle sera la position des pays en développement qui rencontrent des difficultés pour se conformer aux nouvelles exigences ?

L'obligation de présenter des plans de contrôle nationaux sera introduite progressivement. En outre, le règlement prévoit un soutien technique pour les pays tiers en développement (par exemple l'envoi d'experts de l'Union afin de prêter assistance dans l'organisation de contrôles et la mise en place de plans de contrôle et de projets jumelés). Des fonctionnaires des pays tiers en développement auront également la possibilité de participer à des programmes spéciaux de formation organisés pour les fonctionnaires des États membres chargés des contrôles.

Qu'adviendra-t-il des pays tiers répertoriés à la suite de l'introduction du nouveau système ?

Des mesures transitoires doivent permettre aux pays tiers répertoriés (cf. question précédente sur l'élaboration des listes) de conserver leur accès au marché européen dans l'attente de leur agrément au titre du nouveau système. Les agréments déjà accordés dans le cadre du système d'évaluation actuel resteront valables jusqu'à ce que la nouvelle législation soit adoptée et que les pays soient évalués conformément à cette nouvelle législation.

Les pays tiers doivent garantir qu'ils respectent les conditions d'importation communautaires en présentant des plans de contrôle nationaux. À la suite de l'évaluation de ces garanties, de nouvelles listes seront établies conformément à la législation concernée.

Conséquences pour le rôle des contrôles communautaires

Quel sera l'impact du nouveau règlement sur les missions d'inspection de l'Union européenne (OAV) ?

Le règlement prévoit que la Commission effectuera deux types de contrôles. Premièrement, la plupart des inspections de routine seront remplacées par un audit général du plan de contrôle national, qui cherchera à vérifier que ce plan a été correctement mis en œuvre et que les normes prévues par la législation communautaire sur les denrées alimentaires et les aliments pour animaux sont respectées. Ces inspections impliqueront une approche pluridisciplinaire afin d'auditer l'ensemble des principaux secteurs de production, ce qui se traduira par des équipes d'inspection plus nombreuses et une durée supérieure à celle des inspections sectorielles traditionnelles. Le cas échéant, ces audits généraux seront complétés par des inspections de certains domaines de production ou domaines législatifs, par exemple dans les situations d'urgence ou en cas de problèmes émergents ou récurrents.

Les services de la Commission inspecteront-ils toujours des établissements producteurs, des exploitations agricoles etc. au cours de leurs missions ?

Oui, les visites sur place dans les installations telles que les exploitations agricoles et les établissements de productions seront nécessaires pour vérifier l'application des plans de contrôle ou de la législation particulière par les autorités nationales compétentes.

Les rapports de la Commission seront-ils publiés ?

Les rapports finaux des missions d'inspection et les rapports annuels de la Commission sur la mise en œuvre des plans de contrôle généraux seront publiés sous la forme habituelle sur le site de la Commission: http://ec.europa.eu/food/fs/inspections/index_en.html. Les rapports seront également transmis aux autorités compétentes concernées des États membres ainsi qu'au Parlement européen.

Sanctions & redevances

Pourquoi des sanctions sont-elles introduites ?

La législation communautaire prévoit déjà dans une certaine mesure des sanctions administratives. La législation vétérinaire exige par exemple le retrait du numéro d'agrément si des établissements ne respectent pas les règles d'hygiène alimentaire. L'expérience a toutefois montré que le système actuel de sanctions n'a pas toujours permis de garantir la conformité. Dans de nombreux cas, la possibilité d'appliquer des sanctions pénales en sus des sanctions administratives s'avère nécessaire.

Quelle sera la forme de ces sanctions ?

Deux niveaux de sanctions sont prévus en cas de non-conformité par les opérateurs:

  • des sanctions administratives comme le retrait ou la suspension d'un agrément, la destruction ou le retrait d'un produit du marché, la limitation du champ d'activité ou de l'ampleur des activités,

  • les États membres sont tenus d'imposer des sanctions pénales si des infractions graves à la législation communautaire sur les denrées alimentaires et les aliments pour animaux sont commises intentionnellement ou par négligence grave.

Lorsque la Commission détient la preuve que le système de contrôle d'un État membre est insuffisant, elle peut prendre des mesures particulières en concertation avec les autres États membres au sein du comité permanent ou, dans les cas graves, de sa propre initiative. Ces mesures peuvent englober la suspension de la mise sur le marché de certains aliments pour animaux ou denrées alimentaires, la fixation de conditions particulières ou l'adoption de toute autre mesure conservatoire afin d'assurer la protection de l'environnement, de la santé humaine, animale ou végétale ou du bien-être des animaux. Cette procédure complète la mesure d'urgence établie à l'article 53 du règlement (CEE) n° 178/2002 qui ne s'applique que si des denrées alimentaires ou des aliments pour animaux qui sont susceptibles de constituer un risque sérieux pour la santé humaine, la santé animale ou l'environnement sont mis sur le marché.

Qui appliquera les sanctions ?

Ce sont les autorités compétentes des États membres qui appliqueront les sanctions administratives et pénales. La Commission prendra des mesures conservatoires à l'encontre des États membres le cas échéant, en concertation avec les États membres au sein du comité permanent ou de sa propre initiative dans les cas graves.

Les redevances augmenteront-elles pour financer les contrôles supplémentaires ?

La proposition prévoit que les États membres doivent veiller à ce que des ressources financières adéquates soient disponibles pour l'organisation des contrôles officiels. Conformément au principe de subsidiarité, il appartient aux États membres de déterminer comment respecter cette exigence.

Si les États membres imposent des redevances d'inspection aux exploitants du secteur alimentaire et du secteur de l'alimentation animale, ils devront respecter un certain nombre de critères afin d'éviter par exemple d'imposer des redevances excessives aux petites entreprises. La proposition prévoit en outre que si l'autorité compétente relève un manquement et que ce manquement induit des dépenses supérieures au coût normal de la surveillance de routine, ces dépenses supplémentaires peuvent être réclamées à l'exploitant du secteur de l'alimentation animale ou du secteur alimentaire responsable du manquement.

Système actuel de contrôle pour l'application de la législation communautaire sur les denrées alimentaires et les aliments pour animaux

La Commission dispose principalement de trois instruments pour s'assurer que la législation communautaire est dûment appliquée et respectée. Elle vérifie la transposition de la législation communautaire en droit national par les États membres et analyse les rapports transmis par les États membres et les pays tiers sur l'application de certains aspects de la législation communautaire, tels les programmes nationaux de surveillance des résidus et les contrôles des aliments pour animaux. Il est symptomatique qu'elle procède également à des inspections aussi bien dans les États membres que dans des pays tiers pour vérifier la mise en œuvre et le respect de la législation communautaire par les autorités nationales compétentes.

Au niveau de l'Union, la fonction de contrôle relève principalement de l'Office alimentaire et vétérinaire (OAV) de la Commission, une direction de la DG Santé et protection des consommateurs créée en 1997. Sa principale mission consiste à effectuer des inspections sur le terrain afin d'évaluer les systèmes nationaux de contrôle, à rendre compte des résultats de ces inspections et à assurer le suivi des actions prises par les autorités nationales compétentes à la suite de ses rapports. Les missions d'inspection sont organisées sur une base sectorielle ou thématique et portent sur un domaine particulier de la législation communautaire, par exemple sur certains aspects de la production laitière ou de viande, les résidus, les produits de la pêche, les contrôles relatifs à l'ESB, certains aspects de la santé des plantes, de la santé ou du bien-être des animaux ou de l'hygiène alimentaire en général. Les inspections comprennent le contrôle de la transposition et de la mise en œuvre de la législation en question et de l'efficacité de son application.

Ces dernières années, l'OAV a amélioré ses procédures et méthodes de travail dans plusieurs domaines importants, en ne se focalisant plus sur les normes en vigueur dans les établissements individuels de production mais en évaluant l'efficacité des autorités compétentes dans la mise en œuvre globale des systèmes nationaux de contrôle et principalement dans leur capacité à transposer, mettre en œuvre et appliquer efficacement les normes légales communautaires. Cette approche sera encore plus performante puisque la proposition de règlement met en place des programmes de contrôle nationaux dans la nouvelle structure de contrôles officiels des denrées alimentaires et des aliments pour animaux.


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