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Maßnahmenpaket der Kommission zur Verbesserung der Regulierung und Beaufsichtigung im Bank- und im Versicherungssektor und bei den Investmentfonds - Häufig gestellte Fragen

European Commission - MEMO/03/220   06/11/2003

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MEMO/03/220

Brüssel, den 6. November 2003

Maßnahmenpaket der Kommission zur Verbesserung der Regulierung und Beaufsichtigung im Bank- und im Versicherungssektor und bei den Investmentfonds - Häufig gestellte Fragen

(s. auch IP/03/1507)

Was umfasst dieses Maßnahmenpaket?

Dieses Maßnahmenpaket umfasst sieben Maßnahmen:

  • Einen Richtlinienvorschlag, mit dem sämtliche Verweise auf die bestehenden Ausschüsse in den vorhandenen Rechtsvorschriften für Finanzdienstleistungen ersetzt werden sollen (z. B. in den Bank- und den Versicherungsrichtlinien) und in den Verweise auf den neu einzusetzenden Europäischen Bankenausschuss ("European Banking Committee"/EBC) und den neu einzusetzenden Europäischen Ausschuss für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung ("European Insurance and Occupational Pensions Committee"/EIOPC) sowie den bereits bestehenden Europäischen Wertpapierausschuss ("European Securities Committee"/ESC) aufzunehmen sind. Diese Ausschüsse sollen als Regulierungsausschüsse arbeiten, d.h. sie sollen der Kommission beim Erlass von Durchführungsmaßnahmen behilflich sein, so wie dies unlängst bei den zur Marktmissbrauch-Richtlinie erlassenen der Fall war.

  • Zwei Kommissionsbeschlüsse zur Einsetzung des Europäischen Bankenausschusses ("European Banking Committee"/EBC) und des Europäischen Ausschusses für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung ("European Insurance and Occupational Pensions Committee"/EIOPC) in ihrer Beratungsfunktion, d.h. sie sollen der Kommission generelle Ratschläge zur Politik oder zum Inhalt neuer Vorschläge geben.

  • Zwei Kommissionsbeschlüsse zur Änderung der Beschlüsse von 2001, mit denen der Europäische Wertpapierausschuss ("European Securities Committee"/ESC) und der Ausschuss der europäischen Wertpapierregulierungsbehörden ("Committee of European Securities Regulators"/CESR) eingesetzt wurden, um ihnen nun die Zuständigkeit für die OGAW zu übertragen.

  • Zwei Kommissionsbeschlüsse zur Einsetzung des Ausschusses der europäischen Bankaufsichtsbehörden ("Committee of European Banking Supervisors"/CEBS) zum 1. Januar 2004 und des Ausschusses der europäischen Aufsichtsbehörden für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung ("Committee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors"/ CEIOPS) zum 24. November 2003.

Der Richtlinienvorschlag besteht aus technischen Anpassungen und dehnt die Regulierungsbefugnisse der Kommission in diesen Bereichen in keiner Weise aus.

Die ersten vier Beschlüsse werden ausgesetzt und treten erst dann in Kraft, wenn (und falls) die Richtlinie angenommen ist. Damit soll eine Verdopplung der Ausschüsse und eine Vorwegnahme der Haltungen des Europäischen Parlaments und des Rates vermieden werden.

Sowohl der Rat als auch das Parlament machten im ECOFIN-Rat vom Dezember 2002 bzw. in der Van den Burg-Entschließung vom November 2002 deutlich, dass sie die schnellstmögliche Einsetzung des CEBS und des CEIOPS befürworten. Aus diesem Grunde und in Anbetracht der Dringlichkeit des Maßnahmenpakets als Ganzes sah die Kommission keinen Sinn darin, das Inkrafttreten dieser Maßnahmen zu verzögern.

Dieser MEMO ist im Anhang eine Übersicht angefügt, in der die Auswirkungen der jeweiligen Maßnahmen dargelegt werden.

Warum hat die Vorlage dieses Maßnahmenpakets so lange gedauert?

Dieses Paket umfasst komplexe institutionelle und rechtliche Fragen. Problematisch war vor allem die Existenz der bisherigen Ausschüsse im Banken- und im Versicherungssektor. So bedurfte es erheblicher Anstrengungen, um die neuen Ausschüsse an die bestehenden Strukturen anzupassen, ohne eine rechtliche oder organisatorische Unsicherheit zu schaffen.

Greift die Kommission dem Parlament nun mit der Vorlage dieses Pakets vor?

Die einzige unmittelbare Konsequenz der Annahme dieses Maßnahmenpakets wird in der Einsetzung der Ausschüsse der Aufsichtsbehörden bestehen, d.h. des Ausschusses der europäischen Bankaufsichtsbehörden ("Committee of European Banking Supervisors" /CEBS) und des Ausschusses der europäischen Aufsichtsbehörden für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung ("Committee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors"/ CEIOPS). Sowohl der Rat (in seinen Schlussfolgerungen vom 3.12.2002 des ECOFIN) als auch das Europäische Parlament (in der Van den Burg-Entschließung) haben die Einsetzung der neuen Ausschüsse gefordert. Deshalb ist es von großer Bedeutung, sie baldmöglichst zusammen zu stellen und in Gang zu bringen.

Die Kommission hat sich extrem darum bemüht, das Europäische Parlament zu konsultieren und eine Vorwegnahme seiner Haltung zu vermeiden. Deshalb hat sich die Kommission bewusst dafür entschieden, die Annahme der Beschlüsse zur Einsetzung der Ausschüsse der Regulierungsbehörden (d.h. der EBS und der EIOPC) in ihrer Beratungsfunktion von der Zustimmung sowohl des Parlaments als auch des Rates zur Richtlinie abhängig zu machen, um diese Ausschüsse auch als Regulierungsausschüsse einzusetzen. Darüber hinaus wird die Kommission eng mit dem Parlament zusammenarbeiten, um zu gewährleisten, dass etwaige von ihm vorgebrachte Bedenken weitest möglich ausgeräumt werden.

Warum jetzt weiter voran schreiten, obwohl bei den Wertpapieren noch nicht viele Erfahrungen bestehen?

Die ersten Erfahrungen mit der entsprechenden Ausschussstruktur im Wertpapierbereich waren sehr positiv. Das Beispiel der Wertpapiere zeigt, dass dieses neue Modell des Regulierungsprozesses und der aufsichtlichen Zusammenarbeit zu besseren Finanzdienstleistungsvorschriften und zu einer effizienteren Umsetzung führen kann. Diese positive Bewertung ist Gegenstand des ersten Berichts des unabhängigen interinstitutionellen Überwachungsausschusses ("Independent Inter-institutional Monitoring Committee"/ IIMG). Dieser auf den Netzen zwischen Regulierungs- bzw. Aufsichtsbehörden basierende Ansatz muss nun auf den Bank- und den Versicherungssektor ausgedehnt werden. Damit soll die Konzeption und die Annahme der neuen EU-Rechtsvorschriften für die Kapitaladäquanz und die Solvabilität bei den Versicherungen erleichtert werden.

Warum sind die neuen Ausschüsse so notwendig?

Das derzeitige System ist ineffizient und schlecht auf die Bedürfnisse eines wahrhaft integrierten europäischen Finanzbinnenmarktes abgestimmt. Die vorgeschlagenen Ausschussstrukturen sind der beste Garant für eine kohärente und rigorose Durchsetzung und Umsetzung des EU-Finanzrechts. Vereinbarungen über eine strukturierte Zusammenarbeit zwischen den nationalen zuständigen Behörden werden diese in die Lage versetzen, die Aufsichtspraktiken aufeinander abzustimmen, praktische Vereinbarungen über eine gegenseitige Hilfe in "Echtzeit" zu entwickeln und eine wirksame "peer review" durchzuführen. Mit diesem Maßnahmenpaket werden diese Aufsichtsausschüsse im Bank- und im Versicherungssektor mit mehr oder weniger unmittelbarer Wirkung eingesetzt.

Die vorgeschlagenen Ausschussstrukturen werden ebenfalls - wie im Wertpapiersektor - einen größeren Rückgriff auf Durchführungsbestimmungen ermöglichen. Ergebnis wird ein zweckmäßigeres Format für die EU-Finanzvorschriften sein, denn zum einen wird es Rahmengesetze geben (die auch den Anwendungsbereich definieren sowie die Mandate für die Durchführungsmaßnahmen festlegen), die vom Rat und vom Parlament zu verabschieden sind, und zum anderen wird die Kommission im Einvernehmen mit den entsprechenden neuen Ausschüssen detailliertere technische Maßnahmen definieren. Damit wird die EU in die Lage versetzt, wesentlich rascher und flexibler auf Entwicklungen zu reagieren, denn die detaillierten Durchführungsmaßnahmen sind erforderlichenfalls leichter abzuändern.

Warum ist dies so vordringlich?

Die Umsetzung und rechtliche Durchsetzung, die bereits jetzt vordringliche Anliegen sind, werden in einem Europa der 25 Mitgliedstaaten noch wichtiger werden. Die neuen Mitgliedstaaten haben große Fortschritte bei der Umsetzung der vorhandenen EU-Finanzdienstleistungsvorschriften in ihr jeweiliges nationales Recht gemacht. Ihre erfolgreiche Integration in den Finanzbinnenmarkt wird nun von der wirksamen Umsetzung dieser regulatorischen Sicherungsvorschriften ab der Stunde Null ihres Beitritts abhängen. Ein klarer Beweis ihrer Fähigkeiten und ihres Engagements bei der rechtlichen Umsetzung der EU-Finanzdienstleistungsvorschriften wird das Vertrauen in die aufsichtliche Solidität ihrer Finanzinstitute und in die Transparenz sowie die Integrität ihrer Finanzmärkte fördern.

Marktteilnehmer und Anleger werden folglich eher gewillt sein, Geschäfte mit Partnern aus den neuen Mitgliedstaaten zu tätigen. Auch hier liegt der eigentliche Erfolg in strukturierten Vereinbarungen für eine gegenseitige aufsichtliche Hilfe und Zusammenarbeit begründet. Die Präsenz der Vertreter der Aufsichtsbehörden aus den neuen Mitgliedstaaten in dem neu zu schaffenden Netz der Regulierungsbehörden wird ein rasches Aufdecken von Problemen und ggf. schnelle Abhilfemaßnahmen erleichtern. Die Vertreter der Aufsichtsbehörden aus den neuen Mitgliedstaaten werden Gelegenheit haben, etablierte Wohlverhaltenspraktiken zu analysieren und darzulegen, wie die Ansätze u.U. an ihre sich weiter entwickelnden Finanzsysteme anzupassen sind.

Wäre diese Initiative im Falle einer neuen Verfassung irrelevant?

Nein. Die meisten Aspekte (einschließlich der Ausschüsse der Aufsichtsbehörden CEBS und CEIOPS) behalten ihre Gültigkeit, selbst wenn der Entwurf des Europäischen Vertrages in der in der vom Europäischen Konvent veröffentlichten Form angenommen wird. Auf jeden Fall wird es einige Jahre dauern, bevor die neue Verfassung in Kraft tritt.

Warum wird nicht auf die Belegenheit der Ausschüsse Bezug genommen?

Die neuen Ausschüsse der Aufsichtsbehörden und ihre Sekretariate werden von der Kommission unabhängig sein (letztere wird lediglich einen Beobachterstatus inne haben). Folglich obliegt es den Mitgliedern dieser Ausschüsse, über Ressourcen, Arbeitsmethoden und Ort ihres Sitzes zu befinden. Die Frage der örtlichen Belegenheit ist also auch von den Ausschüssen zu regeln.

Welches ist der politische Kontext dieser Beschlüsse?

Die Kommission hat einen Aktionsplan für Finanzdienstleistungen (s. IP/99/327) angenommen, in dem eine Reihe von Maßnahmen festgeschrieben sind, die für die Schaffung eines europäischen Finanzbinnenmarktes unerlässlich sind. Auf dem Europäischen Rat von Lissabon im März 2000 und auf dem Europäischen Rat von Stockholm im März 2001 haben die europäischen Staats- und Regierungschefs eine vollständige Umsetzung dieses Aktionsplans bis 2005 gefordert.

Trotz dieser Maßnahmen wurde - zunächst im Wertpapiersektor, anschließend aber auch in den anderen Finanzdienstleistungssektoren - immer klarer, dass die Ausschussstruktur im Bereich der Finanzdienstleistungen als solche immer mehr unter Druck steht und in Zukunft auch noch stehen wird, besonders wenn sie den neuen auf sie zukommenden Aufgaben gerecht werden muss.

Dies zeichnete sich wie erwähnt zunächst im Wertpapiersektor ab. Infolgedessen richtete der Rat im Juli 2000 den Ausschuss der Weisen über die Regulierung der europäischen Wertpapiermärkte ein, der Vorschläge dafür vorlegte, wie der Regulierungsprozess bei den europäischen Wertpapierrechtsvorschriften flexibler, effizienter und transparenter gestaltet werden kann. Im Lichte der Empfehlungen des Ausschusses der Weisen wurde am 6. Juni 2001 der Ausschuss der europäischen Wertpapierregulierungsbehörden ("Committee of European Securities Regulators"/ CESR) mittels eines Beschlusses der Kommission eingesetzt, der die Kommission in technischen Fragen beraten sollte. Am gleichen Tag wurde - ebenfalls mittels eines Beschlusses der Kommission - der Europäische Wertpapierausschuss ("European Securities Committee"/ESC) als Beratungsausschuss eingesetzt.

Die Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates 2003/6/EG über Marktmissbrauch vom 28. Januar 2003 (s. IP/02/1789) sieht vor, dass der ESC auch eine Regulierungsfunktion erhält, um die Kommission bei der Annahme von Durchführungsmaßnahmen zu unterstützen.

Als Reaktion auf den oben erwähnten Druck forderte der Rat im April 2002 eine Überdenkung der Art und Weise, wie die Ausschussstruktur im Bereich der Finanzdienstleistungen weiter verbessert werden kann. Auf der Grundlage dieser Überlegungen forderte der Rat die Kommission am 3. Dezember 2002 auf, die auf den Wertpapiersektor angewandte Ausschussstruktur auch auf den Bank- und den Versicherungssektor sowie auf die OGAW (s. MEMO/02/280) auszudehnen. Insbesondere ersuchte der Rat die Kommission, so "rasch wie möglich" neue Ausschüsse für jeden Sektor per Beschluss der Kommission einzusetzen.

Unabhängig davon billigte das Europäische Parlament am 21. November 2002 einen aus eigener Initiative erstellten Bericht über Beaufsichtigung in der Europäischen Union. In seiner Entschließung unterstrich es mit Nachdruck, dass nicht nur die Vorschriften, sondern auch die Umsetzung und die Aufsichtspraktiken kohärent sein müssen. Ferner wurde eine Institutionalisierung des regelmäßigen Dialogs zwischen den Aufsichtsbehörden auf europäischer Ebene mittels der Einsetzung des CESR begrüßt und der Hoffnung Ausdruck verliehen, eine solche Ausweitung des Dialogs würde tatsächlich zu einer kohärenteren Umsetzung und rechtlichen Durchsetzung der Aufsichtsvorschriften in der EU führen. In einer anderen Entschließung (B5-0578/2002) über Finanzregulierung, -aufsicht und -stabilität stellte das Europäische Parlament allerdings die Dringlichkeit der Umwälzung der Ausschussstruktur in Frage.

Wie kann ein solch komplexes Paket die Struktur der Finanzdienstleistungen vereinfachen?

Das Paket ist deshalb komplex, weil bereits durch Ratsrichtlinien eingesetzte Ausschüsse bestehen und es institutionelle und rechtliche Präzedenzfälle gibt. Der globale Effekt wird jedoch in einer Vereinfachung und Verbesserung des Beschlussfassungsprozesses und der Umsetzung bestehen.

Werden der EBC und der EIOPC mit neuen Befugnissen ausgestattet?

Nein. Die Richtlinie und die Beschlüsse sind rein technischer Art und schaffen keine neuen Befugnisse.

Warum können die jetzigen Ausschüsse nicht weiter bestehen?

Eine Reform der Versicherungsausschüsse stand ohnehin an, um die Rückversicherung und die betriebliche Altersversorgung abzudecken. Der EBC und der EIOPC werden sich anders zusammensetzen als der bisherige Beratende Bankenausschuss (BAC) und der jetzige Versicherungsausschuss (IC), denn die Aufsichtsbehörden werden dort nicht mehr vertreten sein. Überdies wird die Kommission den Vorsitz des EBC innehaben (bisher war es im BAC ein Mitgliedstaat).

Anhang:

Übersicht über die Funktionsweise des neuen Maßnahmenpakets

    Übersicht: kombinierter Effekt des neuen Pakets

Wertpapiere (einschließlich OGAW)

BankenVersicherungen & Betriebliche Altersversorgung
Regulierungs-ausschussESC (European Securities Committee) in Beratungs- & RegulierungsfunktionEBC (European Banking Committee) in Beratungs- & RegulierungsfunktionEIOPC (European Insurance & Occupational Pensions Committee) in Beratungs- & Regulierungsfunktion
Ausschuss der Aufsichts-behördenCESR (Committee of European Securities Regulators) in BeratungsfunktionCEBS (Committee of European Banking Supervisors) in BeratungsfunktionCEIOPS (Committee of European Insurance & Occupational Pensions Supervisors) in Beratungsfunktion

Einzelne Betrachtung:

    i) Zwei Kommissionsbeschlüsse zur Einsetzung neuer Ausschüsse der Aufsichtsbehörden:

Ausschuss der Aufsichts-behörden

CEBS in Beratungsfunktion CEIOPS in Beratungsfunktion

ii) Änderungsrichtlinie des EP und des Rates:

Regulierungs-ausschuss

ESC in Regulierungsfunktion EBC in Regulierungsfunktion EIOPC in Regulierungsfunktion

(BAC, IC und OGAW-Kontaktausschuss aufgehoben)

    iii) Zwei Kommissionsbeschlüsse zur Einsetzung neuer Ausschüsse in Beratungsfunktion:

Regulierungs-ausschuss

EBC in Beratungsfunktion EIOPC in Beratungsfunktion

iv) Zwei Kommissionsbeschlüsse zur Änderung der ESC- und CESR-Beschlüsse zwecks Einbeziehung der OGAW

Regulierungs-ausschuss

ESC in Beratungsfunktion
Ausschuss der Aufsichts-behörden CESR in Beratungsfunktion

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