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Protocolo de Quioto

Commission Européenne - MEMO/03/154   23/07/2003

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MEMO/03/154

Bruxelas, 23 Julho de 2003

Protocolo de Quioto

O que é o Protocolo de Quioto?

A Convenção-Quadro das Nações Unidas relativa às Alterações Climáticas (UNFCCC) e o seu Protocolo de Quioto constituem o único enquadramento internacional para combate às alterações climáticas1.

A UNFCCC, a primeira medida internacional para tratar deste problema, foi aprovada em Maio de 1992 e entrou em vigor em Março de 1994. Esta convenção obriga todos os seus signatários a estabelecer programas nacionais de redução das emissões de gases com efeito de estufa e a apresentar relatórios regulares, exigindo também que os países signatários industrializados2, por oposição aos países em desenvolvimento, estabilizem até 2000 as suas emissões de gases com efeito de estufa aos níveis de 1990. Este objectivo não é, todavia, vinculativo.

Ao diferenciar entre países industrializados e em desenvolvimento, a UNFCCC reconhece que os países industrializados são responsáveis pela maior parte das emissões de gases com efeito de estufa e têm capacidade institucional e financeira para as reduzir. As Partes reúnem anualmente para analisar os progressos verificados e debater outras medidas e foram criados vários mecanismos globais de monitorização e comunicação para acompanhar a situação em termos de emissões de gases com efeito de estufa.

Em 1994 foi largamente reconhecido que os compromissos iniciais da UNFCCC não seriam suficientes para suster o aumento global das emissões de gases com efeito de estufa. Em 11 de Dezembro de 1997, os Governos deram mais um passo e aprovaram um protocolo à UNFCCC na cidade japonesa de Quioto. Com base na UNFCCC, o Protocolo de Quioto estabelece limites juridicamente vinculativos para as emissões de gases com efeito de estufa em países industrializados e prevê mecanismos de implementação inovadores baseados no mercado com vista a manter os custos da contenção das emissões a um nível tão baixo quanto possível.

Ao abrigo do Protocolo de Quioto, os países industrializados devem reduzir as suas emissões de seis gases com efeito de estufa (CO2, que é o mais importante, metano, óxido nitroso, hidrofluorcarbonetos, perfluorcarbonetos e hexafluoreto de enxofre) em média de 5,2% relativamente aos níveis de 1990 durante o primeiro «período de cumprimento» de 2008 a 2012. Não são fixados objectivos em matéria de emissões para os países em desenvolvimento.

Foi escolhido um período de cumprimento de cinco anos, em lugar de um ano-alvo único, a fim de diluir as flutuações anuais de emissões decorrentes de factores incontroláveis, como as condições climatéricas. As negociações para um segundo período de cumprimento após 2012, ao abrigo do Protocolo de Quioto, deverão ter início em 2005.

Os compromissos serão juridicamente vinculativos a partir do momento da entrada em vigor do Protocolo de Quioto. As regras de entrada em vigor exigem que o Protocolo seja ratificado por um número mínimo de 55 Partes à UNFCCC e que entre esses países se contem os países industrializados (países do anexo I), que representavam cerca de 55% das emissões de CO2 em 1990. Até à data, o Protocolo de Quioto foi ratificado por 111 países, pelo que o primeiro limiar já foi atingido. Todavia, entre estes, os países do anexo I representam apenas 44,2% das emissões de CO2 (a percentagem da UE é 24,2%)3.

Há cinco países do anexo I que ainda não ratificaram o Protocolo: a Áustria, o Liechtenstein, o Mónaco, a Rússia e os Estados Unidos da América. Todavia, apenas a ratificação pela Rússia, responsável por 17,4% das emissões globais de CO2 em 1990, ou pelos Estados Unidos, responsável por 36,1%, fará a diferença, dado que os três outros países em conjunto representam apenas 2,1%. Após a retirada dos Estados Unidos do Protocolo de Quioto no início de 2001, a Rússia tem actualmente nas suas mãos a chave que permitirá a entrada em vigor do Protocolo. A Rússia anunciou que procederá à respectiva ratificação em breve.

Após a aprovação do Protocolo de Quioto, prosseguiram as negociações sobre a definição pormenorizada dos mecanismos nele previstos e sobre as regras de implementação. As negociações finais terminaram nos Acordos de Marraquexe de 2001. A UE desempenhou um papel importante na conclusão com sucesso das negociações do Protocolo de Quioto, em especial após a retirada dos EUA.

Progressos na implementação do Protocolo de Quioto na UE

Ao abrigo do Protocolo de Quioto, a UE comprometeu-se a reduzir em 8% as suas emissões de gases com efeito de estufa durante o primeiro período de cumprimento de 2008 a 2012. Este objectivo é partilhado entre os Estados-Membros ao abrigo de um acordo de partilha de encargos, que estabelece objectivos individuais de emissões para cada Estado-Membro4. Em 31 de Maio de 2002, o Protocolo de Quioto foi ratificado pela UE e por todos os seus Estados-Membros.

Análises económicas do Protocolo de Quioto e suas implicações para a UE mostram que os custos globais de conformidade são difíceis de estimar e podem variar substancialmente em função de um grande número de factores. Caso seja dada a máxima prioridade a políticas economicamente eficazes, estima-se que os custos de conformidade para a economia da UE serão de cerca de 0,6% do PIB ou 3,7 mil milhões de euros anualmente entre 2008 e 2012.

O Protocolo de Quioto foi ratificado pelos dez países cuja adesão à UE está prevista para Maio de 2004, tendo estes países os seus próprios objectivos de Quioto fixados entre 6% e 8%. O objectivo da UE de 8% inclui apenas os actuais 15 Estados-Membros e tal não será alterado após o alargamento.

A UE cumpriu os seus compromissos ao abrigo da UNFCCC de estabilização, até 2000, das suas emissões de gases com efeito de estufa aos níveis de 1990, tendo apresentado uma redução das suas emissões de 3,3% entre 1990 e 2000. Esta redução significa também que a UE progrediu no sentido do cumprimento do seu objectivo de redução de 8% das emissões ao abrigo do Protocolo de Quioto. Todavia, as emissões aumentaram 0,3% entre 1999 e 2000 e 1% entre 2000 e 2001. Em consequência, em 2001, o último ano dos dados disponíveis, as emissões de gases com efeitos de estufa da UE mantiveram-se a um nível 2,3% inferior ao de 1990.

Uma parte considerável dos progressos iniciais deveu-se a grandes cortes nas emissões na Alemanha (de 18,3%, estimando-se que cerca de metade resultou da restruturação económica da ex-Alemanha de Leste) e no Reino Unido (de 12%, devendo-se uma parte à passagem do carvão para o gás), bem como no Luxemburgo (de 44,2%, grande parte resultante da restruturação da indústria do aço). Dez dos 15 Estados-Membros estão longe do caminho a seguir para satisfazer as suas obrigações ao abrigo do acordo de partilha de encargos da UE (ver o anexo para mais informações).

Em termos de sectores, verificou-se desde 1990 uma redução nas indústrias transformadoras, no sector da energia (electricidade e produção de calor) e em pequenas instalações de combustão, incluindo no sector doméstico. Em contraste, verificou-se uma aumento das emissões de CO2 provenientes dos transportes de 18% entre 1990 e 2000, as quais representam 21% das emissões totais de gases com efeito de estufa.

Estes dados mostram que é ainda necessário que a UE e os seus Estados-Membros desenvolvam esforços significativos com vista a satisfazer as obrigações assumidas no âmbito do Protocolo de Quioto. Espera-se que o sistema da UE de comércio de emissões desempenhe um papel importante no sentido de levar para o bom caminho os Estados-Membros da UE com um menor desempenho neste domínio.

Mecanismos flexíveis do Protocolo de Quioto baseados no mercado

O Protocolo de Quioto prevê três “mecanismos flexíveis” baseados no mercado: o comércio de emissões, a implementação conjunta e o mecanismo de desenvolvimento limpo. Estes destinam-se a permitir aos países industrializados a satisfação dos seus objectivos através da transacção de direitos de emissão entre si e da obtenção de créditos decorrentes da realização de projectos de contenção de emissões no estrangeiro. A implementação conjunta diz respeito a projectos em países com objectivos de emissões fixados e o mecanismo de desenvolvimento limpo diz respeito a projectos em países em desenvolvimento sem objectivos fixados.

O fundamento subjacente a estes três mecanismos é que as emissões de gases com efeito de estufa constituem um problema global, sendo de menor importância o local em que se obtêm essas reduções. Deste modo, é possível obter reduções onde os custos são mais baixos, pelo menos na fase inicial de combate às alterações climáticas.

Foram estabelecidas regras pormenorizadas e estruturas de supervisão para garantir que não se verifiquem abusos na utilização destes mecanismos.

Comércio de emissões

Embora a implementação destes três mecanismos flexíveis a nível internacional só seja possível depois da entrada em vigor do Protocolo de Quioto, a UE está já a avançar com o seu sistema interno de comércio de emissões. A directiva sobre esta matéria foi aprovada pelo Parlamento Europeu em 2 de Julho de 2003. Dado que o Conselho já chegara a uma posição comum, a directiva será aprovada como uma formalidade sem discussão numa das suas próximas reuniões do Conselho. O comércio de emissões terá início em 2005 e abrangerá os Estados-Membros da União Europeia alargada. O regime da UE será o primeiro regime multinacional de comércio de emissões no mundo e é considerado um precursor do regime internacional de comércio de emissões ao abrigo do Protocolo de Quioto.

No âmbito do regime de comércio de emissões da UE, os respectivos Estados-Membros estabelecerão limites para as emissões de CO2 provenientes de empresas que sejam grandes consumidoras de energia (aproximadamente 10 000 instalações siderúrgicas, centrais eléctricas, refinarias de petróleo, fábricas de papel e instalações de fabrico de vidro e cimento), atribuindo licenças sobre a quantidade de CO2 que essas empresas estão autorizada a emitir. As reduções abaixo dos limites fixados serão negociáveis. As empresas que obtenham reduções podem vendê-las a empresas que tenham problemas em manter-se dentro dos limites ou para as quais as medidas de redução de emissões sejam demasiado onerosas em comparação com o custo de licenças de emissão. Qualquer empresa poderá também aumentar as suas emissões para além do nível da licença que foi atribuída adquirindo mais licenças no mercado.

Este regime induzirá as empresas a proceder a cortes de emissões quando estes forem mais baratos, garantindo assim que as reduções sejam obtidas ao menor custo possível para a economia e com promoção da inovação.

Estima-se que as empresas que participam actualmente no regime representem perto de metade das emissões totais de CO2 da UE. Mais tarde poderão ser incluídos outros sectores, como os produtores de alumínio, a indústria química e o sector dos transportes.

Os Estados-Membros da UE devem agora preparar os seus planos nacionais de atribuição, fixando as licenças a atribuir a cada sector e empresa. Os planos devem ser apresentados à Comissão até Abril de 2004.

A UE exprimiu também a sua disponibilidade para ligar o regime da UE a regimes de comércio de emissões noutros países que ratificaram o Protocolo de Quioto.

Implementação Conjunta e Mecanismo de Desenvolvimento Limpo

No âmbito do Protocolo de Quioto, a Implementação Conjunta (IC) e o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) permitirão aos países industrializados cumprir parte dos seus compromissos de redução de emissões através da realização de projectos de redução de emissões no estrangeiro e da contagem em seu favor das reduções assim obtidas em termos de cumprimento dos seus próprios compromissos.

A IC permitirá a realização de projectos noutros países industrializados com objectivos fixados ao abrigo do Protocolo de Quioto, enquanto o MDL aplicar-se-á a países sem objectivos fixados, ou seja, países em desenvolvimento. Uma condição para a atribuição de créditos relativos às reduções obtidas é que os projectos resultem em benefícios reais, mensuráveis e a longo prazo em termos de alterações climáticas.

Com base nestas disposições e no sistema de comércio de emissões da UE, a Comissão adoptou, em 16 de Julho, uma proposta que liga os créditos provenientes de projectos da IC e do MDL com o sistema de comércio de emissões. De acordo com esta proposta, será permitido às empresas europeias abrangidas pelo sistema de comércio de emissões da UE converter os créditos obtidos em projectos da IC e do MDL para utilização no cumprimento dos seus compromissos ao abrigo do sistema de comércio de emissões (Será permitido aos Governos utilizar créditos de projectos da IC e do MDL para cumprimento dos seus compromissos ao abrigo do Protocolo de Quioto durante o primeiro período de cumprimento de 2008-2012, partindo do princípio que o Protocolo entra em vigor).

Os motivos subjacentes à IC e ao MDL são semelhantes aos subjacentes ao comércio de emissões: não importa o local onda as reduções de emissões são obtidas, dado que as alterações climáticas são um problema global. O importante é que essas reduções sejam obtidas da forma mais eficiente em termos de custos. Estima-se que a ligação dos créditos de projectos ao sistema de comércio de emissões permitirá uma redução de cerca de um quarto dos custos anuais de conformidade das empresas abrangidas pelo regime, incluindo empresas nos dez países em fase de adesão. A IC e o MDL permitirão também a transferência de tecnologias compatíveis com o ambiente para países com economias em transição (IC) e para países em desenvolvimento (MDL), o que as ajudará a entrar numa via de desenvolvimento sustentável.

A proposta da Comissão toma em consideração a obrigação de as Partes ao Protocolo de Quioto atingirem uma percentagem significativa dos seus objectivos de Quioto através de reduções de emissões na União Europeia, de modo a que a utilização dos mecanismos flexíveis de Quioto constitua um complemento às acções nacionais. Em consequência, prevê-se que seja efectuada uma revisão quando se verificar a entrada no regime de comércio de emissões de créditos de projectos da IC e do MDL equivalentes a 6% da quantidade total de licenças atribuídas para o período de transação de 2008-2012. Se e quando efectuada, essa revisão estudará a fixação de um limite para os créditos que podem ser convertidos durante a parte restante do período de transacção em causa.

A proposta exclui os projectos nucleares, em consonância com as regras do Protocolo de Quioto, e os “sumidouros de carbono”. A questão dos sumidouros de carbono plantação de florestas para absorver o CO2 tem sido controversa a nível das Nações Unidas, dado que estes não levam à transferência de tecnologias e são inerentemente temporários e reversíveis e dado se manter a incerteza sobre os efeitos da remoção de emissões por sumidouros de carbono. Além disso, não foram ainda concluídas as negociações internacionais sobre os tipos de projectos florestais que seriam aceitáveis para os governos.

O Protocolo de Quioto e a UE

O combate às alterações climáticas constitui um dos principais compromissos no âmbito da estratégia de desenvolvimento sustentável da UE, conforme sancionada pelo Conselho Europeu de Gotemburgo em 2001, que também reafirmou o empenhamento da UE no cumprimento do seu objectivo ao abrigo do Protocolo de Quioto. O Conselho Europeu de Bruxelas de 20/21 de Março de 2003 convidou os Estados-Membros a acelerar os progressos no sentido da satisfação dos objectivos do Protocolo de Quioto. As alterações climáticas são também um dos quatro domínios prioritários do 6º Programa de Acção em matéria de Ambiente da Comunidade, que apela para uma implementação plena do Protocolo de Quioto como um primeiro passo para atingir o objectivo a longo prazo de uma redução das emissões de 70%5.

A espinha dorsal das acções da Comissão para implementação do Protocolo de Quioto é o “Programa Europeu para as Alterações Climáticas” (EECP), lançado em Março de 2000. O objectivo do ECCP é identificar e desenvolver, em conjunto com todos os interessados relevantes, medidas economicamente eficientes que ajudem a UE a atingir o seu objectivo de Quioto de 8%, complementando os esforços desenvolvidos pelos Estados-Membros. Desde o lançamento do ECCP que mais de 200 partes interessadas participam em onze grupos de trabalho diferentes.

Os resultados do Segundo Relatório de Progressos do ECCP, publicado em Abril de 2003, sugere que existem muitas medidas economicamente eficientes para satisfazer o objectivo de Quioto da UE6. Foram identificadas quarenta e duas potenciais medidas de redução de emissões a um custo inferior a 20 euros por tonelada de equivalente de dióxido de carbono, com um potencial total de redução de emissões de até 700 milhões de toneladas de equivalente de CO2. Estima-se que a redução de emissões necessária para atingir o objectivo de Quioto da UE é de cerca de 340 mil milhões de toneladas de CO2.

Embora o regime de comércio de emissões seja a medida com maior potencial, o Conselho e o Parlamento Europeu adoptaram várias outras iniciativas, como a legislação para promoção das energias renováveis na produção de electricidade e dos biocombustíveis no transporte rodoviário, bem como legislação sobre a eficiência energética dos edifícios. A Comissão propôs outras medidas, como a directiva que liga a IC/MDL ao sistema de comércio de emissões da UE e uma directiva relativa à promoção da produção combinada de calor e electricidade. Estão a ser desenvolvidas outras propostas, por exemplo legislação sobre a regulamentação de gases fluorados. A Comissão Europeia negociou também um acordo com todos os fabricantes de automóveis europeus, japoneses e coreanos no sentido de procederem, até 2008/2009, a uma redução das emissões de CO2 dos novos automóveis da ordem de 25% relativamente aos valores de 1995.

Mas até mesmo as iniciativas já adoptadas precisam ainda de ser implementadas, pelo que falta ver até que ponto é que estas contribuirão para conter as emissões na prática. As avaliações de impacto baseiam-se sempre em muitos pressupostos e variáveis, pelo que a realização de todo o potencial de uma medida depende de uma vasta gama de factores.

Impactos das alterações climáticas

Segundo o Terceiro Relatório de Avaliação do Painel Intergovernamental sobre Alterações Climáticas (IPPC), que reúne os maiores peritos mundiais neste domínio, prevê-se que a temperatura média à superfície da Terra aumentará entre 1,4 e 5,8º C de 1990 a 2100, caso se mantenham as condições actuais, e prevê-se que o nível do mar subirá entre 9 e 88 centímetros no mesmo período. Se nada for feito para reduzir estas alterações, estas terão consequências importantes no ecossistema e nas nossas economias.

Estas consequências incluirão deslocações geográficas na distribuição das diferentes espécies e/ou extinção de espécies. As alterações nos regimes de pluviosidade produzirão tensões nos recursos hídricos em muitas regiões, que por seu lado afectarão simultaneamente o aprovisionamento de água potável e a irrigação. As inundações e os fenómenos meteorológicos extremos tornar-se-ão mais frequentes, com os custos económicos e sofrimento humano já bem conhecidos. As estações quentes tornar-se-ão mais secas na maior parte das regiões continentais de latitude média, aumentando a frequência de secas e a degradação dos solos. Tal facto será particularmente grave em áreas em que a degradação dos solos, a desertificação e as secas já são grandes. Os países em desenvolvimento serão especialmente afectados e as doenças tropicais atingirão áreas geográficas mais vastas. Em termos globais, a década de 1990 foi a década mais quente desde 1861.

    1 Para obter informações pormenorizadas sobre a UNFCCC e o Protocolo de Quioto é favor consultar o sítio

     http://unfccc.int

    2 A UNFCCC divide os países em dois grupos principais: Em 1 de Julho de 2002, o anexo I à Convenção enumerava 40 países industrializados, entre os 186 países Partes à Convenção, sendo os restantes 146 considerados como países não inscritos no anexo I. Os países inscritos no anexo I incluem 24 países industrializados relativamente ricos que eram membros da Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económico (OCDE) em 1992, os 15 Estados-Membros da UE e 11 países com economias em transição para uma economia de mercado, incluindo a Rússia.

    3 Ver http://unfccc.int/resource/kpthermo_if.html.

    4 Decisão 2002/358/CEE do Conselho, de 25 de Abril de 2002

    5 Decisão 1600/2002/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 22 de Julho de 2002.

    6 Second ECCP Progress Report - "Can we meet our Kyoto targets?", Abril de 2003.

Anexo

Os dados e quadros a seguir apresentados fornecem pormenores, relativamente a cada Estado-Membro e à UE no seu conjunto, sobre as tendências nas emissões de seis gases com efeito de estufa até 2001. Não estão abrangidas as emissões decorrentes da aviação e navegação internacionais e as emissões decorrentes de emissões/remoções ligadas à reafectação dos solos e à silvicultura.

Figura 1: Emissões totais de gases com efeito de estufa da UE em relação ao objectivo de Quioto

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Quadro 1: Tendências das emissões de gases com efeito de estufa e objectivos do Protocolo de Quioto para 2008-2012

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    (1) O ano de referência para CO2, CH4 e N2O é 1990; para gases fluorados é utilizado o ano de 1995 como ano de referência, conforme previsto no Protocolo de Quioto. Tal reflecte a preferência da maior parte dos Estados-Membros.

    (2) Relativamente à Dinamarca, são apresentados entre parêntesis os dados que reflectem ajustamentos realizados em 1990 para o comércio de electricidade (importação e exportação) e para variações de temperatura. Esta metodologia é utilizada pela Dinamarca para acompanhar os progressos no sentido do cumprimento do seu objectivo nacional ao abrigo do acordo de partilha de encargos da UE. No cálculo das emissões totais da UE utilizaram-se dados não ajustados sobre as emissões dinamarquesas.


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