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MEMO/03/154

Bruselas, 23 de julio de 2003

Protocolo de kioto

¿Qué es el Protocolo de Kioto?

La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y su Protocolo de Kioto constituyen el único marco internacional para luchar contra el cambio climático1.

La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, la primera medida internacional para tratar el problema, se adoptó en mayo de 1992 y entró en vigor en marzo de 1994. Obliga a todos sus signatarios a establecer programas nacionales de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero y a presentar informes periódicos, además de exigir a los países signatarios industrializados2, aunque no a los países en vías de desarrollo, que estabilicen sus emisiones de gases de efecto invernadero en los niveles de 1990 para el año 2000. Sin embargo, este objetivo no es vinculante.

Al distinguir entre países industrializados y países en vías de desarrollo, la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático reconoce que los países industrializados son responsables de la mayoría de las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero y también que poseen las capacidades institucionales y financieras para reducirlos. Las Partes se reúnen anualmente para comprobar los avances y debatir otras medidas. Existen asimismo varios mecanismos mundiales de control e información para vigilar las emisiones de gases de efecto invernadero.

Ya se reconoció en 1994 que los compromisos iniciales de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático no bastarían para atajar el aumento mundial de las emisiones de gases de efecto invernadero. El 11 de diciembre de 1997, los Gobiernos dieron un paso más y adoptaron un protocolo anejo de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático en la ciudad japonesa de Kioto. Partiendo de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, el Protocolo de Kioto establece unos límites jurídicamente vinculantes a las emisiones de gases de efecto invernadero en los países industrializados y contempla mecanismos de ejecución innovadores basados en el mercado cuyo objeto es mantener bajos los costes de poner límite a las emisiones.

Conforme al Protocolo de Kioto, los países industrializados tienen que reducir las emisiones de seis gases de efecto invernadero (CO2, -el más importante-, metano, óxido nitroso, hidrofluorocarburos, perfluorocarburos y hexafluoro de azufre) en un 5,2% como media por debajo de los niveles de 1990 durante el primer «período de compromiso» de 2008 a 2012. No se han fijado objetivos de emisión para los países en vías de desarrollo.

Se eligió un período de compromiso de un lustro en vez de un solo año para allanar las fluctuaciones anuales de las emisiones debidas a factores incontrolables como el tiempo atmosférico. Las negociaciones internacionales sobre un segundo período de compromiso conforme al Protocolo de Kioto después de 2012 deben entablarse en 2005.

Los compromisos se convertirán en jurídicamente vinculantes una vez que entre en vigor el Protocolo de Kioto. Las normas sobre la entrada en vigor exigen que por lo menos 55 Partes en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático ratifiquen el Protocolo, incluyendo los países industrializados (países del anexo I) responsables de al menos un 55% de las emisiones de CO2 en 1990, Hasta ahora, 111 países han ratificado el Protocolo de Kioto, de modo que se ha alcanzado el primer umbral. Sin embargo, los países del anexo I que se cuentan entre ellos sólo suman el 44,2% de las emisiones de CO2 3 (el porcentaje de la UE alcanza el 24,2%).

Cinco países del anexo I no han ratificado todavía el Protocolo: Australia, Liechtenstein, Mónaco, Rusia y los Estados Unidos. Pero sólo su ratificación por Rusia, responsable del 17,4% de las emisiones mundiales de CO2 de 1990, o los EE.UU., responsables del 36,1%, puede inclinar la balanza, pues los otros tres no suman juntos más que el 2,1%. Después de que los Estados Unidos se retiraran del Protocolo de Kioto a principios de 2001, depende de Rusia la entrada en vigor del Protocolo. Ha anunciado que lo ratificará pronto.

Después de la adopción del Protocolo de Kioto, siguieron las negociaciones sobre los detalles de los mecanismos que contempla y sobre las reglas de aplicación. Las negociaciones finales concluyeron con la celebración de los Acuerdos de Marrakech en 2001. La UE desempeñó un papel importante en este éxito de las negociaciones sobre el Protocolo de Kioto, especialmente después de la retirada de los EE.UU.

Avances registrados en la ejecución del Protocolo de Kioto en la UE

Conforme al Protocolo de Kioto, la UE se ha comprometido a reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero en un 8% durante el primer período de compromiso comprendido entre 2008 y 2012. Los Estados miembros comparten este objetivo con arreglo a un acuerdo jurídicamente vinculante de reparto de la carga, que fija objetivos individuales de emisión para cada Estado miembro4. El 31 de mayo de 2002, la UE y todos sus Estados miembros ratificaron el Protocolo de Kioto.

Los análisis económicos del Protocolo de Kioto y de sus implicaciones para la UE indican que los costes globales de cumplimiento son difíciles de calcular y pueden variar considerablemente, dependiendo de una serie de factores.

A condición de que se dé total prioridad a unas políticas eficaces y poco costosas, se estima que el cumplimiento costará anualmente a la economía de la UE alrededor del 0,06% del PIB o 3700 millones de euros entre 2008 y 2012.

Los diez países candidatos a la adhesión a la UE en mayo de 2004 han ratificado todos el Protocolo de Kioto y tienen sus propios objetivos de Kioto que varían entre el 6% y el 8%. El objetivo de la UE del 8% sólo afecta a los 15 Estados miembros actuales, lo que no cambiará con la ampliación.

La UE cumplió su compromiso conforme a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático de estabilizar sus emisiones de gases de efecto invernadero en los niveles de 1990 en 2000 al reducir sus emisiones en un 3,3% entre 1990 y 2000. Esta reducción también significa que la UE registró progresos hacia el cumplimiento de su objetivo de Kioto de reducir sus emisiones en un 8%. Sin embargo, las emisiones aumentaron un 0,3% entre 1999 y 2000 y un 1% entre 2000 y 2001, de manera que en 2001, el último año del que se disponen cifras, las emisiones del gases de efecto invernadero de la UE fueron un 2,3% inferiores a las de 1990.

Un porcentaje considerable del progreso inicial se debió a amplios recortes de las emisiones en Alemania (un 18,3% menos; la mitad de esta cifra se atribuye a la reestructuración económica en la antigua Alemania Oriental) y el Reino Unido (un 12% menos, en parte gracias a la transición del carbón al gas) y Luxemburgo (un 44,2% menos, sobre todo a resultas de la reestructuración de la industria del acero). Diez de los quince Estados miembros están muy avanzados en lo que se refiere al cumplimiento de sus compromisos en virtud del acuerdo comunitario de reparto de la carga. (Véase el anexo para más información).

Por sectores, las emisiones se han reducido desde 1990 en las industrias manufactureras, en el sector de la energía (producción de electricidad y calor) y en las instalaciones de combustión pequeñas, incluidos los hogares. Por el contrario, las emisiones de CO2 del transporte aumentaron un 18% entre 1990 y 2000, sumando un porcentaje del 21% de las emisiones totales de gases de efecto invernadero.

Estas cifras demuestran que la UE y sus Estados miembros deben seguir trabajando para cumplir sus compromisos conforme al Protocolo de Kioto. Está previsto que el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión desempeñe un papel importante a la hora de llevar al buen camino a los Estados miembros de la UE con un comportamiento menos satisfactorio al respecto.

Mecanismos flexibles de Kioto basados en el mercado

El Protocolo de Kioto contempla tres «mecanismos flexibles» basados en el mercado: el comercio de derechos de emisión, la aplicación conjunta y el mecanismo para un desarrollo limpio, que deberían facilitar a los países industrializados cumplir sus objetivos mediante el comercio de derechos de emisión entre ellos y la obtención de créditos para proyectos de limitación de las emisiones en el extranjero. La aplicación conjunta se refiere a proyectos en países que también tienen objetivos de emisión y el mecanismo para un desarrollo limpio, a proyectos en los países en vías de desarrollo sin objetivos.

La justificación de estos tres mecanismos radica en que las emisiones de gases de efecto invernadero son un problema mundial y el lugar donde se consigan las reducciones reviste escasa importancia. De esta manera, las reducciones pueden hacerse donde los costes sean más bajos, por lo menos en la fase inicial de lucha contra el cambio climático.

Se han fijado normas detalladas y estructuras de control para velar por que no se abuse de estos mecanismos.

Comercio de derechos de emisión

Mientras que la aplicación internacional de los tres mecanismos flexibles sólo será posible una vez que entre en vigor el Protocolo de Kioto, la UE está poniendo en marcha su propio régimen de comercio de derechos de emisión. La Directiva fue aprobada por el Parlamento Europeo el 2 de julio de 2003, por el Consejo el 22 de julio de 2003. El comercio de derechos de emisión empezará en 2005 y cubrirá a los Estados miembros de la Unión Europea ampliada. El régimen de la UE de comercio de derechos de emisión será el primero multinacional del mundo y se considera un precursor del régimen internacional conforme al Protocolo de Kioto.

De acuerdo con el régimen comunitario de comercio de emisiones, los Estados miembros de la UE establecerán límites a las emisiones de CO2 procedentes de empresas que utilizan mucha energía (aproximadamente 10.000 acerías, centrales eléctricas, refinerías de petróleo y fábricas de papel, vidrio y cemento) mediante la expedición de derechos de emisión que fijarán qué cantidad de CO2 pueden emitir estas empresas. Las reducciones por debajo de los límites se podrán comercializar. Las empresas que consigan reducciones podrán vender derechos de emisión a otras que tengan dificultades a la hora de atenerse a sus límites o para las cuales sean demasiado costosas las medidas de reducción de las emisiones en comparación con el precio de los derechos de emisión. Cualquier empresa podrá aumentar también sus emisiones por encima de lo asignado mediante la adquisición en el mercado de más derechos de emisión.

Este sistema alentará a las empresas a rebajar las emisiones donde les salga más barato, con lo que se garantizará que las reducciones costarán lo menos posible a la economía y que resultará estimulada la innovación.

Se estima que las empresas participantes actualmente en el régimen suman casi la mitad de las emisiones totales de CO2 de la UE. Otros sectores, tales como la producción de aluminio, la industria química y el sector del transporte, podrían participar más adelante.

Los Estados miembros de la UE deben elaborar ahora sus planes nacionales de asignación que fijen los derechos de emisión expedidos a cada sector y empresa. Tendrán que presentar estos planes a la Comisión en abril de 2004 a más tardar.

La UE también ha manifestado su disposición a ligar el régimen comunitario de comercio a los de otros países que han ratificado el Protocolo de Kioto.

Aplicación conjunta y mecanismo para un desarrollo limpio

Conforme al Protocolo de Kioto, la aplicación conjunta (AC) y el mecanismo para un desarrollo limpio (MDL) facilitarán a los países industrializados el cumplimiento de parte de sus compromisos de reducción de las emisiones con proyectos de reducción de las emisiones llevados a cabo en el extranjero y contando las reducciones conseguidas como parte de sus propios compromisos.

La AC se referirá a proyectos en otros países industrializados con objetivos de Kioto, mientras que el MDL tendrá lugar en países sin objetivos, es decir, los países en vías de desarrollo. Una condición para la asignación de créditos respecto a las reducciones conseguidas es que los proyectos deben reportar beneficios reales, mensurables y a largo plazo desde el punto de vista del cambio climático.

Basándose en estas disposiciones y en el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión, la Comisión adoptó el 23 de julio de 2003 una propuesta que vincula los créditos de los proyectos AC y MDL con el régimen de comercio de derechos de emisión. Según esta propuesta, se autorizará a las empresas europeas a convertir créditos procedentes de proyectos AC y MDL al efecto del cumplimiento de sus compromisos conforme al régimen de comercio. (Los Gobiernos podrán utilizar créditos procedentes de proyectos AC y MDL para cumplir sus compromisos conforme al Protocolo de Kioto durante el primer período de compromiso de Kioto de 2008 a 2012, a condición de que el Protocolo entre en vigor.)

El razonamiento subyacente a la AC y el MDL es similar al del comercio de derechos de emisión: no importa dónde se consiguen las reducciones de las emisiones porque el cambio climático es un problema mundial. Lo importante es que haya reducciones y que éstas se produzcan de la manera más eficaz y menos costosa. Se considera que la vinculación de los créditos de proyectos al régimen de comercio de emisiones rebajará en aproximadamente la cuarta parte los costes anuales de cumplimiento para las empresas cubiertas por el régimen, entre las que se cuentan empresas de los diez países candidatos a la adhesión. La AC y el MDL también transferirán tecnología respetuosa con el medio ambiente a países con economías en transición (AC) y en vías de desarrollo (MDL), lo que les ayudará a avanzar en el camino del desarrollo sostenible.

La propuesta de la Comisión tiene en cuenta la obligación de que las Partes en el Protocolo de Kioto alcancen un porentaje significativo de sus objetivos de Kioto gracias a la reducción de las emisiones en la Unión Europea, de modo que el uso de los mecanismos flexibles de Kioto complemente los esfuerzos nacionales. Contempla por ello una revisión una vez que los créditos de proyectos AC y MDL equivalentes a una cifra de hasta un 6% de la cantidad total de derechos de emisión expedidos en el período comprendido entre 2008 y 2012 de comercio se incorporen al régimen de comercio de derechos de emisión. Si se pone en marcha esta revisión, y cuando se ponga, se examinará la fijación de un límite a los créditos que podrán convertirse durante el resto del período de comercio.

La propuesta excluye los proyectos nucleares conforme a las normas del Protocolo de Kioto, así como los «sumideros de carbono». Los sumideros de carbono (plantación de bosques para atrapar el CO2) constituyen un tema polémico en la ONU porque no conllevan transferencia de tecnologías, son intrínsecamente temporales y reversibles y sigue habiendo incertidumbre sobre los efectos de los sumideros de carbono en cuanto a la supresión de emisiones. Además, no han concluido todavía las negociaciones internacionales sobre qué tipos de proyectos de silvicultura pueden aceptar los Gobiernos.

El Protocolo de Kioto y la UE

La lucha contra el cambio climático es uno de los principales compromisos de la estrategia de desarrollo sostenible de la UE aprobada por el Consejo Europeo de Gotemburgo en 2001, el cual también reafirmó el compromiso de la UE de cumplir su objetivo de Kioto. El Consejo Europeo de Bruselas de los días 20 y 21 de marzo de 2003 instó a los Estados miembros a acelerar el progreso hacia el cumplimiento de los objetivos del Protocolo de Kioto. El cambio climático es también una de las cuatro áreas prioritarias del 6º programa comunitario de acción en materia de medio ambiente, que aboga por la plena aplicación del Protocolo de Kioto como primer paso hacia un objetivo a largo plazo del 70% en reducción de las emisiones5.

La piedra angular del trabajo de la Comisión para aplicar el Protocolo de Kioto es el «Programa Europeo sobre el Cambio Climático (PECC)», puesto en marcha en marzo de 2000. El objetivo del PECC es definir y formular, junto con todas las partes interesadas pertinentes, medidas eficaces y poco costosas que ayuden a la UE a alcanzar su objetivo de Kioto del 8%, complementando los esfuerzos de los Estados miembros. Desde que se puso en marcha el PECC, más de 200 partes interesadas han participado en once grupos de trabajo distintos.

Las conclusiones del segundo informe provisional del PECC, publicado en abril de 2003, señalan la existencia de gran número de medidas eficaces y poco costosas para cumplir el objetivo de Kioto de la UE6. Se ha reconocido que cuarenta y dos posibles medidas de reducción de las emisiones a un coste de 20 euros por tonelada de CO2 equivalente tienen un potencial total de reducción de las emisiones de hasta 700 millones de toneladas de CO2 equivalente. La reducción de emisiones necesaria para cumplir el objetivo de Kioto de la UE se estima en alrededor de 340 millones de toneladas de CO2 equivalente.

Si bien el régimen de comercio de derechos de emisión es la medida con mayor potencial, el Consejo y el Parlamento Europeo han adoptado varias otras iniciativas, tales como legislación de fomento de las energías renovables en la producción de electricidad y de los combustibles biológicos en el transporte por carretera y legislación sobre la eficiencia energética de los edificios. La Comisión ha propuesto otras medidas, tales como la vinculación de la Directiva AC/MDL al régimen comunitario de comercio de derechos de emisión y una Directiva dirigida a fomentar la producción combinada de calor y electricidad. Se están elaborando otras propuestas como, por ejemplo, legislación sobre la regulación de los gases fluorados. La Comisión Europea también ha negociado un acuerdo con todos los fabricantes de automóviles europeos, japoneses y coreanos para rebajar las emisiones medias de CO2 de los vehículos nuevos del orden del 25% por debajo de los niveles de 1995 para 2008 o 2009.

No obstante, incluso las iniciativas ya adoptadas tienen que aplicarse, de modo que aún está por ver cómo contribuirán a limitar las emisiones en la práctica. Las evaluaciones del impacto se basan siempre en muchos supuestos y variables y el posible aprovechamiento máximo de una medida depende de una amplia gama de factores.

Efectos del cambio climático

Según el tercer informe de evaluación del grupo de expertos intergubernamental sobre el cambio climático (IPPC) que reúne a los principales expertos mundiales en este ámbito, se prevé que la temperatura media de la superficie del globo aumentará entre 1,4 y un 5,8°C a partir de 1990 a 2100, de seguir las cosas como están, y que el nivel del mar suba entre 9 y 88 centímetros en el mismo período. Si no se toman medidas para reducir los cambios, éstos repercutirán gravemente en el ecosistema y en nuestras economías.

Entre las consecuencias se contarán cambios en la distribución geográfica de varias especies y/o la extinción de éstas. Los cambios en los regímenes de lluvias pesarán sobre los recursos hídricos en muchas regiones, lo que a su vez afectará tanto al abastecimiento de agua potable como a la irrigación. Las inundaciones y otras catástrofes naturales debidas a la meteorología se harán más frecuentes, con los consiguientes costes económicos y sufrimiento humano. Las estaciones cálidas serán más secas en la mayoría de los zonas continentales interiores de latitud media, donde serán más frecuentes las sequías y la degradación del suelo.

Las regiones donde la degradación del suelo, la desertificación y las sequías ya son graves resultarán especialmente afectadas. Los países en vías de desarrollo serán los que sufran sobre todo y las enfermedades tropicales ampliarán su incidencia geográfica. En todo el mundo, los años noventa fueron la década más cálida desde 1861.

    1 Puede encontrarse información completa sobre el UNFCCC y el Protocolo de Kioto en

     http://unfccc.int.

    2 El UNFCCC divide los países en dos grupos principales: a 1 de julio de 2002, 186 países eran Partes en el Convenio, de los cuales 40 países industrializados se enumeran en la lista del anexo I del Convenio y los 146 restantes se consideran países no del anexo I. El anexo I incluye los 24 países industrializados relativamente ricos que eran miembros de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) en 1992, los 15 Estados miembros de la UE y 11 países con economías en transición hacia una economía de mercado, incluida Rusia

    3 Véase http://unfccc.int/resource/kpthermo_if.html

    4 Decisión del Consejo 2002/358/CE de 25 de abril de 2002

    5 Decisión 1600/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 22 de julio de 2002.

    6 Segundo informe provisional PECC - «¿Podemos cumplir nuestros objetivos de Kioto?», abril de 2003

Anexo

En las siguientes cifras y cuadros figuran los datos correspondientes a cada Estado miembro y a la UE en su conjunto sobre las tendencias de las emisiones de los seis gases de efecto invernadero hasta 2001. No se cubren en ellos las emisiones procedentes de la navegación y el transporte aéreo internacionales ni las emisiones o eliminaciones debidas a la silvicultura o a cambios en la ordenación del suelo.

Cuadro 1: Emisiones totales de gases de efecto invernadero de la UE en relación con el objetivo de Kioto

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Cuadro 1: Tendencias de emisión de gases de efecto invernadero y objetivos de protocolo de Kioto para 2008-2012

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    1) El año de referencia para el CO2, el CH4 y el N2O es 1990; para los gases fluorados, 1995 sirve de año de referencia, según contempla el Protocolo de Kioto. Así lo prefiere la mayoría de los Estados miembros.

    2) En el caso de Dinamarca, se dan entre paréntesis los datos que reflejan los ajustes realizados en 1990 en lo que respecta al comercio de electricidad (importación y exportación) y a las variaciones de temperatura. Esta metodología la utiliza Dinamarca para observar el progreso hacia su objetivo nacional conforme al acuerdo comunitario de «reparto de la carga». Para calcular las emisiones totales de la UE se han utilizado los datos daneses no ajustados.


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