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MEMO/02/296

Bruxelles, le 16 décembre 2002

Faits et chiffres concernant les échanges de produits agricoles dans une Union européenne ouverte au commerce et aux pays en développement

1. L'Union européenne et les échanges de produits agricoles

    L'Union européenne: un espace ouvert au commerce de produits agricoles

Depuis la conclusion, en 1995, du dernier cycle de négociations commerciales menées dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), connu sous le nom de cycle de l'Uruguay, l'Union européenne s'est employée à progressivement ouvrir ses marchés aux importations de produits agricoles en provenance de pays tiers. L'Union européenne a respecté les engagements souscrits en 1995, consistant d'une part à réduire le niveau des droits et d'autre part à réduire le niveau du soutien interne et du soutien aux exportations dont bénéficient les produits agricoles. De plus, l'Union européenne a conclu un certain nombre d'accords bilatéraux de libre-échange et d'arrangements commerciaux préférentiels, qui ont apporté un bénéfice considérable aux pays tiers en général et aux pays en développement en particulier.

S'agissant des échanges UE de produits agricoles, on retiendra surtout que:

  • l'Union européenne est le premier importateur de produits agricoles au monde, soit 60 milliards d'USD en 2001(1);

  • l'Union européenne est le premier importateur de produits agricoles en provenance des pays en développement: à elle seule, elle importe de ces pays autant que les États-Unis, le Japon, le Canada, l'Australie et la Nouvelle-Zélande réunis.

Tableau 1. Les importations de produits agricoles dans les pays développés en 2001

Pays

2001 ImportationsClassement
UE37 7611
États-Unis22 4122
Japon12 3653
Canada2 3044
Australie9455

Source: COMEXT pour l'Union européenne, COMTRADE pour les autres pays.

  • L'Union européenne prend à son compte environ 85 % des exportations de produits agricoles en provenance d'Afrique et 45 % de ces mêmes exportations en provenance d'Amérique latine.

  • L'Union européenne est le premier importateur de produits agricoles en provenance des pays les plus pauvres (pays les moins avancés - PMA).

  • L'Union européenne est importatrice nette de produits agricoles. L'UE a importé plus de produits agricoles qu'elle n'en a exporté en 2001 (solde: - 6,5 milliards d'USD), contrairement aux États-Unis qui sont exportateurs nets de produits agricoles.

    Les échanges de produits agricoles et les pays en développement

  • Un rapport récent établi par la Banque mondiale indique qu'un des facteurs-clés permettant de distinguer les pays en développement qui se sont engagés sur la voie de la croissance au cours de ces dernières années des autres est la mesure dans laquelle ils sont parvenus à pénétrer les marchés de biens manufacturés. C'est dans ces secteurs industriels en effet que se situent les gisements de la croissance.

  • Alors qu'ils étaient principalement exportateurs de produits de base, les pays en développement ont au cours des années écoulées progressivement augmenté leurs exportations de produits non agricoles. Aujourd'hui, les produits manufacturés représentent au moins 70 % de leurs exportations. Les produits textiles et les vêtements (12 %) occupent désormais une place plus importante dans le domaine des échanges que les produits agricoles (environ 10 % du commerce total des pays en développement).

  • Le cycle de l'Uruguay a créé pour les pays en développement d'importantes possibilités nouvelles. Les statistiques de l'OMC montrent que les pays en développement se sont adjugés près de la moitié (47 milliards d'USD) de la croissance de près de 100 milliards d'USD des échanges de produits agricoles enregistrée entre 1993 et 1998. Leurs exportations ont, quant à elles, crû de 72 % durant cette même période, passant de 120 milliards d'USD à 167 milliards d'USD.

  • L'Union européenne a été l'un des principaux moteurs de cette croissance. Depuis la conclusion du cycle de l'Uruguay, les importations de produits agricoles en provenance des pays en développement y ont enregistré des taux de croissance en constante augmentation (5 % entre 1996 et 2001 contre 3 % entre 1990 et 1995).

  • Les règles de l'OMC autorisent les pays en développement à maintenir des niveaux de protection tarifaire très élevés. Tous les membres de l'OMC sont convenus de consolider leurs droits à l'issue du cycle de l'Uruguay. C'est ce principe de base du GATT qui garantit la prévisibilité à l'ensemble des exportateurs et qui contribue à éviter des guerres commerciales.

  • Les droits consolidés des pays en développement sont très élevés pour les produits agricoles. Ils dépassent en moyenne 100% en Inde et en Tunisie, 80 % en Colombie, au Bangladesh et en Roumanie et 30 % en Argentine et au Brésil, qui sont très compétitifs s'agissant des produits agricoles. Cela leur octroie une large marge de manœuvre: même si les droits qu'ils appliquent effectivement sont inférieurs, il leur est toujours loisible de les relever jusqu'au niveau de leurs droits consolidés. Les taux des droits effectivement appliqués par les pays en développement sont inférieurs à leurs taux consolidés, mais restent néanmoins très élevés, par rapport à ceux pratiqués par les pays industrialisés: 65 % en moyenne en Égypte, 32 % en Thaïlande, plus de 25 % au Mali ou au Bangladesh.

  • En ce qui concerne les mesures de soutien interne, le cycle de l'Uruguay accorde aux pays en développement certaines facilités pour subventionner leur agriculture. L'accord prévoit un plafond en deçà duquel les subventions sont exemptes d'engagements de réductions. Ces subventions peuvent atteindre 10 % de la valeur de production soit le double du niveau appliqué aux pays industrialisés. En dessous de ce niveau, les mesures de soutien ne doivent pas faire l'objet d'engagements de réductions dans le cadre de l'OMC.

  • Les négociations actuelles sont menées sur la base des taux de droits consolidés, ce qui confère aux pays en développement une position favorable, étant donné qu'ils ont consolidé leurs droits à un niveau élevé.

  • La sécurité alimentaire est un problème structurel dans de nombreux pays en développement, qui non seulement puise ses racines dans les pratiques commerciales déloyales mais est également et surtout la conséquence de la pauvreté et d'un manque de ressources. Le commerce peut apporter une contribution positive ou négative en fonction des conditions qui prévalent dans chaque pays et de la mesure dans laquelle les règles multilatérales prennent en compte ces questions. Il est dès lors essentiel que le programme de Doha pour le développement intègre la question de la sécurité alimentaire.

    La Commission reconnaît la nécessité d'instaurer une flexibilité accrue en faveur des pays en développement et propose dès lors la création d'une " boîte de sécurité alimentaire" permettant aux pays en développement de:

    • libéraliser moins et moins vite leurs marchés. La période de mise en œuvre serait fixée à dix ans pour les pays en développement et à six ans pour les pays développés;

    • protéger leurs marchés pour les produits agricoles sensibles en utilisant un mécanisme de garantie spécial;

    • bénéficier d'une plus grande flexibilité pour soutenir leurs secteurs agricoles pour des motifs de sécurité alimentaire et de développement.

2. Ouverture des marchés

Les principaux éléments d'accès au marché sont le niveau des droits, les pics tarifaires et la progressivité des droits et les contingents. L'approche de l'Union européenne à l'égard de ces différents éléments ne laisse aucun doute quant à sa détermination à libéraliser les échanges de produits agricoles.

    Droits

  • Les droits appliqués par l'Union européenne ne peuvent être dûment analysés que si l'effet de l'accès préférentiel accordé aux pays en développement est pris en compte. De tous les pays industrialisés, l'Union européenne accorde de loin le niveau le plus élevé d'accès préférentiel aux pays en développement.

  • L'Union européenne continue à réduire ses droits depuis le cycle de l'Uruguay. Les États-Unis prétendent que notre taux moyen est de 30 %. Nous affirmons qu'il est environ trois fois plus bas en termes réels.

  • Au total, 142 pays en développement bénéficient des importantes préférences accordées par l'Union européenne dans le cadre du "Système de préférences généralisées" (SPG), auquel des améliorations ont encore été apportées récemment. En outre, 77 pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) bénéficient également d'un accès préférentiel aux marchés de l'Union européenne (plus de 80 % des exportations africaines entrent dans l'Union européenne à des taux de droits préférentiels ou en franchise de droits).

L'Union européenne a par ailleurs conclu des accords de libre échange avec un certain nombre de pays en développement (c'est notamment le cas du Mexique, de l'Afrique du Sud et des pays méditerranéens). Le niveau beaucoup plus élevé des exportations en provenance de ces pays vers l'Union européenne que vers les autres membres du groupe quadrilatéral (voir tableau 1) reflète cet accès préférentiel.

  • L'Union européenne a également réduit unilatéralement les taux des droits appliqués aux pays les plus pauvres. L'initiative "Tout sauf les armes" accorde aux 49 pays les plus pauvres un accès en franchise de droits et libre de tout contingentement aux marchés de l'Union européenne, y compris pour des produits aussi sensibles que la viande bovine, les produits laitiers, les fruits et les légumes. Cette initiative a déjà permis à ces pays d'exporter des produits qu'ils n'exportaient auparavant qu'en quantités limitées ou qu'ils n'exportaient pas du tout (exportations de sucre par le Soudan et de tomates par le Sénégal notamment).

    Pics tarifaires

  • Le pourcentage des lignes tarifaires agricoles soumises à des pics tarifaires est d'environ 10 %. Sont concernés par ces pics tarifaires, un nombre limité de produits agricoles tels que la viande bovine et ovine, les produits laitiers et le sucre. De plus, il importe de souligner que la majorité des pays en développement ne sont pas soumis à ces pics dans le marché commun en raison de l'accès préférentiel dont ils bénéficient (système des préférences généralisées, Tout sauf les armes, accord de Cotonou avec les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, accords avec les pays méditerranéens, etc.).

    Progressivité des droits

  • La progressivité des droits appliqués aux produits agricoles transformés est un réel problème pour le développement parce qu'elle encourage les pays en développement à exporter leurs matières premières sans aucune valeur ajoutée. C'est particulièrement vrai pour les pays les moins avancés. Il est dès lors très difficile d'exploiter la dynamique de l'industrialisation et du développement qui accompagne la transformation des produits agricoles de base. Pour ces pays les plus pauvres, la progressivité des droits sur le marché de l'Union européenne ne pose aucun problème étant donné que, grâce à l'initiative "Tous sauf les armes", ils ne sont soumis à aucun droit d'entrée.

  • L'Union européenne n'a pas fait de la progressivité des droits l'un des axes principaux de sa politique tarifaire, en d'autres termes elle ne dispose pas d'une structure tarifaire très progressive. En comparaison, le Japon et le Canada sont beaucoup plus progressifs.

  • La progressivité des droits est également très élevée dans les pays en développement, notamment en Égypte et en Inde. Cela est particulièrement dommageable étant donné que 40 % des exportations de ces pays sont destinées à d'autres pays en développement. En Asie, des pays tels que la Chine, la Malaisie ou les Philippines souffrent directement de la très forte progressivité des droits sur certains marchés asiatiques.

  • Le commerce de produits agro-alimentaires est l'un des secteurs les plus dynamiques du commerce mondial. Sur le long terme, il importe dès lors de réduire la progressivité des droits sur les produits présentant un intérêt particulier pour les pays en développement.

    Contingents

  • Un éclaircissement préliminaire est nécessaire à cet égard: depuis le cycle de l'Uruguay, aucun contingent n'est appliqué dans le commerce des produits agricoles, que ce soit par l'Union européenne ou par d'autres. Par "contingent", il y a lieu d'entendre les contingents tarifaires que l'Union européenne, ainsi que d'autres partenaires de l'OMC, appliquent dans le secteur de l'agriculture. Il ne s'agit pas à proprement parler d'un contingent. Un contingent plafonne les volumes d'importation. Les contingents tarifaires ne limitent pas les échanges. Au contraire, ils permettent d'appliquer, dans certaines limites préétablies, un tarif favorable aux importations. Au-delà de ces limites, les importations ne sont pas soumises à des restrictions, mais à des droits plus élevés.

  • L'Union européenne a instauré 87 contingents tarifaires. Ces contingents tarifaires (CT) ont été ouverts à la suite du cycle de l'Uruguay.

  • Les CT sont gérés par la Commission européenne de manière totalement transparente et traités soit sur une base "premier arrivé premier servi" (20 CT sur 87), soit sur la base de licences (44 CT), soit encore sur la base des importations historiques (22 VT).

  • En dépit des règles claires et transparentes appliquées par l'Union européenne à ces CT, les pays tiers n'ont utilisé qu'environ 67 % des CT ouverts chaque année.

  • Compte tenu de l'initiative "Tout sauf les armes", du système des préférences généralisées ou des autres régimes préférentiels (dans lesquels aucun contingent tarifaire n'est appliqué) mis en place par l'Union européenne, les contingents tarifaires n'ont pas de raison d'être pour les pays les moins avancés et ont peu de raisons d'être pour de nombreux autres pays en développement. Dans certains cas, tels que celui de la banane, le régime de contingent tarifaire mis en place a principalement pour objectif de sauvegarder les intérêts de certains exportateurs traditionnels des pays en développement.

    Mesures non tarifaires

  • Le commerce des produits agricoles fait souvent l'objet, d'une manière ou d'une autre, de mesures non tarifaires qui s'expliquent par le désir de protéger la santé humaine, la biodiversité ou l'environnement. Bien que tous les pays n'aient pas recours à ce type de mesures, elles affectent cependant directement au moins 40% du commerce des produits agricoles.

  • Selon une étude récente(2), ces mesures affectent particulièrement les exportations des pays les moins avancés: près de 40% de leurs exportations de produits agricoles sont affectées, soit le double du pourcentage atteint dans les pays industriels et autres pays en développement. L'UE n'est en aucune façon le principal utilisateur de ce type de mesures. Ceux qui y ont le plus recours sont l'Amérique latine (90% de leurs importations de produits agricoles sont affectées en moyenne), le Japon (80%), l'Australie et la Nouvelle-Zélande (70%), les États-Unis (60%) et le Canada (50%). 25% seulement des importations de l'UE sont affectées.

  • Nombre de ces mesures reflètent des préoccupations réelles en matière de santé publique et de protection de l'environnement. Toutefois, leur multiplication dans certains pays, qui sont souvent les seuls utilisateurs de certaines mesures, est un sujet de préoccupation.

L'UE est cependant déterminée à ouvrir plus encore son marché des produits agricoles tout en proposant un partage équitable des charges entre tous les pays développés.

La Commission propose(3):

  • une réduction moyenne des droits de douane de 36% et au minimum de 15% par position tarifaire;

  • que tous les pays développés et les pays en développement avancés offrent un accès en franchise de droit et libre de tout contingentement à leur marché pour toutes les importations en provenance des pays les moins avancés (PMA) et prennent un engagement en ce sens lors de la conférence ministérielle de Cancun;

  • qu'au moins 50% des importations de produits agricoles des pays développés en provenance de pays en développement soient admises en franchise de droits;

  • qu'une série de règles et de disciplines soient définies afin d'accroître la transparence, la fiabilité et la sécurité de la gestion des contingents tarifaires;

  • que les pays développés réduisent l'escalade tarifaire sur les produits présentant un intérêt particulier pour les pays en développement;

  • que le soutien budgétaire substantiel accordé en faveur des mesures d'assistance technique liées au commerce se poursuive;

  • de clarifier l'utilisation des mesures conservatoires.

3. Réduction du soutien à l'exportation

    Subventions à l'exportation: l'orientation prise par l'UE est claire

  • Les subventions à l'exportation sont la seule forme d'aide à l'exportation qui a été communiquée, quantifiée et réduite de manière transparente dans le cadre du cycle d'Uruguay. L'UE a tenu les engagements pris dans le cadre de ce cycle et visant à réduire le niveau des subventions à l'exportation. Les subventions accordées par l'UE diminuent de plus en plus, puisqu'elles sont passées de 25% de la valeur des exportations de produits agricoles en 1992 à 5,2% en 2001. Au cours de la même année, les restitutions à l'exportation se sont élevées à 2,763 milliards d'euros (contre 10 milliards d'euros en 1991).

  • Les dépenses budgétaires de l'UE consacrées aux restitutions à l'exportation ont été ramenées de 29,5% de la valeur des exportations en 1991 à 7,5% en 2001.

    Subventions à l'exportation: démon ou bouc émissaire ?

  • Il est important de noter que l'UE exporte vers les marchés du monde entier aux prix mondiaux mais qu'elle ne fixe pas ces prix. Ceux-ci sont fixés par les conditions générales des marchés qui, pour les cultures assurant la sécurité alimentaire, sont déterminées par quelques grands pays développés exportateurs comme les États-Unis, où elles bénéficient de paiements compensatoires substantiels, et certains pays du groupe de Cairns.

  • L'UE a réagi lorsque ses exportations ont eu des effets négatifs, comme ce fut le cas pour la viande bovine à destination de l'Afrique occidentale dans les années 1980. L'UE a cessé d'accorder des subventions pour certains produits. Toutefois, l'expérience montre que, lorsque l'UE se retire d'un marché, ses produits sont souvent remplacés par ceux d'autres pays développés qui sont tout aussi compétitifs, qu'ils bénéficient ou non de subventions.

Par conséquent, les conséquences sur le développement de la suppression des subventions à l'exportation sont exagérées.

    La baisse des prix des produits de base, une tendance constatée de longue date

  • On ne peut pas imputer la baisse des prix des produits de base aux subventions à l'exportation accordées par l'UE. Les matières premières industrielles et agricoles se caractérisent par des tendances négatives à long terme, presque depuis que la collecte des statistiques a commencé. C'est ainsi que, depuis 1960, l'indice des prix des matières premières agricoles a été divisé par plus de deux.

  • Plusieurs analyses économiques ont montré que cette baisse à long terme des prix des produits de base est principalement due à la réduction des coûts de transport, à l'amélioration de la productivité et au fait que la capacité de production au niveau mondial est excédentaire, plutôt qu'aux subventions et a affecté dans les mêmes proportions les produits de base non agricoles. Ces baisses peuvent être observées autant pour le produit de base non subventionnés que pour ceux qui le sont. Le produit dont la diminution du prix a été la plus catastrophique au cours de ces dernières années à savoir le café est un produit pour lequel aucun pays développé n'accorde de subvention.

  • Un rapport de l'OCDE indique que l'élimination des subventions aurait peu d'effet sur les prix mondiaux des cultures et de la viande (de l'ordre de 1 à 2%), bien qu'il puisse y avoir des conséquences plus importantes pour certains produits laitiers.

    D'autres formes de soutien ont elles aussi une incidence sur les exportations

  • Certains membres de l'OMC ont recours à des crédits à l'exportation bénéficiant d'un soutien public pour une part substantielle de leurs échanges afin de conquérir une part de marché dans les pays en développement. Selon une étude de l'OCDE, les États-Unis ont eu recours à ce type de crédit pour un montant de 4 milliards de dollars environ en 1998. Ces pratiques, qui provoquent de fortes distorsions des échanges, devraient être réglementées de la même manière que d'autres formes de subventions à l'exportation.

  • En outre, les pratiques de tarification des entreprises commerciales d'État auxquelles leur gouvernement a accordé des droits particuliers ou des privilèges devraient elles aussi faire l'objet d'une discipline. Ces pratiques, telles que les subventions croisées ou la mise en commun des prix, qui ne sont pas conformes aux pratiques commerciales, devraient être examinées pendant les négociations en cours dans le cadre de l'OMC.

  • Les pratiques s'appuyant sur l'exportation d'excédents agricoles comme n'étant pas une véritable aide alimentaire peuvent elles aussi avoir des effets défavorables sur les cultures assurant la sécurité alimentaire dans les pays en développement. Tel est le cas pour les États-Unis, qui accordent davantage d'aide alimentaire lorsque les prix sont faibles et moins lorsque ceux-ci sont élevés.

  • Les prix de certains produits de base agricoles aux États-Unis sont ramenés à des niveaux artificiellement bas en raison de l'application du système des paiements compensatoires, qui garantit un revenu minimum aux exploitants agricoles quel que soit le prix auquel ils ont vendu leurs produits. En outre, les prix mondiaux sont souvent directement dérivés des prix américains artificiellement réduits et le système des paiements compensatoires fait donc davantage baisser les prix mondiaux de nombreux produits de base que ce n'est le cas pour les restitutions de l'UE.

L'UE a tenu les engagements qu'elle avait pris au cours du cycle d'Uruguay en ce qui concerne les subventions à l'exportation et est déterminée à continuer à les réduire fortement. Elle estime cependant que toutes les formes de soutien à l'exportation devraient être réglementées.

La Commission propose:

  • une diminution moyenne substantielle du volume des subventions à l'exportation et une réduction moyenne de 45% du niveau des dépenses budgétaires;

  • la suppression totale des restitutions à l'exportation pour certains produits importants (comme le blé, les graines oléagineuses, l'huile d'olive et le tabac) à condition qu'aucune autre forme de subvention à l'exportation ne soit accordée pour les produits en question par les autres membres de l'OMC;

  • de mettre toutes les formes de soutien à l'exportation sur le même pied, et notamment:

 - de soumettre les crédits à l'exportation à des disciplines strictes;

     - de n'accorder une aide alimentaire en nature qu'à des groupes vulnérables bien définis ou dans des situations d'urgence ou de crise humanitaire;

 - de réglementer les entreprises commerciales d'État.

4. Réduction du soutien interne générateur de distorsions des échanges

    Soutien interne de l'agriculture: un choix politique ...

  • Les structures agricoles et l'efficacité de l'agriculture varient dans le monde, si bien que certains pays sont plus efficaces que d'autres. En outre, la production agricole a tendance à fluctuer, ce qui entraîne une volatilité du marché et des défaillances de celui-ci. Ce sont là des motifs d'intervention, qui expliquent que la plupart des pays du monde aient pris des mesures, sous une forme ou sous une autre, afin de soutenir le secteur et de stabiliser leur marché des produits agricoles. Il y a différents moyens de protection. Beaucoup de choses dépendent des structures agricoles sur le plan interne, telles que la taille et l'efficacité des exploitations et la disponibilité de moyens de financement. Dans les pays en développement où les budgets sont limités, l'utilisation de la protection aux frontières est un choix qui est fait plus fréquemment.

  • L'agriculture et le développement rural jouent un rôle essentiel pour empêcher le dépeuplement et l'abandon des terres dans les zones rurales défavorisées. Nombre de ces zones en Europe, aux États-Unis, au Japon, en Inde et dans d'autres pays au niveau de développement variable connaîtraient des problèmes économiques, sociaux et environnementaux importants sans une politique agricole active.

  • Selon une étude récente du FMI (4), la suppression du soutien interne et de tous les droits de douane pour l'agriculture au niveau mondial favoriserait les producteurs importants des pays développés ainsi que quelques producteurs dans certains pays en développement plus avancés (notamment aux États-Unis, au Canada, en Australie, en Nouvelle-Zélande, au Brésil et en Argentine). Leurs gains seraient obtenus au prix d'une plus grande insécurité alimentaire et d'une aggravation de la pauvreté en milieu rural dans de nombreux pays développés et en développement.

Pour ces derniers, les gains seraient faibles et se concentreraient en Amérique latine et dans certains pays d'Afrique subsaharienne, où ils représenteraient entre 0,3 et 0,6% du PIB.

  • En Europe ainsi que dans d'autres pays, les défis que doit relever l'agriculture ont augmenté. La sûreté alimentaire et la protection de l'environnement deviennent des priorités de plus en plus importantes. Les attentes concernant les niveaux de qualité des aliments sont elles aussi plus élevées. Les préoccupations s'étendent à la protection de l'environnement rural et à la préservation des paysages traditionnels. À lui seul, le marché ne réussira pas à garantir la fourniture de ces biens publics souhaitables ou, à tout le moins, leur fourniture ne sera pas assurée à un niveau acceptable.

  • Pour toutes les raisons indiquées ci-dessus, l'UE a fait le choix d'une politique consistant à accorder un soutien à ses agriculteurs en ayant comme objectif d'assurer une agriculture durable dans la Communauté, ce qui implique le respect de critères non seulement économiques mais également sociaux et environnementaux.

    … mais qui respecte le commerce équitable

  • L'UE estime que le soutien accordé à ses agriculteurs est compatible avec l'engagement de réduire de manière substantielle le soutien interne générateur de distorsions des échanges, étant donné que toutes les formes de soutien interne ne provoquent pas de distorsions des échanges. Ce soutien a déjà été fortement réduit et les propositions présentées actuellement dans le cadre de la révision à mi-parcours de la PAC réduiraient encore ce soutien, le ramenant à des niveaux peu élevés. En diminuant les subventions qui sont directement liées à la production, l'UE dépenserait davantage pour des préoccupations non commerciales comme le maintien et la valorisation de l'environnement rural, tout en garantissant des niveaux minimum de revenu aux agriculteurs.

  • La décision récente du Conseil européen de plafonner les dépenses de l'UE pour les dix prochaines années devrait être une bonne nouvelle pour les pays tiers. En effet, après l'élargissement, le même montant total des paiements sera réparti entre un plus grand nombre d'agriculteurs (+56%) et sur une plus grande superficie agricole (+29%).

  • Ceci contraste fortement avec la loi américaine sur l'agriculture, qui augmente les dépenses agricoles d'un pourcentage estimé à 70%.

Tableau 3: Augmentation du nombre d'agriculteurs et d'exploitations ainsi que de la superficie agricole après l'élargissement de l'UE

Agriculteurs (000)

Superficie agricole (000 ha)Exploitations (000)Taille moyenne des exploitations (ha)
10 pays candidats3 80038 5005 2007
UE 156 800132 0007 00019
Augmentation56%29%74%

 Source: Commission européenne

    Soutien interne : l'Union européenne et les États-Unis

  • Il est très difficile de comparer les deux ensembles, en raison de structures très différentes en matière de soutien à l'agriculture. Le principal indicateur de l'OCDE est l'équivalent subvention à la production (ESP)(5), qui s'élevait, en 2000, à 49 milliards de dollars aux États-Unis, contre 90 milliards de dollars dans l'Union européenne. L'OCDE élabore également des données «par agriculteurs à plein temps»: 20 000 dollars aux États-Unis contre 14 000 dans l'Union européenne. Un indicateur de soutien essentiel moins souvent cité est le coût par citoyen de la politique agricole interne (Estimation totale de l'assistance(6)). Il est de 338 dollars par an aux États-Unis contre 276 dans l'Union européenne.

  • La valeur de la production globale des secteurs agricoles communautaire et américain est similaire, soit quelque 190 milliards de dollars en 2000.

Principales différences entre l'Union européenne et les États-Unis:

  • superficie des terres: avec seulement 135 millions d'hectares, l'Union européenne ne possède qu'un tiers de la superficie américaine (425 millions d'hectares de terres agricoles), mais affiche une productivité trois fois supérieure.

  • nombre d'exploitations: le secteur agricole communautaire soutient plus de 7 millions d'exploitations, soit trois fois et demie le chiffre américain de 2 millions d'exploitations.

  • La différence majeure se situe donc au niveau de la taille et du nombre des exploitations, les exploitations communautaires étant plus nombreuses et de taille plus modeste. Il s'agit là d'un aspect essentiel de la Politique agricole commune de l'Union européenne, qui a un rôle social important à jouer en matière de soutien aux petites communes rurales.

Tableau 3: structure agricole US-UE

US

UE
Production (valeur départ ferme) OCDE ocde

Nombre d'exploitations (fermes; 1996) es

Terres agricoles («SAU»; 1997) es

Taille moyenne des exploitations

Estimation totale de l'assistance (ETA; 2000) ocde

ETA par tête ocde

ETA en % du PIB ocde

Estimation du soutien à la production (ESP; 2000) ocde

ESP / agriculteurs à plein temps ocde

190 milliards de $

2 058 000 exploitations

425 millions d'ha

207 ha

92,3 milliards de $

338 $

0,92 %

49 milliards de $

20 000 $ / agriculteur

197 milliards de $

7 370 000 exploitations

134 millions d'ha

18 ha

103,5 milliards de $

276 $

1,32 %

90,2 milliards de $

14 000 $ / agriculteur

ocde = chiffres OCDE pour 2000; es = chiffres Eurostat

La Commission propose:

  • de réduire de 55 % le soutien dit de la «boîte jaune» (aides qui perturbent le plus les échanges), à commencer par le niveau d'engagements pris lors du dernier cycle de négociations;

  • de définir le soutien interne autre que par produit comme l'ensemble des mesures non inhérentes au type ou volume de production, aux prix ou aux facteurs de production utilisés.

  • de mettre fin à l'exception «de minimis» pour les pays développés (faille de l'accord sur le soutien interne, qui permet à certaines subventions d'échapper au comptage). Dans un pays développé membre de l'OMC, mais n'appartenant pas à l'UE, le montant concerné pourrait atteindre les 20 milliards de dollars.

5. Quelques faits supplémentaires

  • Non à la tarification sale! La tarification (manière dont certaines mesures non tarifaires, telles que les contingents, concernant des produits agricoles ont été transformées en droits et en contingents tarifaires dans le cadre du cycle de l'Uruguay) a été fortement critiquée. Les pays développés, dont les États membres de l'UE, ont été accusés d'augmenter artificiellement leur protection par ce biais, en fondant leurs calculs sur des prix mondiaux exagérés. Il est ainsi prétendu que la réduction des droits de 36 % en moyenne concédée au cours du cycle de l'Uruguay a été, en partie au moins, compensée par l'augmentation au préalable du niveau de protection.

  • La question de savoir comment les droits actuels ont été établis n'est plus à l'ordre du jour. Le fait est qu'un exercice tel que la conversion d'obstacles non tarifaires en droits de douane ne cessera de s'attirer des critiques, car il fait appel à un choix qui ne saurait être que subjectif. Le point central est que le système d'échanges apparu est bien plus transparent et moins perturbant que celui qui le précédait. À l'instar de l'ensemble des partenaires commerciaux, l'UE n'applique désormais plus que des droits de douane ou des contingents tarifaires à ses frontières. En outre, elle a pleinement respecté ses engagements en matière de tarification et de réduction de droits. Il est vrai que si tel n'avait été le cas, elle aurait pu être poursuivie au titre de la procédure de règlement des différends de l'OMC, la procédure de la tarification faisant partie intégrante des accords du cycle de l'Uruguay. Aucun groupe spécial n'a, toutefois, été constitué sur ce thème.

  • Soutien interne à l'agriculture ne rime pas nécessairement avec hausse des prix alimentaires: la part des matières premières agricoles dans le prix de détail des produits alimentaires finis varie entre 15 et 20 % et diminue à mesure que le niveau de transformation augmente. Le hamburger est un bon exemple de la diversité des produits agricoles, puisqu'il contient à la fois du bœuf, du blé, des produits laitiers, du sucre et des légumes. Le prix d'un hamburger type dont les ingrédients avaient été achetés sur des marchés locaux a récemment été publié dans le magazine The Economist. Le prix dans la zone euro, aux niveaux de protection et de prix prétendument élevés, était de 2,37 dollars, contre 2,49 dollars aux États-Unis, à l'économie pourtant réputée plus libérale!

  • L'agriculture n'est pas un secteur privilégié dans l'Union européenne: le revenu moyen du secteur (si l'on inclut la pêche et la sylviculture) dans l'UE était, en 1998, de 14 870 dollars, contre 28 245 dollars pour un employé du secteur des services et 33 753 dollars pour un ouvrier de l'industrie.

Même si le revenu agricole moyen dissimule une amplitude plus grande que dans d'autres secteurs (le revenu étant essentiellement fonction du type et de la taille de l'exploitation), ces chiffres montrent que, d'une manière générale, le secteur agricole est loin d'être privilégié. Qui plus est, les aides directes reçues par les exploitants agricoles l'ont été en guise de compensation, suite aux changements politiques qui leur ont été imposés et qui auraient, à défaut, opéré des coupes sombres dans leurs revenus. À l'avenir, ces paiements seront subordonnés au strict respect d'obligations telles que la gestion efficace du paysage et la protection de l'environnement.

  • Les vaches de l'Union européenne reçoivent chacune plus de 2 dollars par jour: cet argument a pour effet de détourner l'attention de l'enjeu principal, qui n'est pas tant de savoir comment un pays soutient ses agriculteurs, mais plutôt de connaître la part de l'aide fournie qui perturbe les échanges. Le fait de mettre au chômage une frange importante des producteurs laitiers européens n'apportera pas de quoi manger aux millions d'Africains frappés par la crise alimentaire ni n'accroîtra les chances des agriculteurs aux faibles revenus d'exporter leurs produits vers notre marché! Le système communautaire vise à protéger les petits producteurs laitiers des régions périphériques. Si nous devions nous débarrasser de notre soutien à l'industrie laitière, l'agriculture intensive s'en trouverait renforcée dans les parties les plus productives de l'Union, tandis que la faillite guetterait les producteurs laitiers de taille modeste. Les pays tiers n'en recueilleraient aucun bénéfice immédiat.

  • Il convient de noter que l'Union européenne et ses États membres contribuent davantage à l'aide au développement versée aux pays en développement que toutes les autres régions du monde réunies. Tout en assurant une certaine cohérence entre les politiques de développement et les politiques agricoles, il importe d'opérer une distinction entre ces deux politiques et les effets de distorsion des échanges pouvant résulter des politiques agricoles. L'un des principaux effets de la réforme de la politique agricole commune proposée par la Commission est de réduire ces aspects de distorsion des échanges.

    (1) Source: Comext.

    (2) Les chiffres cités proviennent d'une étude réalisée par le CEPII et intitulée "A first assessment of environment-related trade barriers", Fontagné et all, 2001, groupe de travail du CEPII, 2001-10.

    (3) Sous réserve de l'approbation du Conseil des ministres de l'UE.

    (4) IMF World Economic Outlook, septembre 2002, "How do Industrial country agricultural policies affect developing countries ?" (De quelle manière les politiques agricoles des pays industriels affectent-elles les pays en développement ?).

    (5) D'après l'OCDE, l'ESP est un indicateur de la valeur de tous les transferts bruts des contribuables et des consommateurs en faveur des exploitants agricoles qui découlent de mesures politiques, indépendamment de leurs objectifs ou de leurs conséquences (OCDE, 1999). Il comporte deux volets. Le «soutien des prix du marché», tout d'abord, est la différence entre le prix des produits de base dans un pays donné et le prix de ces mêmes produits sur le marché international, multiplié par la valeur. Il est considéré que cette différence est à la charge du consommateur. S'y ajoutent les paiements directs, versés par le contribuable. L'ESP a été créé pour faciliter les comparaisons entre pays en matière de soutien. Il est, toutefois, souvent critiqué, car il ne comprend pas les paiements directs de certains membres de l'OCDE.

    (6) L'Estimation totale de l'assistance comprend certaines mesures telles que l'assistance à la commercialisation et toutes sortes d'aides alimentaires, utilisées dans une large mesure aux États-Unis en faveur des agriculteurs, mais qui sont exclues du calcul du soutien aux exploitations agricoles par l'ESP.


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